De collectieve sector in het web van het financieringstekort

De collectieve sector in het web
van het financieringstekort
DRS. A. G. J. HASELBEKKE*

De tegenvallende belastingopbrengsten in 1980 zijn er mede de oorzaak van dat het
financieringstekort van de overheid tot ongeveer 7% van het nationale inkomen is opgelopen.
Terugdringing van dit tekort naar het aanvaardbare structurele niveau wordt daardoor
bemoeilijkt. Daarnaast begint de rentelast een steeds zwaardere druk op de begroting te leggen.
Deze ontwikkelingen maken het extra moeilijk om terug te keren naar een structureel
begrotingsbeleid. In dit artikel wordt de financiele problematiek van de overheid in de komende
kabinetsperiode verkend. Daartegenover worden de beleidsuitgangspunten en -doelstellingen
in de verkiezingsprogamma’s van de grootste politieke partijen geplaatst. Ten slotte gaat de
auteur in op de gang van zaken tijdens de jaarlijkse begrotingsbehandeling in het kabinet.
Hij acht procedurele wijzigingen noodzakelijk om sneller en flexibeler te kunnen reageren op
ontwikkelingen die afwijken van de ramingen.

Inleiding
Het jaar 1980 bracht op sociaal- en fmancieel-economisch
terrein weinig florissante ontwikkelingen. De werkloosheid
(gecorrigeerd voor seizoensinvloeden) Hep tegen het einde van
het jaar op tot boven de 300.000 personen en het financieringstekort van de overheid bereikte, naar het zich laat
aanzien, de ongekende hoogte van 7% van het nationale
inkomen. Op grond van dit laatste feit heeft het kabinet in
december vorig jaar besloten om in de eerste maanden van
1981 ,,bijzonder voorzichtig te zijn met het doen van
kasuitgaven en het aangaan van nieuwe verplichtingen” 1), in
afwachting van een nader onderzoek naar de te verwachten
financiele ontwikkelingen in 1981.
Vooruitlopend op de resultaten van dat onderzoek wordt
in dit artikel stilgestaan bij een aantal aspecten van de ontwikkeling van het financieringstekort en de rente. De terugdringing van het feitelijke financieringstekort naar het aanvaardbare structurele niveau en de oplopende rentelasten
zullen in de komende jaren een omvangrijke claim leggen
op de reele groei van het nationale inkomen: de ruimte voor
volumegroei van de overige collectieve uitgaven wordt hierdoor in belangrijke mate beperkt. De recente tegenvaller
in het tekort zal de grenzen waarbinnen de prioriteitenafweging moet plaatsvinden, vermoedelijk nog aanzienlijk
vernauwen. Met het oog hierop is het interessant te bezien
hoe de grote politieke partijen in ons land in hun (al dan niet
voorlopige) verkiezingsprogramma’s inspelen op de problematiek van het financieringstekort 2).
In het navolgende zal eerst worden ingegaan op de mate
waarin de tegenvaller in het financieringstekort van 1980
zal doorwerken in 1981 en latere jaren. Daarna zal worden
besproken welke gevolgen de financiele tegenvaller heeft
voor de terugkeer naar het op middellange termijn aanvaardbaar te achten tekort. Daarbij zal tevens aandacht worden
geschonken aan de te verwachten renteverplichtingen in vergelijking met de daarvoor in de meerjarencijfers van de Miljoenennota 1981 opgenomen ramingen (de aflossingen zullen
niet in de beschou wing worden betrokken, omdat in navolging
van de Miljoenennota wordt aangenomen dat de afgeloste
bedragen onmiddellijk voor herfinanciering beschikbaar
worden gesteld). Ten slotte zal worden ingegaan op een aantal bestuurlijke aspecten. Reeds vooraf dient er uitdrukkelijk
136

