De communicerende vaten
van de VUT
E. van Imhoff en K. Henkens*
O
m kosten te besparen wil het kabinet bet gebruik van de VUT-regeling beperken.
Uit een scenario-analyse blijkt echter dat de budgettaire effecten van afschaffing
van de VUTgering zijn. De achterliggende oorzaak hiervan is, dat als werknemers
gemiddeld ouder warden, zij gemiddeld ook duurder warden. In de huidige situatie
komen deze kostenstijgingen vooral tot uiting bij de VUT en het wachtgeld. Na
beperking van de VUT zullen zij ergens anders tot uiting komen, bij voorbeeld in
arbeidsongeschiktheid of in de salariskosten van de actieven, of in werkloosheidsuitkeringen voorjongeren die geen baan kunnen vinden omdat de ouderen niet snel
genoeg uitstromen.
In het regeerakkoord is afgesproken dat in de huidige kabinetsperiode fors bezuinigd wordt op de secundaire arbeidsvoorwaarden bij de overheid. Het te
bezuinigen bedrag loopt op tot /I,2 mrd in 1998.
De aandacht gaat daarbij vooral uit naar de VUT. De
kosten van deze regeling zijn de laatste jaren snel
gestegen, en als gevolg van de veroudering van de
beroepsbevolking zal deze ontwikkeling bij ongewijzigd beleid in de komende decennia doorzetten.
In dit artikel onderzoeken we de bugettaire consequenties in de overheidssector van verschillende
veranderingen in de VUT of aanverwante regelingen . Een lagere instroom in de VUT zorgt ervoor dat
mensen langer blijven werken. Dat betekent in de
eerste plaats dat de leeftijdsopbouw van het overheidspersoneel verandert. Dit heeft gevolgen voor de
loonkosten. Op de tweede plaats zal het voor jongeren moeilijker worden een baan bij de overheid te
krijgen. Voor zover zij dank zij verandering van de
VUT langer werkeloos blijven, moeten de kosten hiervan op de VUT-bezuiniging in mindering worden gebracht. Dan zijn er, op de derde plaats, gevolgen
voor andere ‘uitstroomregelingen’ te verwachten. Zo
hebben oudere werknemers een hogere kans om arbeidsongeschikt te worden, en zal de druk op wachtgeld toenemen.
Voor het onderzoek zijn vooruitberekeningen gemaakt van de werknemerspopulatie naar leeftijd, geslacht en arbeidstoestand (zowel actieven als niet-actieven). Werknemers worden onderscheiden naar
leeftijd (tot 65), geslacht en ‘toestand’ (actief, wachtgeld, VUT, en dergelijke). In-, uit- en doorstroomcijfers (naar leeftijd en geslacht) zijn geschat op basis
van ABP-gegevens over het kalenderjaar 1993. Er
worden veronderstellingen gemaakt over toekomstige ontwikkelingen in deze cijfers. De uitkomsten zijn
ESB 18-10-1995
vervolgens op hun budgettaire consequenties doorgerekend. Hierbij is gekeken naar
de salariskosten van de actieven (werkenden), de uitkeringskosten van de niet-meerwerkenden (tot 65 jaar), en
de impliciete kosten van het
niet of juist wel in dienst nemen van jongeren om de niet
15 20 25 30 35
of juist wel uitgestroomde oudere werknemers te vervangen.
De hiertoe gehanteerde gegevens van het leeftijd-salarisprofiel en uitkeringsniveaus zijn eveneens gebaseerd op ABP-gegevens en op scenario-veronderstellingen.
Vooronderstellingen
In ons onderzoek hebben wij de budgettaire consequenties van verschillende veranderingen in de
VUT-regeling doorgerekend in zes scenario’s. Deze
bugettaire consequenties hangen af van een aantal
veronderstelde verbanden, die hieronder worden
toegelicht.
* De auteurs zijn werkzaam bij het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI). Het onderzoek waar in
dit artikel verslag van wordt gedaan is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen. Er is gebruik gemaakt van gedetailleerde gegevens, beschikbaar gesteld door het Algemeen Burgerlijk
Pensioenfonds (ABP). Een uitgebreid verslag van het onderzoek verschijnt binnenkort in de reeks NIDI-Rapporten.
