binnenland
De commissie-Ruding en de  eerÂ
m
waarde van private financiering
De commissie-Ruding bepleit grootschalige private financiering van infrastructuur. Volgens de commissie brengt deze
private betrokkenheid een streven naar efficiëntie teweeg dat
de overheid ontbeert. Echter, de commissie heeft geen oog
voor de bekostigingscondities voor de geleverde diensten die
uiteindelijk bepalend zijn voor de mate waarin private betrokkenheid efficiëntie genereert.
H
et advies van de commissie-Ruding,
Op de goede weg en het juiste spoor,
over private financiering van wegen en
spoor heeft positieve reacties uitgelokt. De ministers van Financiën en van Verkeer en
Waterstaat juichen het toe, en zien het advies als
een stimulans (Financieele Dagblad, 2008). Volgens
de commissie leidt private financiering tot meerwaarde in de vorm van een betere prijs-kwaliteitverhouding van infrastructuur over de gehele projectlevensduur, versnelling van realisatie, en vergroting
van het volume van infrastructuur. De commissie
acht voortvarendheid dan ook geboden; de barrières
voor private financiering dienen te worden geslecht.
Verder stelt zij voor projecten te clusteren in fondsmodellen om de voor de institutionele beleggers
aantrekkelijke massa te vormen (Commissie Private
Financiering van Infrastructuur, 2008).
De voorstellen van de commissie hebben op lange
termijn verstrekkende consequenties. Het gaat hier
om contracten van publiek-private samenwerking
(PPS) voor een zeer lange termijn, en over vele
miljarden. Van belang is dan ook om te bezien in
hoeverre het advies van de commissie-Ruding de
gewenste daadkracht op het gebied van private financiering van infrastructuur overtuigend beargumenteert. Welnu, het advies geeft aanleiding voor kritiek.
Ten eerste is de kernopvatting onjuist dat private
financiering zonder meer disciplineert. Ten tweede
zijn de data die deze opvatting zouden moeten ondersteunen ontoereikend. Hierdoor doet de commissie
een aantal aanbevelingen die nog wel enige reflectie
behoeven. Grootschalige overstap van de traditionele aanpak met regie van Rijkswaterstaat naar de
private financiering zoals de commissie die voorstaat,
blijft vooralsnog een ongewisse aangelegenheid. Het
advies neemt deze onzekerheid niet weg.
Private financiering disciplineert
niet onvoorwaardelijk
Piet de Vries
Universitair docent aan de
Universiteit Twente
600
ESB
De kernopvatting van de commissie is dat private
financiering als onderdeel van PPS de verantwoordelijkheden en risico’s zodanig verdeelt dat de hiervoor
93(4544) 3 oktober 2008
omschreven meerwaarde ontstaat. De commissie
schrijft deze meerwaarde toe aan de voor de private
sector zo kenmerkende hoge graad van efficiëntie,
deskundigheid, ervaring, specialisatie, continuïteit,
discipline en besluitvaardigheid. (Commissie Private
Financiering van Infrastructuur, 2008) De commissie
richt zich op het Design-Build-Finance-Maintaincontract (DBFM) als PPS-vorm. In het DBFMcontract beperkt de overheid zich tot de functionele
eisen van de voorziening, terwijl de private financier
door afstemming van ontwerp en bouw op onderhoud
en beheer de levenscycluskosten van het project
kan minimaliseren. Juist de private financiering
zou tot dit optimaliserend gedrag aanzetten, en alle
genoemde voortreffelijkheden van de private sector
tot hun recht doen komen. Hier geldt een belangrijk
punt van kritiek. Het is niet het beschikbaar stellen
van vermogen dat deze private-sectorvoortreffelijkÂ
heden zonder meer activeert, maar een bekostigingswijze die prestatie en bekostiging aan elkaar verbindt
genereert efficiëntie. De commissie gaat voorbij aan
de reeks van bekostigingscondities waaraan grote
infrastructurele werken met een looptijd van veelal
langer dan dertig jaar moeten voldoen alvorens tot
bedoelde meerwaarde te kunnen concluderen. Bij
grote infrastructurele werken met een zeer lange
looptijd bestaat er geen kans op een strikte relatie
tussen prestatie en bekostiging. De functionele eisen
die de publieke partij stelt zullen polyinterpretabel
zijn. In de praktische uitvoering blijkt de eenduidigheid van de functionele eisen te ontbreken, zo toont
een uitgebreide evaluatie van integrale uitbesteding
van onderhoud en beheer van een rijksweg aan
(Boorsma et al., 1994). De onduidelijke functionele
eisen maken de contractuele relatie incompleet. A
fortiori geldt deze incompleetheid door onvoorzienbare gebeurtenissen. Bijvoorbeeld, op welke wijze
kan de relatie tussen prestatie en bekostiging zodanig
strikt worden vormgegeven dat deze een private partij
disciplineert die voor dertig jaar de zorg heeft voor
aanleg en beheer van weginfrastructuur in veenachtige bodem, met onvoorspelbare verkeersintensiteit,
tussentijdse wegprofielaanpassingen, veranderende
wegenbouwtechnologie, die na de contractperiode
het kapitaalgoed aan opdrachtgever overdraagt?