op te worden gewezen dat aan de gepresenteerde gegevens
slechts een indicatieve waarde mag worden toegekend.
De tegenvaller in het financieringstekort van 1980
De tegenvaller in het financieringstekort van 1980 zal,
vergeleken met de in dejongste Miljoenennota gepresenteerde
schatting, ongeveer 1 % van het nationale inkomen bedragen.
Ten opzichte van de oorspronkelijke raming voor 1980 (uit
de Miljoenennota 1980) bedraagt de stijging van het tekort
— ondanks een in het voorjaar van 1980 gee’ntameerde ombuigingsoperatie van ruwweg f. 3. mrd. — zelfs 2% 3). De
recente tegenvaller is veroorzaakt door bij de ramingen
achterblijvende belastingontvangsten enerzijds en een tegenvallende tekortontwikkeling bij de lagere overheid anderzijds 4). De eerdere tegenvaller was nagenoeg geheel bij de
(winst)belastingen geconcentreerd en heeft reeds tot structurele aanpassingen (i.e. de ombuiging van f. 3 mrd.) geleid 5).
* De auteur is als wetenschappelijk medewerker verbonden aan
de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij dankt drs. M. P. van der
Hpek en prof. dr. D. J. Wolfson voor hun waardevolle commentaar
bij een eerdere versie van dit artikel.
1) Zie persbericht Financien, nr. U 307, 23 december 1980.
2) De omvang van het financieringstekort en de staatsschuld spelen
in Nederland in de verkiezingsstrijd in het algemeen een ondergeschikte rol. Hoe anders was dat onlangs in West-Duitsland waar,
mede naar aanleiding van een brief van de Duitse bisschoppen waarin de omvang van de staatsschuld als overantwoord groot werd aangemerkt, de gemoederen op dit punt hoog oplaaiden.
3) In de Miljoenennota 1980 (label 5.2, biz. 42) werd voor het rijk
een tekortraming gepresenteerd van 4% en voor de lagere overheid
een tekort van 1 ‘/2%. Omdat in laatstgenoemde schatting een dubbeltelling zat, is deze in de Voorjaarsnota 1980 teruggebracht tot 1%.
Het totale tekort bedroeg dus in eerste instantie naar schatting 5%.
4) Aldus de mededeling van de minister van Financien aan de
Tweede Kamer. Zie Handelingen Tweede Kamer, zitting 1980-1981,
nr. 11, biz. 2029.
5) De omvang van deze ombuigingsoperatie en het beleid daarna
blijken dus achteraf gezien bij lange na niet voldoende te zijn geweest om het financieringstekort binnen de grens van 6% te houden.
Dit percentage was in 1979 nog de kritische grens voor inschakeling
van de noodremprocedure. Andriessen, die, mede in verband met
het ontbreken van garanties om een dergelijke ontwikkeling tegen
te gaan, ontslag nam als minister van Financien heeft achteraf, hoe
zuur dat ook is, toch gelijk gekregen.

In hoeverre is de recente tegenvaller in de belastingen conjunctureel dan wel structured? Blijkens de mededelingen
van de minister van Financien aan de Tweede Kamer blijft

de opbrengst van alle vier grote belastingen achter bij de
raming uit de Miljoenennota 1981 6). De geringere ontvangsten bij de loonbelasting en de omzetbelasting zijn het
gevolg van een lagere loonstijging en een geringere bestedingsgroei dan waarmee in de Macro Economische Verkenning

de helft van de tegenvaller in 1980 zal doorwerken in 1981. Dit
brengt het financieringstekort voor 1981, waarvan de

aanvankelij ke raming 5 ‘/4% was 11), op ca. 53/4%. Wordt voorts
rekening gehouden met de in het kader van de loonmaatregel
aangekondigde lastenverlichting voor 1981, dan zal het tekort
nog eens met een kwart procent oplopen.Voor de verdere
beschouwingen in dit artikel wordt derhalveeenfinancieringstekort voor 1981 van 6% aangehouden.

1981 werd gerekend en waarop de jongste belastingramingen
waren gebaseerd. Dit deel van de belastingtegenvaller kan
gevoeglijk als structured worden aangemerkt. lets moeilijker
ligt dat bij de winstbelastingen, te weten de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting. Deze belastingen ver-

tonen namelijk een vrij opmerkelijk opbrengstenpatroon.
In de jaren 1973-1977 kenden de vennootschapsbelasting en

— zij het in iets mindere mate — de inkomstenbelasting een
endogene opbrengstgroei die min of meer contrair verliep
aan de ontwikkeling van het overig inkomen. Ondanks de
duidelijke neerwaartse trend in de bedrijfseconomische
winsten werden in de fiscale sfeer, zo bleek na verloop van
tijd, toch nog vrij forse winsttoenemingen geregistreerd.
Op deze divergerende ontwikkeling is in diverse Miljoenennota’s en andere parlementaire stukken gewezen 7). Hierop
is ingespeeld door bij de belastingramingen de fiscale winstgroei niet langer af te stemmen op de ramingen van het
Centraal Planbureau met betrekking tot het overig inkomen,
maar op gerealiseerde groeicijfers in het verleden 8).