1. Onder ‘overheid’ wordt hier verstaan: de totale ABP-populatie. Dit komt overeen met de kwartaire sector, exclusief
gezondheidszorg.
40
45
50
55
60
65
leeftijd
Figuur 1.
Gemiddelde
salariskosten
per fie bij de
overbeid, 1993
Relatie tussen leeftijd, produktiviteit en beloning
Hoe leeftijd samenhangt met produktiviteit is in hoge
mate onbekend. Gelderblom en De Koning concluderen dat voor zover capaciteiten teruglopen met het
ouder worden, het vooral gaat om fysieke capaciteiten. De arbeidsproduktiviteit zal voor de meeste beroepen slechts in beperkte mate afnemen en veelal
afhankelijk zijn van het beroep . Wij gaan er daarom
van uit dat per gewerkt uur de arbeidsproduktiviteit
van een oudere werknemer in beginsel gelijk is aan
de arbeidsproduktiviteit van een jongere werknemer.
Ook het aantal feitelijk gewerkte uren is echter van
belang voor de totale arbeidsproduktiviteit. Leeftijdsgebonden verlof en vooral ziekteverzuim zijn hier bepalend. Dit leidt tot een leeftijd-produktiviteitsprofiel
dat zeer licht afloopt met de leeftijd.
Het leeftijd-salarisprofiel verloopt steil (zie figuur
1). Tussen leeftijd 25 en 50 verdubbelt het salaris
voor de mannen; voor vrouwen is de stijging iets geringer. In alle scenario’s is verondersteld dat het leeftijd-salarisprofiel constant blijft. Voor zover het met
de leeftijd stijgende salaris een weerspiegeling is van
doorstroom naar hogere functies (promoties), zou
veroudering moeten leiden tot een afvlakking van
het leeftijd-salarisprofiel. Om dit na te gaan kan worden gekeken naar het verband tussen leeftijd en het
maximum van de schaal; daarbij is dus het effect van
automatische periodieken (ancienniteit) uitgeschakeld. Het aldus verkregen profiel loopt nog slechts
zeer licht op. Het stijgen van het salaris met de leeftijd is dus voor het overgrote deel inderdaad een
puur leeftijdseffect, met andere woorden: een gevolg
van ancienniteit.
Herverdeling van arbeid
Omdat bestrijding van de werkloosheid voor de overheid een beleidsprioriteit is en dat naar verwachting
werk vinden is o.i. niet relevant, aangezien er compenserende verdringingseffecten optreden. De hier
gehanteerde ‘prijs’ van een werkloze jongere is onzes
inziens aan de zeer voorzichtige kant.
Uitstroomregelingen als communicerende vaten
De vraag hoeveel mensen gebruik zullen maken van
alternatieve uitstroomroutes als de VUT hiertoe geen
mogelijkheid meer biedt, valt niet direct te beantwoorden. Duidelijk is wel dat, terwijl in de jaren tachtig het gebruik van de VUT explosief is gegroeid, de
kans om arbeidsongeschikt te worden verklaard voor
55-plussers sterk is gedaald. Gedurende de jaren zeventig, toen er geen VUT-regeling van kracht was,
vertoonde de relatie tussen leeftijd en arbeidsongeschiktheid een vast patroon. Onder de veronderstelling dat bij het ontbreken van een VUT-regeling bij
de overheid ditzelfde leeftijdspecifieke patroon ook
gedurende de jaren tachtig zou zijn waargenomen,
concluderen Ekamper en Henkens dat er zonder
VUT-regeling aanzienlijk meer oudere arbeidsongeschikten zouden zijn geweest . Wij veronderstellen
dat bij afschaffing van de VUT de arbeidsongeschiktheidskansen naar leeftijd zullen terugkeren naar het
in de jaren zeventig waargenomen patroon, dit impliceert een sterke stijging van deze cijfers voor de leeftijd van 55 tot 64 jaar.
Herziening van regelgeving heeft er toe geleid
dat de arbeidsongeschiktheidskansen bij de overheid
de laatste jaren ruwweg zijn gehalveerd. In dezelfde
periode is de uitstroom naar wachtgeld toegenomen.