De uitzonderlijke complexiteit van een groot infrastructuurproject maakt de relatie tussen prestatie
en beloning diffuus, en daardoor een meerwaarde
over de gehele levenscyclus onzeker. Daar komt bij
dat de dynamiek die infrastructuur in een geïndustrialiseerde economie omgeeft het minimaliseren
van de projectlevenscycluskosten proble atiseert.
m
Contractperiode en projectlevensZo is gemengde
voeren de prikkels van de private financier annex ondernemer
cyclus kunnen door deze dynamiek
tot bedoelde meerwaarde, doordat dan prestatie en beloning
publiek-private
zeer sterk uiteenlopen; vaak maakt
rechtstreeks verbonden zijn.
financiering veeleer
herstructurering van de infrastructuur een abrupt einde aan het
een overheidsgarantie Evaluaties van DBFM-contracten
niet eensluidend positief
infrastructurele kapitaal oed. Dit
g
voor rendement, en
Ter ondersteuning van haar standpunt presenteert de comverschil ondermijnt nut en noodmissie de evaluaties van de vier Nederlandse transportinfrazaak, en ook de mogelijkheden
bepaald niet een
structuurprojecten die tot nu toe als DBFM-contracten zijn
van minimalisatie van de levensaanzet tot efficiëntie
aanbesteed. Voor zover opgeleverd, is dat steeds binnen de
cycluskosten die goeddeels de
gestelde termijn gebeurd. Voor alle vier projecten is er een
efficiëntieverhogende kwaliteit van
meerwaarde berekend variërend van 5 tot 31 procent ten opzichte van niet-PPS.
het DBFM-contract uitmaken. In de vele publicaties
Het advies meldt een meerwaarde op basis van de Public Sector Comparator van
over de contractvorm DBFM wordt deze optimalisatie
vijf procent voor de HSL-Zuid, veertien procent voor het A59-project, 31 procent
waartoe zij zou aanzetten als een belangrijk voordeel
voor het N31-project, en meer dan tien procent voor de Tweede Coentunnel
ervan genoemd; zo ook door de commissie-Ruding
(Commissie Private Financiering van Infrastructuur, 2008). Echter, het zijn
(Commissie Private Financiering van Infrastructuur,
geen evaluaties op basis van gerealiseerde uitkomsten, maar verwachtingen
2008). Echter, door eerdergenoemde onvoorziene
omtrent de meerwaarde op basis van de door het Kenniscentrum PPS ontwikontwikkelingen tijdens de projectduur wordt de
kelde Publieke Sector Comparator. Deze verwachtingen zijn doortrokken van
private partij in veel gevallen en voor een groot deel
aannamen die voor discussie vatbaar zijn, zoals de Algemene Rekenkamer laat
van het project in de exploitatiefase gewoonweg niet
zien (Algemene Rekenkamer, 2002). Gelet op de recente realisatie dan wel start
geconfronteerd met de consequenties in termen van
van deze projecten kunnen deze cijfers ook geen beeld geven van de gehele
kosten van zijn beslissingen in de ontwerp- en bouwprojectperiode. Daar komt bij dat kan worden betwijfeld of de data wel betrekfase, dan wel verkeert de private partij over bedoeld
king hebben op DBFM-contracten in de zin zoals de commissie deze bedoelt.