Blijkbaar is tegen het eind van de jaren zeventig een kentering in deze ontwikkeling opgetreden. De neerwaartse trend
in de bedrijfseconomische winsten begon ook in de fiscale
winsten merkbaar te worden. Dit bracht als onplezierige
bijkomstigheid mee, dat de opbrengst die in etappes zou
moeten binnenkomen uit hoofde van de afschaffing van de
fiscale investeringsfaciliteiten (de vervroegde afschrijving
en de investeringsaftrek) tot op heden niet of nauwelijks is
gerealiseerd. Op zich zou deze afschaffing uiteindelijk ca.
f. 2’/2 a f. 3 mrd. moeten opleveren. Naar schatting is hiervan
voorshands meer dan f. 1 ‘/2 mrd. ,,weggelekt” via de door de
bedrijven opgebouwde verliescompensatie 9).
Bij de inkomstenbelasting speelt voorts nog een rol de
sterk opgelopen hypotheekrente-aftrek. Daardoor is het deel

van de inkomstenbelasting dat wordt opgebracht door belastingplichtigen die reeds loonbelasting als voorheffing
hebben betaald, vermoedelijk vrijwel nihil of mogelijk zelfs
negatief geworden 10). De inkomstenbelasting wordt derhalve (nagenoeg) geheel opgebracht door de zelfstandigen.
Voornoemde ontwikkelingen in de voor de vennootschapsbelasting en de inkomstenbelasting relevante winsten maken

het waarschijnlijk dat tegenvallers in deze sfeer zoals die
recentelijk zijn geconstateerd, in hoofdzaak structureel van
aard zullen zijn. Dit te meer daar op grond van de sombere
economische perspectieven voor de komende jaren de kans
op een eventueel als conjunctureel aan te merken winstherstel, en daarmee ook een in verhouding tot de groei van
het nationale inkomen relatief sterke groei van de winstbelastingen, voorshands zeer klein moet worden geacht.
Een en ander impliceert dat de tegenvaller in het financieringstekort van 1980, althans voor zover die het gevolg

is van tegenvallende belastingontvangsten, grotendeels een
structureel karakter zal dragen en dus zonder nadere
maatregelen zal doorwerken in latere jaren. Wat betreft de
tekortontwikkeling bij de lagere overheid is op dit moment

nog niet duidelijk of hier sprake is van een eenmalige dan wel

Claims op de groei
Terugdringing van het financieringstekort naar het op

middellange termijn aanvaardbare structurele tekort legt
een omvangrijk beslag op de ruimte die door de ree’le groei
van het nationale inkomen in de komende jaren beschikbaar
zal komen. Het kabinet-Van Agt achtte een financieringstekort van 4% op de middellange termijn aanvaardbaar.
In de Miljoenennota 1981 is becijferd dat het verminderen
van het tekort van5%%in 1981 naardeze4%in 1985 in guldens
van 1981 een beslag op de groei vergt van f. 4 mrd. 12). De
rentelast voor het rijk loopt in die periode volgens de

Meerjarenramingen in de Miljoenennota 1981 op met
ongeveer f. 5% mrd. 13). Beide factoren te zamen leggen
derhalve reeds een claim op de groei van het nationale
inkomen vanbijnaf. 10mrd.(inprijzenvanl981)zonderdater
verder ook maar iets gebeurt in de sfeer van de collectieve

voorzieningen.
Uitgaande van een tekort voor 1981 van 6% wordt deze
claim ca. f. 12’/2 mrd. De vergeleken met de Miljoenennota
1981 benodigde extra terugdringing van het tekort met 3/4%
vergt immers ruim f. 2 mrd., terwijl de hogere fmancieringstekorten in 1980, 1981 en volgende jaren naar zeer ruwe
schatting een extra groei in de rentelasten voor het rijk veroorzaken van ruim f. ‘/2 mrd.
Zou daarnaast de aanvaardbare omvang van het structurele financieringstekort lager moeten worden vastgesteld
dan voornoemde 4% — en alles wijst daarop 14) —, dan
wordt die claim uiteraard nog groter. Terugdringing van het
tekort naar b.v. 3% in 1985 (te weten 2% voor het rijk en
1% voor de lagere overheid) zou in totaal ca. f. 15 mrd. vereisen, waarbij de stijging van de rentelast over de periode
1981-1985 per saldo, vergeleken met de meerjarencijfers, iets
zal teruglopen.
Als deze cijfers worden vergeleken met de ruimte die in
ree’le termen beschikbaar zal komen in de komende jaren
(zie onderstaande label), dan wordt duidelijk dat alleen al
de vermindering van het financieringstekort en de verhoging
van de rentelasten op staatsschuld de afwegingsproblematiek

6) Zie Handelingen Tweede Kamer, zitting 1980-1981, nr. 11, biz.