Het is niet ondenkbaar dat afschaffing van de VUT
zal leiden tot een verdere toename in het gebruik
van wachtgeld. Voorzichtigheidshalve wordt er in de
scenario’s niettemin van uitgegaan dat dit niet zal gebeuren.
in de toekomst ook zal blijven, is het effect ‘herverde-
Vrijwillige deeltijdregelingen
ling van arbeid’ in de berekeningen opgenomen,
tegen een conservatief tarief: elke niet in dienst
genomen jongere kost jaarlijks gemiddeld 15.000
gulden (ruwweg 50% van het RWW-niveau voor gehuwden). De details van deze berekening zijn voor
discussie vatbaar. Naar ons oordeel is het echter
essentieel om bij het afwegen van alternatieven voor
Een afname van het gebruik van de VUT-regeling
seniorenbeleid 66k naar het effect op de werkloosheid te kijken. Per slot van rekening is de VUT eind
Tabel 1.
Overzicht
scenario’s
jaren zeventig vooral ontstaan om diezelfde werkloosheid te bestrijden. Dat jongeren eventueel elders
ling voor rijksambtenaren blijkt dat vermindering van
Scenario
wachtgeld
arb.ong.
verzuim
Status quo
1993
Geen VUT
1993
max 4%
1993
hoog
hoog
const v/a 55
Deeltijd
Deeltijd plus
Grijs
Groen
zou gepaard kunnen gaan met een toename van deeltijduittreding. Als dit het geval is, zou de uitstroom
naar arbeidsongeschiktheid gereduceerd kunnen
worden, omdat deeltijduittreding de kans op overbelasting van oudere werknemers reduceert. De invloed van de introductie van deeltijduittreding op het
arbeidsongeschiktheidrisico is echter met veel onzekerheid omgeven. De herziening van de WAO heeft
al geleid tot een spectaculaire daling van de arbeidsongeschiktheid. Uit een evaluatie van de PAS-rege-
1993
const v/a 50
max 2%
geen
midden
geen
const v/a 50
const v/a 45
1993
1993
1993
VUT-achtige regeling
VUT als in 1993
geen
0,95 bij 52,
0,90 bij 56,
50% deelname
id. 100% deeln.
geen
leeftijd 58,
65% uitkering,
100% deelname
de arbeidstijd door ouderen nooit heeft geleid tot
een vermindering van de werkdruk op de afdeling .
Daarbij moet wel worden bedacht dat de herbezetting bij de PAS minimaal is (minder dan 20%). Motieven tot deelname aan de PAS liggen slechts in zeer
2. A. Gelderblom en J. de Koning, Meer-jarig, minder-waardig? Een onderzoek naar de invloed van leeftijd op produktiviteit en beloning, OSA-voorstudie V39, Den Haag, 1992.
3. P. Ekamper en K. Henkens, Arbeidsongeschiktheid en
VUT: communicerende vaten?, ESB, 2 juni 1993, biz. 505507.
4. A. ter Huurne, Evaluatie regelingpartiele arbeidspartici-
patie senioren, IVA, Tilburg, 1995.
Figuur 2.
Leeftijdsopbouw werknemers bij de
overbeid op 1
januari 1994
(links) en
op 1 januari
2010 in bet
‘Status quo’scenario
(recbts)
15=
30000
20000
10000
Dtctfef BmeklfeU Bn
10000
20000
30000
ISVUT
beperkte mate in de sfeer van gezondheid en functioneren op het werk.
De gevolgen van de introductie van regelingen
voor deeltijduittreding op de uitstroom naar wachtgeld zijn minder afhankelijk van de houding van de
werknemer dan van de houding van de werkgever.
Bolweg en Dijkstra concluderen dat, ook in de overheidssector, het accent ligt op regelingen die een
maximale uitstroom van ouderen bevorderen en de
regelingen daardoor fungeren als communicerende
vaten5. Wij gaan er evenwel vanuit dat ten gevolge
van de introductie van deeltijdsuittreding de wachtgeldcijfers zullen dalen.
Scenario’s
Zes scenario’s worden in dit artikel besproken. Alle
scenario’s starten per 1 januari 1994 en lopen tot het
jaar 2020. Bij het vergelijken van scenario’s wordt
vooral gekeken naar het jaar 2010, het laatste jaar
waarin de eerste na-oorlogse geboortengeneratie nog
volledig potentieel actief is. Voor alle scenario’s geldt
dat het totale aantal werkuren van de actieven constant blijft: werktijd die vrijkomt door ziekteverzuim,
uittreding of gebruik van deeltijdregelingen wordt
voor 100% herbezet . Een samenvattend overzicht
van de scenario-veronderstellingen, zoals hierboven
toegelicht, wordt gegeven in tabel 1.