verband in grote onzekerheid. Vervolgens betekent de
De looptijd van deze projecten is ronduit kort in het licht van de te verwachten
ongewisse levenscyclus dat de incompleetheid van
levensduur van de betreffende kapitaalgoederen. Zo is bijvoorbeeld de exploide contractuele relatie zich ook hier manifesteert,
tatieperiode in het contract over de N31 (Nijega–Hemriksein) vijftien jaar. Het
en dat afhankelijkheidssituaties zich zullen aandiehierboven gesignaleerde vraagstuk rond de levenscyclusoptimalisatie manifesnen die kunnen worden uitgebuit. Reden te meer de
teert zich in de praktijk. Verder is bij het N31-project veertig procent van de
disciplinerende werking van private financiering te
projectbegroting betaald bij realisatie, na een stevige opleveringscontrole door
betwijfelen. De commissie blijkt zich onvoldoende
Rijkswaterstaat, hetgeen toch niet sterk in lijn is met de DBFM-filosofie. Het is
rekenschap te geven van de eerste relevantie van
opmerkelijk dat de commissie zich beperkt tot het noemen van positieve evalude bekostigingscondities, en stelt ten onrechte dat
aties, terwijl evaluatieresultaten een ambigu beeld laten zien. Het Australische
private financiering als zodanig disciplineert, en de
Independent Investigation Panel concludeert bijvoorbeeld dat zelfs de beste
gedefinieerde meerwaarde genereert. Opmerkelijk
contracten nooit voldoende garanties bieden tegen ondermaatse operationele
is verder dat de commissie de meeste meerwaarde
prestaties, noch prikkels bieden voor innovatie (Independent Investigation
verwacht van een combinatie van private en publieke
Panel, 2000). De Britse National Audit Office (NAO) concludeert voor een
financiering (Commissie Private Financiering van
cluster van 98 projecten dat een vijfde ervan vanuit overheidsperspectief marInfrastructuur, 2008). Uit deze benadering volgt
ginaal tot slecht presteert (NAO, 2001). Ook Jenkinson (2003) stelt voor drie
dat de commissie niet pleit voor volledige private
PFI-projecten dat de private financiering ervan uiteindelijk niet zonder meer
financiering van infrastructuur. “In de meeste gevalpositief voor de belastingbetaler zal uitpakken. En in Frankrijk leidt een DBFMlen is gemengde publiek-private financiering de
programma uit de jaren 1980–1990, marchés d’entreprise de travaux publics
passende aanpak†(Commissie Private Financiering
(METP), tot de conclusie dat het in dure private financiering heeft geresulteerd
van Infrastructuur, 2008). Eerder valt te verwachten
(Linklaters, 2006). Het positieve dat uit de evaluaties naar voren komt, is vooral
dat door een gemengde publiek-private financiering
dat de projecten snel en binnen de budgetten zijn gerealiseerd. Zij bevestigen
de relatie tussen het risicodragend kapitaal van de
in dit opzicht de positieve Nederlandse ervaringen. Maar de evaluaties hebben
ondernemer enerzijds, en diens streven naar een
geen betrekking op de gehele projectcyclus. Ook Spackman onderstreept dat de
positief exploitatieresultaat anderzijds, welke relatie
meeste Britse evaluaties van PPS niet op de gehele looptijd van de contracten
het fundament is van de prikkels om efficiëntie te
betrekking hebben (Spackman, 2002). Juist evaluaties die op de gehele projectrealiseren, juist wordt vertroebeld. Zo is gemengde
cyclus betrekking hebben, zijn uiterst relevant om de effecten van de incomplete
publiek-private financiering veeleer een overheidsgacontractering die zich op lange termijn manifesteren te wegen.