2030-2031.

7) Zie b.v. Miljoenennota 1977, bijlage 4, biz. 102-103.
8) Zie b.v. de toelichting op de raming van de opbrengst van de vennootschapsbelasting in de ontwerp-begroting van het Ministerie

van Financien uit 1978, Tweede Kamer, zitting 1977-1978, 14800,
hoofdstuk IX B, nr. 4, Aanwijzing en raming van de middelen.
9) Zie de brief van de minister van Financien aan de Tweede Kamer

van 3 September 1980, Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16078,
nr. 3, Voorlopige rekening van de begroting 1979.
10) Uit globale calculates is gebleken dat het loonaandeel in 1975

nog maar ongeveer 4% bedroeg. Zie A. G. J. Haselbekke, De belas-

een blijvende tegenvaller. Duidelijk is wel dat de
mogelijkheden voor de minister van Financien tot ,,sturing”
van het tekort van de lagere overheid met ingang van 1 maart
1981 krachtens de gewijzigde Wet kapitaaluitgaven publiekrechtelijke lichamen zullen worden vergroot.
Over de uiteindelijke dporwerking in 1981 van de tegenvaller in het financieringstekort van 1980 kan op dit moment

tingdruk in de periode 1956-1975, Maandschrift Economic, nr. 3/4,
december 1974/januari 1975, biz. 64.

derhalve slechts worden gespeculeerd, te meer daar tot op
heden niet bekend is hoe groot de tegenvaller bij de belastingen enerzijds en die bij het tekort van de lagere overheid

zitting 1980-1981, 16400, nr. 4). Van de rentelaslonlwikkeling bij

anderzijds is. Om de gedachten te bepalen zal in het

navolgende worden uitgegaan van dehypothesedat voorlopig
ESB 11-2-1981

11) Zie Miljoenennota 1981, label 6.2.e, biz. 64.

12) Zie met name paragraaf 5.2.2., biz. 50-52.
13) Zie Miljoenennota 1981, bijlage 3, biz. 111. De in de Meerjarenramingen vermelde rentelastonlwikkeling is gebaseerd op een na
1981 nominaal constant verondersteld tekort voor het rijk van f. 13,1
mrd. en een rentestand van 9’/2% (zie het antwoord op vraag 176 en

177 naar aanleiding van de Miljoenennota 1981, Tweede Kamer,

de lagere overheid is bij de berekeningen gemakshalve geabslraheerd.
14) Zie b.v. P. Slek, Grenzen aan de financiering van begrolingstekorten, ESB, 10 december 1980, biz. 1381 en A. G. J. Haselbekke
en M. P. van der Hoek, Miljoenennota 1981: onzeker perspectief

rond financieringstekort blijft, ESB, 1 oktober 1980, biz. 1097.
137

tussen collectieve voorzieningen en particuliere-inkomens-

ontwikkeling in de komende kabinetsperiode ernstig zal
verscherpen.

tekort (4% van het nationale inkomen) noodzakelijk acht.
Eerder hebben (ministers uit) alle voornoemde partijen zich,
bij gunstiger economische vooruitzichten voor de middellange

termijn dan thans, wel uitgesproken voor of gebonden aan
Tabel. Reele toename van het nationale inkomen over de

dezegrens 19). Hieruit blijkt dat het uit de literatuur bekende

jaren 1981-1985 bij verschillende groeivoeten in mrd. gld.

verschijnsel dat de overheid zoveel mogelijk zal vermijden
om leed te doen 20), in de praktijk opnieuw gestalte krijgt,
ditmaal door pijnlijke keuzen naar de toekomst te

van 1981
Regie groeivoet van het
nationale inkomen
2%
1%
l’/2%

2’/2%

Cumulatieve toename van het reele nationaal
12

19

25

32

8

12

17

21

Beschikbaar voor de coltectieve sector bij stabilisering van het aandeel van de cotlectieve sector

Bron: Mi/joenennota 198J, biz. 51.