Resultaten
Status quo
Ms referentie-scenario geldt het zogenaamde status
quo-scenario: daarin blijft alles bij het oude. De huidige voltijds-VUT blijft bestaan: bij leeftijd 6l kunnen/willen de meeste werknemers volledig uitstromen, tegen een uitkering die bruto 75% bedraagt
van het laatstverdiende salaris. Uitstromende oude-
ren worden vervangen door jongeren, verdeeld naar
leeftijd en geslacht op dezelfde wijze als dat in 1993
het geval was.
Als gevolg van de geleidelijke veroudering van
de beroepsbevolking verandert de samenstelling van
het werknemersbestand aanzienlijk. Figuur 2 en 3
tonen deze samenstelling naar leeftijd, geslacht en
toestand op 1 januari van respectievelijk de jaren
1994 en 2010. De veroudering is onmiskenbaar: het
percentage 50+ onder de actieven stijgt van 17,4% in
1994 tot 31,3% in 2010. Dit heeft de volgende consequenties:
ESB 18-10-1995
10000
20000
30000
DaeUef •w.clttield Qariwhka^Mdllktkdd HVUT
• de gemiddelde salariskosten van de actieven stijgen tot het jaar 2000. Daarna dalen de gemiddelde
salariskosten licht; weliswaar neemt het percentage ouderen nog steeds toe, maar na 2000 staan
daar twee salarisdrukkende ontwikkelingen tegenover: het aantal jonge instromers neemt toe, en het
aandeel vrouwen neemt toe;
• het gemiddelde aantal gewerkte uren daalt, als
gevolg van met leeftijd stijgend ziekteverzuim.
Bij constant blijvend totaal aantal gewerkte uren
neemt het aantal fte’s in bescheiden mate toe;
• de uitstroom naar uittredingsregelingen neemt toe.
Rond 2010 bereikt de jaarlijkse uitstroom naar
wachtgeld, arbeidsongeschiktheid en VUT zijn
maximum.
Per regeling is het verloop over de tijd verschillend,
omdat naast de leeftijdsopbouw van de actieven ook
de ontwikkeling in de uitstroomcijfers een rol speelt:
• wachtgeld: al in 1999 zal het wachtgeld de plaats
van arbeidsongeschiktheid als belangrijkste uit-
stroomregeling hebben overgenomen. Tussen
1994 en 2010 stijgt het aantal wachtgelders van
50.000 tot 86.000;
• arbeidsongeschiktheid: in 1993 daalden de arbeidsongeschiktheidscijfers. Tot 2000 betekent dit een
daling van het aantal arbeidsongeschikten, van
67.000 in 1994 tot 62.000 in 2000. Vanaf 2000 krijgt
de veroudering van de populatie actieven de overhand; het aantal arbeidsongeschikten neemt dan
weer toe tot 69.000 in 2010;
• VUT: als gevolg van recente versoberingen in de
VUT zijn de VUT-cijfers vanaf 1993 lager dan zij
voordien waren. Tot 1999 betekent dat een daling
van het aantal VUT-ters, van 40.000 in 1994 tot
33.000 in 1999. Vanaf 1999 neemt het aantal VUTters echter zeer snel toe, tot 60.000 in 2010.
5. J.F. Bolweg en J.H. Dijkstra, Vervroegd uittreden ofouderewfee/«W.?OSA-werkdocumentW112, Den Haag, 1995.
6. Als gevolg van algehele produktiviteitsstijgingen en/of
effectieve inkrimping van de overheid zou de behoefte aan
actief personeel kunnen teruglopen. Dit zou natuurlijk de
uitkomsten van de scenario’s veranderen. Een teruglopende
personeelsbehoefte vertaalt zich primair in een verminderde instroom van nieuwe, jonge werknemers. De veroudering van het werknemersbestand wordt dan nog scherper
dan zij onder de huidige scenario-veronderstellingen al is.