rantie voor rendement, en bepaald niet een aanzet
tot efficiëntie. De hoogte van de publieke bijdrage
Aanbevelingen commissie discutabel
bij gemengde financiering is steeds ondoorzichtig
De commissie doet een aantal aanbevelingen om snel tot een ruime toepassing
bepaald, afhankelijk van tal van aannamen en van
van private financiering van infrastructuur te geraken. Een eerste aanbeveling
projectdata door de private partij geleverd. Een
is verlaging van de transactiekosten door onder andere standaardisering van de
openbare inschrijving zou hierin uitkomst kunnen
contracten. Daarbij moet enerzijds bescherming aan de private partij worden
bieden, ware het niet dat ook de beoordeling van de
geboden tegen de risico’s van tussentijdse beleidswijzigingen. Anderzijds moet in
biedingen weinig transparant kan zijn vanwege een
de contracten flexibiliteit worden ingebouwd (Commissie Private Financiering van
moeizame vergelijkbaarheid. Eerst wanneer volInfrastructuur, 2008). De vraag is niet alleen in hoeverre de overheid bescherledig private financiering gekoppeld is aan volledig
ming tegen beleidswijzigingen wenst te bieden voor perioden van dertig jaar en
private bekostiging, in een concurrerende omgeving,
ESB
93(4544) 3 oktober 2008
601
langer, maar ook in hoeverre de uniciteit van infrastructuurDe informatieÂ
gaan voorbij aan de informatieprojecten standaardisering toelaat. Twijfel over contractstanasymmetrie tussen enerzijds de
afhankelijkheid van de
daardisatie wordt nog eens gevoed door het voorstel om tot
Staat die toezicht wil houden en
Staat in combinatie met rendementsmarges wil vaststeleen contractuele integratie van wegÂnfrastructuur en gebiedsi
ontwikkeling te komen. Door deze integratie kunnen de baten
de informatieasymmetrie len, en anderzijds de uitvoerende
van investeringen in infrastructuur die neerslaan in de prijs
instantie die in die hoedanigheid
beperkt de effectiviteit
van grond en vastgoed in de omgeving ten goede komen
een informatievoorsprong heeft.
aan de investering in infrastructuur (Commissie Private
De informatieafhankelijkheid van
van het op deze wijze
Financiering van Infrastructuur, 2008). Het is een verbreding
de Staat in combinatie met de
borgen van het publieke informatieasymmetrie beperkt de
van het bereik van een weginfrastructuurproject waardoor de
externe effecten van bereikbaarheidsverbetering worden geïneffectiviteit van het op deze wijze
belang ernstig
ternaliseerd. Het valt echter niet goed in te zien dat zo’n geïnborgen van het publieke belang
tegreerd contract zich op enigerlei wijze nog leent voor stanernstig. Verder vervult de Staat
daardisatie, aangenomen dat de overheid nog enige vorm van zeggenschap wil
in dit model verschillende rollen; financier, bekostiger
behouden over een te ontwikkelen gebied en de beschikbaarheidsprestaties van
en toezichthouder. Hierdoor wordt de transparantie in
de weginfrastructuur. Desalniettemin bepleit de commissie expliciet zulke comde contractrelatie nogal belemmerd.
plexe combinatieprojecten te faciliteren door het uitwerken en standaardiseren
Conclusie
van een variant op het DBFM-model, namelijk DBFM inclusief gebiedsontwikkeOverheden staan niet bekend om hun efficiëntie.
ling (Commissie Private Financiering van Infrastructuur, 2008). Een belangrijke
Maar dat betekent nog niet dat de private sector
aanbeveling betreft de bundeling van projecten in fondsen. Een fonds in dit
zonder meer efficiënter werkt dan de overheid. Dit
verband vormt een intermediair tussen de financier en de belegging in concrete
projecten. Institutionele beleggers stellen eigen of vreemd vermogen beschikbaar laatste lijkt wel de fundamentele gedachte waarover
in de commissie eensgezindheid heeft bestaan.
dat door de beheerder van het fonds in verschillende projecten wordt belegd
Echter, private financiering en exploitatie van infra(Commissie Private Financiering van Infrastructuur, 2008). Hierdoor ontstaat
structuur brengen hun eigen inefficiënties teweeg.
volgens de commissie een voor institutionele beleggers aantrekkelijke massa,
Positieve transactiekosten resulteren in een afweging
en kan de gewenste substantiële uitbreiding van private financiering worden
van verschillende institutionele arrangementen tengerealiseerd. De commissie acht het betrekken van institutionele beleggers, en
einde een relatief efficiënte allocatie te realiseren.
dan met name de pensioenfondsen, zeer gewenst. De pensioenfondsen hanteren
Ook de voorstellen van de commissie impliceren
volgens de commissie beleggingscriteria die nauw aansluiten bij de karakteristransactiekosten die vervolgens verhinderen dat er
tieken van beleggingen in infrastructuur, zoals een redelijk voorspelbare kaszonder meer geconcludeerd kan worden dat op lange
stroom, aantrekkelijk rendement en overzienbaar risico. Verder kan een hierdoor
termijn meerwaarde kan worden geboekt van private
groter aanbod van geld nu eenmaal tot meer concurrentie, en dus tot lagere
financiering van infrastructuur. Evaluaties van de
renteniveaus leiden (Commissie Private Financiering van Infrastructuur, 2008).