Bij een reele groei van b.v. 2% is, bij een daadwerkelijke
vermindering van het financieringstekort tot 4% in 1985,
reeds ongeveer de helft van de beschikbaar komende nationale

ruimte van f. 25 mrd. nodig om het tekort te saneren en de
oplopende rentelasten te betalen. Zou worden gestreefd naar
stabilisering van het aandeel van de collectieve sector in het

nationale inkomen, dan komt voor deze sector als geheel over
de hele periode 1981-1985 slechts ca. f. 4 mrd. beschikbaar
voor vo/wwe-uitbreiding van de uitgaven. Voortzetting van
het bestaande beleid vergt reeds, onder onwaarschijnlijke ver-

onderstellingen ten aanzien van de werkloosheid (i.e.
gelijkblijvend) en de reele-loonontwikkeling (i.e. een
daling van 2% excl. incidenteel per jaar), een bedrag dat in
dezelfde orde van grootte ligt. Daarbij vindt overigens wel
een bepaalde volumegroei van de uitgaven plaats, nl. voor
zover deze past binnen de ,,definitie” van ongewijzigd beleid
(zie Miljoenennota 1981, biz. 50 en 122). Bij een oplopende

werkloosheid en/ of een hogere reele-loonontwikkeling is er
niet voldoende ruimte om het beleid ongewijzigd voort te

zetten, laat staan om nieuwe dingen te doen. Dat geldt uiteraard in nog sterkere mate als de reele groei van het nationale
inkomen minder dan 2% per jaar zou bedragen. Instandhouding van de collectieve voorzieningen zal in dat geval
niet kunnen worden gerealiseerd zonder genoegen te nemen

met een geringere daling van het financieringstekort. Deze
beleidsoptie stuit echter, met het oog op de daaruit voortvloeiende consequenties voor de reele sfeer, voorshands op
ernstige bezwaren 15). Daarmee worden de mogelijkheden
voor een vrije beleidskeuze over de aanwending van de groei

van het nationale inkomen steeds meer ingeperkt en gaat
het financieringstekort steeds meer fungeren als een
spinneweb: eenmaal gevangen in dat web is er in het begin nog
een schijnbare bewegingsvrijheid, doch deze wordt na verloop
van tijd steeds geringer. Ontsnapping uit het web is slechts
mogelijk met een uiterste krachtsinspanning. Bieden de
(ontwerp)verkiezingsprogramma’s van de grote politieke

partijen zicht op een dergelijke ontsnapping?

verschuiven. Dat wordt evenwel langzamerhand onmogelijk.
Het nieuwjaarsartikel van Rutten dat onlangs in dit blad
verscheen, laat wat dat betreft geen twijfel bestaan 21).
De door het CDA en de PvdA gekozen uitgangspunten ten
aanzien van het financieringstekort impliceren dat de claim
op de reele ruimte ter vermindering van dit tekort, uitgaande
van een tekort van 6% in 1981, beperkt blijft tot ongeveer f. 3
mrd. (in prijzen van 1981). De rentelast die uit de geringere
vermindering van het tekort voortvloeit, leidt ten opzichte van

de in de Meerjarenramingen opgenomen rentelastontwikkeling tot een extra stijging van ongeveer f. 1 ‘/2 mrd. De claim op
de reele groei van het nationale inkomen blijft dan beperkt tot

ruim f. 10 mrd. In vergelijking met de eerdergenoemde beleidsoptie (het tekort van 6% terugbrengen naar4%) leverteen
dergelijk beleid derhalve per saldo over de hele periode 198185 een ,,ruimtewinst” op van ca. f. 2 mrd. De repercussies van

een dergelijk beleid (er is b.v. jaarlijks een vrij omvangrijke
monetaire financiering noodzakelijk) voor de ontwikkelingen
in de reele sfeer blijven hier verder buiten beschouwing. Wel
dient crop te worden gewezen dat het niet uitgesloten moet
worden geacht dat een dergelijk beleid door b.v. een relatief

hoog blijvende rentevoet, een negatieve invloed kan hebben op
de investeringsinspanning die voor het bereiken van-de

groeidoelstelling van beide partijen noodzakelijk is. Mogelijk
wordt een dergelijke groeidoelstelling zelfs onbereikbaar 22).
De PvdA streeft immers naar een — in vergelijking met een
gerealiseerde gemiddelde groei in de periode 1973-1979 van
ongeveer l’/2% — jaarlijkse reele groei van het nationale
inkomen van 2% (welke optimistische doelstelling in het
inmiddels geamendeerde programma zelfs is opgeschroefd tot

2%%). Het CDA kwam tot een gewenste groei voor de
nationale produktie van 2’/2%, hetgeen — na correctie voorde
te verwachten ruilvoetverliezen — neerkomt op een
groeidoelstelling van eveneens ongeveer 2% voor het nationale
inkomen; deze groeidoelstelling is echter inmiddels verlaagd

met 3/4%, waardoor de gewenste groei op maximaal l’/2%
uitkomt (zie de Volkskrant, 28 januari 1981).