Dat geldt in gelijke mate voor alle scenario’s, zodat de ver-
schillen tussen de scenario’s van dezelfde orde van grootte
blijven.
Tabel 2.
Voomaamste
scenario3
squo
1994
scenario-
uitkomsten
salarissen
gvut
2010
2010
in miljoenen guldens
49972
48577
wachtgeld
arbeidsongeschiktheid
VUT
subtotaal
herverdelingb
totaal
aandeel 50+ onder de actieven
2268
2568
2253
4103
3057
3392
60524
0
60524
inprocenten
17,4
31,3
55666
deel
2010
deel+
2010
50649
4702
3878
59229
640
59869
50930
4290
3917
–
51861
3371
3566
–
59137
58798
521
59658
559
59357
34,6
34,4
36,5
grijs
groen
2010
2010
52793
49016
129
436
53358
4841
3182
2994
58201
6791
61983
-1189
60794
49,7
25,1
a. squo = ‘Status quo’, gvut – ‘Geen VUT’, deel = ‘deeltijd’, deel+ = ‘Deeltijd plus mentaliteitsverandering’,
grijs = geen voortijdige uitstroom van ouderen, groen = uitbreiding VUT tot 58 jaar.
b. Ten opzichte van ‘Status quo’.
De totale kosten voor de overheid stijgen tussen 1994
en 2010 van 55,7 mrd tot 60,5 mrd, een stijging met
4,8 mrd (zie label 1). Per toestand bedraagt de kostenstijging respectievelijk +1,4 mrd (actieven), +1,8
mrd (wachtgeld), +0,5 mrd (arbeidsongeschiktheid),
+1,1 mrd (VUT).
Geen VUT
In het ‘Geen VUT’-scenario wordt de huidige voltijds
VUT integraal en per direct afgeschaft, zonder dat er
een alternatieve seniorenregeling voor in de plaats
wordt gesteld. Vanwege de werking van de communicerende vaten zal daardoor de druk op wachtgeld en
arbeidsongeschiktheid toenemen.
De arbeidsongeschiktheidscijfers zullen op hogere leeftijden gaan stijgen. Nu de VUT niet langer beschikbaar is als instrument om de discrepantie tussen
werkbelasting en belastbaarheid op te vangen, zullen
arbeidsongeschiktheid en ziekteverzuim deze rol
gaan overnemen. Om dezelfde reden wordt het ziekteveruim vanaf leeftijd 55 op een relatief hoog niveau
constant gehouden. De wachtgeldcijfers worden op
het oorspronkelijke, toch al vrij hoge, niveau gehandhaafd (geen ‘oneigenlijk’ gebruik van wachtgeld).
Het direct en integraal afschaffen van de huidige
voltijds VUT (scenario ‘geen VUT’) heeft, ten opzichte van ‘status quo’, de volgende effecten:
• minder uitstroom van ouderen zorgt voor hogere
gemiddelde salarissen en een hoger gemiddeld
ziekteverzuim. Dit leidt tot een extra verhoging
van de salariskosten der actieven met / 680 mln in
2010;
• extra veroudering leidt tot meer uitstroom naar
wachtgeld. De kosten van wachtgeld in 2010 stijgen met/ 600 mln extra;
• extra veroudering en hogere arbeidsongeschiktheidskansen veroorzaken meer uitstroom naar arbeidsongeschiktheid. De kosten van arbeidsongeschiktheid in 2010 stijgen met/ 820 mln extra;
• geen VUT-uitkeringen meer. De directe kosten van
de VUT dalen in 2010 met/ 3.390 mln;
• minder uitstroom van ouderen resulteert in meer
werkloosheidsuitkeringen voor jongeren. Over de
gehele periode 1994-2010 is het totale aantal instromers (nieuwe banen) in het ‘Geen VUT’-scenario
42.500 lager dan in bij de ‘Status quo’. Dit levert in
2010 een extra kostenpost van/ 640 mln.
Tegenover de / 3-390 mln directe besparingen op de
VUT staan/ 2.740 mln aan uitverdieneffecten. De
totale uitverdieneffecten belopen 81% inclusief herverdeling van arbeid, of 62% exclusief herverdeling
van arbeid. Ten opzichte van ‘status quo’ zal het
afschaffen van de VUT per saldo leiden tot een besparing van/ 650 mln in 20107.