initiële resultaten van DBFM-contracten zijn positief:
Het is onwaarschijnlijk dat renteniveaus zich door bedoelde fondsvorming laten
tijdigheid van realisatie en budgetdiscipline. Ambigu
beïnvloeden. Bovendien is deze verwachting in tegenspraak met de verwachting
worden de bevindingen wanneer de beschouwde
van een aantrekkelijk rendement. Maar de aandacht richt zich hier vooral op de
periode de gehele projectcyclus betreft. Het incomopzet en de werking van de voorgestelde fondsen. De commissie presenteert een
plete karakter van de DBFM-contracten maakt de
aantal samenwerkingsmodellen voor rijksoverheid en institutionele beleggers in
relatie tussen prestatie en bekostiging diffuus. Dit
de vorm van op te richten fondsen, zoals een Regionaal PPS-fonds, een DBFMverhindert instemming met de voornaamste conclufonds, en een Infrastructuur Realisatiefonds (Commissie Private Financiering van
sie van de commissie-Ruding dat private financiering
Infrastructuur, 2008). De modellen verschillen in mate van private betrokkenmeerwaarde oplevert over de gehele projectcyclus.
heid, variërend van alleen financiering tot netwerkmanagement. In de beoordeling
van de modellen onderkent de commissie de gevaren van onjuiste prikkels voor
fondsbeheerders die een monopoliepositie verwerven. Het advies concludeert dat
Literatuur
Algemene Rekenkamer (2002) Nieuwe financiële instrumenten in
onzorgvuldigheid wat betreft het borgen van het publieke belang moet worden
publiek-private samenwerking. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
voorkomen en dat de gecreëerde monopolies goed moeten worden gereguleerd
Boorsma, P.B., R.J.H.A. Crijns en P. de Vries (1994) Evaluatie
(Commissie Private Financiering van Infrastructuur, 2008). Maar in de uitwerking
integrale uitbesteding beheer en onderhoud A1/A35. Enschede:
van de modellen blijkt weinig van voorstellen die de gevaren van monopoliepoUnversiteit Twente.
Commissie Private Financiering van Infrastructuur (2008)
sities voorkomen. Voor het model Infrastructuur Realisatiefonds wordt dit geïlOp de juiste weg en het goede spoor. Den Haag: Ministerie van
lustreerd. In het Infrastructuur Realisatiefonds beleggen institutionele beleggers
Verkeer en Waterstaat.
en de Staat, waarna dit fonds met vreemd vermogen participeert in individuele
Financieele Dagblad (2008), 20 juni. Wegen aanleg fors goedkoper.
projecten, tezamen met private financiers. De Staat bekostigt door middel van
Independent Investigation Panel (2000) Report of the Independent
Investigation into the management and operation of Victoria’s private
beschikbaarheidsvergoedingen het individuele DBFM-project. De private financier
prisons. Melbourne: Independent Investigation Panel.
brengt ook het risicodragend vermogen in. Voor het Infrastructuur Realisatiefonds
Jenkinson, T. (2003) Private Finance. Oxford Review of Economic
stelt de commissie voor om het management te leggen in de handen van perPolicy, 19(2), 323–334.
sonen met ervaring in projectmanagement. Er dient een Raad van Toezicht te
Linklaters (2006) PPP in France – 2006, http://www.linklaters.
com/pdfs/publications/projects/pppfranceoct06.pdf.
worden geïnstalleerd waarin zowel investeerders als vertegenwoordigers van de
National Audit Office (NAO) (2001) Managing the relationship
Staat zitting hebben. Verder dient de Staat voorwaarden te stellen aan de rendeto secure a successful partnership in PFI projects. Londen: The
mentsmarge die het fonds mag behalen bovenop de marktconforme financieringsStationary Office.
kosten (Commissie Private Financiering van Infrastructuur, 2008). Het zijn voorSpackman, M. (2002) Public-private partnerships: Lessons from
the British approach. Economic System, 26(3), 283–301.
zieningen om de monopoliepositie van het fonds in te dammen. Deze voorstellen
602
ESB
93(4544) 3 oktober 2008