15) In enkele recente £SS-artikelen is op deze problematiek ingegaan. Zie b.v. het in npot 14 genoemde artikel van P. Stek. Zie voorts

P. Korteweg. Monetair beleid in Nederland, I, II, ESB, 12november
1980 en 19 november 1980, biz. 1256-1264 resp. 1284-1291. Ook in
de Miljoenennota 1981 wordt gewezen op de gevaren van een relatief
hoog blijvend tekort, met name voor het herstel van de bedrijfsinvesteringen (zie o.a. biz. 34 en 39).

16) Dat is niet rechtstreeks uit het ontwerp-verkiezingsprogramma
van de PvdA af te leiden, maar een combinatie van de op biz. 51 in
Weerwerk vermelde 6% en de op biz. 46 vermelde geleidelijke verlaging maakt dat wel aannemelijk. De wijzigingsvoorstellen die onlangs door het partijbestuur naar aanleiding van tal van amende-

menten zijn bekendgemaakt, veranderen, hierin voor zover valt te

De verkiezingsprogramma’s
In het ontwerp-verkiezingsprogramma van het CDA
wordt aangestuurd op de beleidsoptie het financieringstekort
minder terug te dringen. Op biz. 135 van Om een zinvol bestaan wordt gesteld dat ,,het CDA het financieringstekort
van de overheid (wil) terugdringen tot 5% van het nationaal

overzien, niets.
17) Zie het Concept-verkiezingsprogramma Democraten ’66 19811985, biz. 32.
18) Zie het ontwerp-verkiezingsprogramma van de V VD Samen aan
‘t werk, biz. 10.
19) Zowel het kabinet-Den Uyl (Pvd A, CD A en D’66) als het kabinet-

Van Agt (CDA en VVD) waren van mening dat het financierings-

inkomen, omdat anders de inflatie aanwakkert en er te weinig

tekort op middellange termijn niet meer dan 4 a 5% van het nationaal
inkomen zou mogen bedragen: terugdringing naar de ondergrens
zou op den duur noodzakelijk zijn. Zie b.v. Miljoenennota 1977,

ruimte overblijft voor het bedrijfsleven om te investeren”.

biz. 37 en Bestek 87, biz. 22.

De PvdA lijkt evenals het CDA een vermindering van het

20) Zie Ch. L. Schultze, The public use of private interest, Brookings

Institution, Washington, 1977.
21) Zie F. W. Rutten, De nationale economic in groot gevaar, ESB,

tekort tot .5% voldoende te achten 16). D’66 gaat iets verder:
,,Daarnaast moet het financieringstekort geleidelijk worden
teruggebracht tot maximaal 4,5% van het nationale inkomen
in 1985″ 17). De VVD ten slotte spreekt zich uit voor een vermindering van het tekort tot 4% 18). Opvallend bij dit alles
is dat, met uitzondering van de VVD, geen der partijen een
terugdringing tot de ondergrens van de door de studiegroep
Begrotingsruimte aanbevolen aanvaardbare omvang van het
138

7 januari 1981, biz. 4-8.

22) De berekeningen van het Centraal Planbureau zullen dit effect
niet snel aantonen, omdat de invloed van monetaire variabelen op
de reele grootheden wegens het ontbreken van een ,,monetair blok”

aan het Vintaf-model niet of nauwelijks kan worden gemeten. Mone-

taire variabelen kunnen echter wel degelijk een ingrijpende verandering aanbrengen in de uitkomsten. Zie b.v. A. Knoester en J. van

Sinderen, Over de monetaire gevolgen van de betalingsbalans,
Maandschrift Economie, 1980, nr. 4, biz. 145-174.