Deeltijdscenario ‘s
Een alternatief voor ‘Geen VUT’ zou kunnen zijn, de
huidige voltijds VUT te vervangen door deeltijdregelingen, zoals de BAPO in het onderwijs of de PAS bij
het rijk. In onze deeltijdscenario’s is het vanaf 52 jaar
mogelijk om 0,9 te werken, tegen 95% van het bruto
salaris; en vanaf 56 jaar mogelijk om 0,8 te werken,
tegen 90% van het bruto salaris. De werknemers leveren dus 50% van hun salaris in over de niet-gewerkte
tijd.
Twee deeltijdscenario’s zijn opgesteld. In het
eerste wordt uitgegaan van een deelname oplopend
tot 50%, met ziekteverzuim en wachtgeldcijfers die
iets lager zijn dan in het ‘Geen VUT’-scenario. In het
tweede wordt de deeltijdregeling gecombineerd met
een mentaliteitsverandering ten gunste van ‘leeftijdsbewust personeelsbeleid’, zich vertalend in beduidend lagere wachtgeld- en arbeidsongeschiktheidscijfers en 100% deelname aan de deeltijdregeling.
Ten opzichte van het ‘Geen VUT’-scenario heeft de
introductie van deeltijdse uittreding de volgende
effecten:
• minder uitstroom naar arbeidsongeschiktheid en
wachtgeld leidt tot een besparing op de kosten
van uitstroomregelingen;
• minder ziekteverzuim leidt tot een besparing op
de salariskosten van de actieven;
• er ontstaan direct kosten van de regeling, ter
grootte van 50% van de salariskosten voor de
niet-gewerkte tijd;
7. In 1998, het laatste jaar van de huidige kabinetsperiode,
bedraagt de besparing/ 180 mln.
: H
B.
• de leeftijdstructuur van de actieven verandert,
zonder dat de richting van deze verandering eenduidig valt te voorspellen: minder uitstroom van
ouderen leidt tot veroudering, herbezetting van
vrijgekomen werktijd leidt daarentegen tot verjonging;
• herbezetting van de door deeltijd vrijkornende
werktijd leidt tot meer instroom van jongeren en
minder werkloosheidsuitkeringen voor jongeren
(herverdeling van arbeid).
Voor afzonderlijke effecten zijn de verschillen tussen
de deeltijdscenario’s aanzienlijk groter dan voor het
totale effect. Inclusief herverdeling van arbeid belopen de gesaldeerde baten in 2010 ten opzichte van
‘Geen VUT ongeveer/ 200 mln voor de gewone
deeltijdvariant en/ 500 mln voor de ‘plus’-variant.
Dat zijn relatief kleine bedragen. De besparingen op
wachtgeld en werkloosheidsuitgaven voor jongeren
worden voor het grootste deel teniet gedaan door de
gestegen salariskosten der actieven, het gevolg van
veroudering enerzijds en de directe kosten van de
deeltijdregeling anderzijds.
Extreme scenario’s
Om de allesoverheersende rol van de veroudering
te illustreren zijn ook enkele zeer extreme, nietrealistische scenario’s opgesteld en doorgerekend.
In het scenario ‘Grijs’ vindt in het geheel geen
voortijdige uitstroom van ouderen meer plaats. Ook
het ziekteverzuim daalt sterk op hogere leeftijden.
Ten opzichte van ‘Status quo’ leidt dit in 2010 tot een
besparing op uitstroomregelingen van/ 10 mrd.
Uiteraard leidt dit scenario tot een indrukwekkende
veroudering van de werknemerspopulatie. Van de totale besparing op uitstroomregelingen ad/ 10 mrd,
gaat/ 2,8 mrd verloren aan hogere salariskosten en
/ 4,8 mrd aan niet-geschapen werk voor jongeren;
per saldo bedraagt de besparing slechts/ 2,3 mrd.
Voor een dergelijk extreem scenario zet dat natuurlijk
weinig zoden aan de dijk.
In het scenario ‘Groen’ wordt de huidige voltijds
VUT-regeling, volledig tegen de tijdgeest in, niet afgeschaft maar juist fors uitgebreid. De VUT-gerechtigde
leeftijd wordt verlaagd tot 58 jaar, met 100% deelname, tegen bruto 65% van het laatstverdiende salaris.