Het beleidsvoornemen van het CDA om in de komende
-kabinetsperiode het aandeel van de collectieve sector in het
rationale inkomen te bevriezen op het huidige niveau impli-

zien van werkloosheid en de ree’le loneh al f. 4 mrd. van de

ceert dat (ceteris paribus) voor uitvoering van het verkie-

gekozen, waardoor de beleidsvoornemens van deze partij

zingsprogramma en voor voortzetting van het huidige beleid

zich moeilijk laten kwantificeren. Vermeld wordt slechts dat
,,een economische groei van meer dan 2% per jaar niet realis-

in totaal ongeveer f. 2 mrd. (dat is f. 12 mrd. minus ca.

beschikbare ruimte vergt) onontkoombaar is.

De VVD heeft niet voor een eenduidige groeidoelstelling

tisch (is) te achten” 24). De voorgenomen vermindering van

f. 10 mrd.) beschikbaar zal komen. Dit is reeds onvoldoende
om het bestaande beleid ongewijzigd voort te zetten. Hoeveel
er uiteindelijk omgebogen zal moeten worden, is sterk afhankelijk van de reele-loonontwikkeling en het verloop van de

het tekort (tot 4% in 1985), alsmede de wenselijk geachte vermindering van de collectieve uitgaven met 1 % per jaar, zullen
echter per saldo omvangrijke ombuigingen in de collectieve

werkloosheid. De inkomensdoelstelling uit het verkie-

voorzieningen noodzakelijk maken.

zingsprogramma van het CDA is niet exact gekwantificeerd:
,,De hoge inkomensgroepen zullen, omdat zij de sterkste
schouders hebben, de grootste bijdrage moeten leveren. Voor
hen met name geldt de ,,economie van het genoeg”, maar ook

Het geheel overziend lijkt het haast overbodig te stellen dat
zelfs bij een optimistische groeidoelstelling ten aanzien van
het nationale inkomen en een beperkte vermindering van het

financieringstekort, er in de komende jaren nauwelijks tot

Als we, om de gedachten te bepalen, uitgaan van een ree’le

geen ruimte voor nieuwe activiteiten in de sfeer van de collectieve voorzieningen beschikbaar zal komen. De in bovenstaande berekeningen gehanteerde veronderstellingen met

macro-economische loondaling van 2% per jaar (excl. inci-

betrekking tot de werkloosheid (gelijkblijvend) en de ree’le

denteel) en voorts veronderstellen dat voldoende arbeidsplaatsen worden gecreeerd om de groei van het arbeidsaan-

lonen (-2% per jaar) moeten m.i. reeds als vrij optimistisch
worden bestempeld. Meevallers in deze sfeer zijn niet te ver-

bod in de komende jaren en de huidige uitstoot van arbeid

wachten, tegenvallers lijken daarentegen waarschijnlijk. Het
zal dus reeds een enorme inspanning vergen om de bestaande

de laagste inkomensgroepen zullen met een inkomensdaling,

zij het een geringere, rekening moeten houden” 23).

volledig op te vangen dan is op zijn minst een ombuiging van

f. 2 mrd. noodzakelijk. Een bedrag voor nieuwe activiteiten
kan alleen worden verkregen door grotere bezuinigingen

elders in de collectieve sector. Bij de eerste de beste tegenvaller
in de uitgangspunten of de veronderstellingen met betrekking
tot de ree’le lonen en de werkloosheid zijn de eventuele marges

collectieve voorzieningen in stand te houden. Wie tegen deze
achtergrond naar de vele beleidsvoornemens uit de diverse

verkiezingsprogramma’s kijkt, kan nauwelijks anders dan tot
de conclusie komen dan dat daar in belangrijke mate sprake
is van ,,wishful thinking”.

— zo die er al zijn — volledig verdwenen.
Het programma van de PvdA lijkt in eerste instantie een

grotere flexibiliteit te bieden omdat niet bij voorbaat een grens
aan de (relatieve) omvang van de collectieve sector wordt
gesteld en bovendien de ree’le groei veel optimistischer wordt

vastgesteld. Worden b.v. de voor de groei en de
werkgelegenheid noodzakelijke investeringen niet in de
marktsector gegenereerd, dan zal via de collectieve sector