Nu treedt, in vergelijking met ‘Status quo’ een forse
verjonging van de werknemerspopulatie op. Tegenover extra VUT-uitgaven ad/ 3.400 mln in 2010 staan
totaal/ 3.130 mln aan inverdieneffecten. Per saldo
leidt dit ‘Groen’-scenario dus tot/ 270 mln aan extra
uitgaven in 2010.
Fiscale effecten
Alle berekeningen zijn uitgevoerd in termen van
bruto salaris- en uitkeringskosten. Een gedeelte van
deze bruto bedragen vloeit terug in de staatskas via
belasting- en premieheffing. Wanneer rekening wordt
gehouden met dit soort fiscale effecten treden verschillende veranderingen op die elkaar voor een belangrijk deel echter weer compenseren. Uit enkele
globale berekeningen blijkt, dat fiscale effecten de
toch al geringe budgettaire verschillen tussen de
scenario’s eerder kleiner dan groter maken. Wel valt
ESB 18-10-1995
de totale kostenstijging van het verouderingsproces
lager uit.
Zonder fiscale effecten stijgen de salaris- en uitkeringskosten voor de totale ABP- populatie in ‘Status
quo’ tussen 1994 en 2010 met/ 4,8 mrd. Ouderen
verdienen gemiddeld meer dan jongeren en betalen
dus ook relatief meer belasting. Tussen 1994 en 2010
stijgt de opbrengst van loonbelasting en premieheffing volksverzekeringen voor de totale ABP-populatie met/ 1,7 mrd; netto bedraagt de kostenstijging
dus slechts/ 3,1 mrd. Rekening houdend met fiscale
effecten bedragen de totale uitverdieneffecten van afschaffing van de VUT circa 86% en de netto baten in
2010 ongeveer/ 310 mln.
Conclusies en discussie
Het aandeel van de ouderen in overheidsdienst zal
de komende decennia sterk toenemen. In 1994 was
17% van de actieven in de overheidssector vijftig jaar
of ouder. In 2010 zal dat percentage, afhankelijk van
het te voeren beleid ten aanzien van seniorenregelingen, minimaal 25% bedragen maar eerder in de buurt
van de 35% liggen. Deze veroudering zal hoe dan
ook leiden tot een forse kostenstijging.
Op grand van de uitkomsten van de verschillende scenario’s kan worden vastgesteld dat met volumebeleid alleen geen substantiele besparingen mogelijk zijn op de arbeidsvoorwaarden in de collectieve
sector. ‘Volumebeleid’ omvat daarbij al die maatregelen die de deelname aan seniorenregelingen en/of
het gebruik van uitstroomregelingen be’invloeden.
De ‘uitverdieneffecten’ van versoberingen van de
VUT belopen ruim 60%, waarbij dan nog geen rekening is gehouden met:
• substantiele effecten op de werkloosheid onder
niet-ouderen (in 2010 extra uitverdieneffecten in
de orde van grootte van 20%);
• mogelijk extra gebruik van wachtgeldregelingen.
De oorzaak van de kostenstijging van seniorenregelingen moet niet worden gezocht in de mate waarin
oudere werknemers van dit soort regelingen gebruik
maken. Hoewel het vergroten van de arbeidsparticipatie van ouderen, bij voorbeeld door maatregelen
als deeltijdpensionering, om verschillende redenenen
wenselijk kan zijn, zijn de budgettaire baten ervan
zeer beperkt. De kern van het probleem van de kostenstijging is gelegen in de combinatie van (1) het
proces van veroudering Van de beroepsbevolking,
(2) het feit dat leeftijd- salarisprofielen relatief steil
verlopen, en (3) de relatief hoge uitkeringspercentages. Als de werknemers gemiddeld ouder worden,
worden zij gemiddeld duurder. In de huidige situatie
komen deze kostenstijgingen vooral tot uiting bij
VUT en wachtgeld. Bij alternatieve stelsels komen zij
ergens anders tot uiting, bij voorbeeld in arbeidsongeschiktheid of in de salariskosten van de actieven, of
in werkloosheidsuitkeringen voor jongeren die geen
baan kunnen vinden omdat de ouderen niet snel
genoeg uitstromen.
Evert van Imhoff
Kene Henkens