Bestuurlijke aspecten
Aan de problematiek rond het financieringstekort kleven
ook bestuurlijke aspecten. Zoals bekend moest vanwege het
oplopende financieringstekort in de Miljoenennota 1980 het

structurele begrotingsbeleid worden losgelaten. Aan de pro-

geinvesteerd moeten worden. De marges voor nieuwe

blemen die voortvloeien uit het ontbreken van een vast bud-

activiteiten zijn echter ook hier, gelet op de inkomensperspec-

gettair kader 25) wordt in de politiek niet overal even zwaar
getild. Bij de algemene politieke en financiele beschouwingen
over de Miljoenennota 1981 stelde Kombrink b.v. over deze

tieven die in het vooruitzicht worden gesteld (0% incl.
incidenteel voor de inkomens tot aan modaal en voor de
inkomens boven modaal over de hele periode 1982-1985
gemiddeld -3,8% ree’el), uiterst gering. Hier schuilt echter een

forse adder onder het gras. Het bovenstaande suggereert
immers dat met een beperkt loonoffer kan worden volstaan.

problematiek: ,,De argumentatie in de Miljoenennota is niet
erg sterk. Ze is in wezen bestuurlijk van aard en terug te voeren op de kennelijk zwakke positie van de minister van Financie’n in het huidige kabinet. Hij weet zijn collega’s niet tijdig

Voor de creatie van de 100.000 arbeidsplaatsen in de

tot besluitvorming te brengen, omdat een budgettair kader

particuliere sector, die nodig zijn om de werkgelegenheidspro-

dat tevoren vaststaat, ontbreekt” 26).
Uiteraard — dat zal niemand kunnen ontkennen —

blematiek te verlichten, is echter een vrij ingrijpende
loonmatiging bovenop het bovengenoemde offer noodzakelijk. Het scheppen van 50.000 arbeidsplaatsen door middel van
arbeidstijdverkorting vergt b.v. al een macro-economische
loonmatiging van ten minste 1% per jaar. Een concrete

kwantificering van het uiteindelijk noodzakelijke ree’le
loonoffer wordt in Weerwerk niet gegeven, maar het streven
om in ieder geval de koopkracht van de minima en de daaraan

speelt de minister van Financie’n een sleutelrol bij de totstandkoming van de beslissingen rond de rijksbegroting. Varen op
het kompas van (de bovengrens van) het feitelijke financieringstekort impliceert echter dat op grond van technische factoren tijdige besluitvorming eenvoudigweg niet kan plaatsvinden, hoe sterk of zwak een minister van Financie’n ook is.
In de eerste plaats zal namelijk een (voorlopige) prognose

gekoppelde sociale uitkeringen te handhaven, maakt het
onvermijdelijk dat van modale inkomenstrekkers een ree’el

over de omvang van het financieringstekort voorhanden

inkomensoffer van vele procenten per jaar zal moeten worden
gevraagd.

gin juni beschikbaar. In principe is het dan denkbaar dat de
begrotingsonderhandelingen worden afgesloten op deze zeer

D’66 streeft naar een financieringstekort in 1985 van4’/2%.
Wederom uitgaande van een financieringstekort van 6% in
1981 vergt een dergelijke vermindering van het tekort ongeveer f. 4’/2 mrd. (in prijzen van 1981), terwijl de rentelasten
voor het rijk in de periode 1981 -1985 naar zeer ruwe schatting

voorlopige raming van het financieringstekort.
Wanneer echter, zoals in de afgelopen jaren blijkbaar het
geval is geweest, op basis van nieuwe prognoses van het Cen-

3

met f. 6 /4 mrd. zullen oplopen. Gelet op de andere uitgangspunten van deze partij die in het kader van dit artikel relevant
zijn (een groeiveronderstelling van 1 ‘/2% en een streven tot
stabilisering van het aandeel van de collectieve sector) betekent een en ander dat de ruimte die voor de collectieve sector

beschikbaar komt (f. 12 mrd.) nagenoeg volledig nodig is
voor de tekortvermindering en de rentebetaling (te zamen
ruim f. 11 mrd.). Ruimte voor nieuwe activiteiten is niet aanwezig; integendeel: uitvoering van het bovenstaande plan im-

pliceert dat een ombuiging van het bestaande beleid (dat
.immers bij erg optimistische veronderstellingen ten aanESB 11-2-1981

moeten zijn. Deze komt elk jaar op zijn vroegst eind mei/ be-

traal Planbureau en op basis van nieuwe ramingen van de
belastingontvangsten (waarvoor pas in juli en augustus de belangrijkste gegevens beschikbaar komen) een andere raming
voor het financieringstekort resulteert dan waarvan in eerste

instantie was uitgegaan, is een heropening van de begrotings-

23) Zie het ontwerp-verkiezingsprogramma van het CDA Om een
zinvol bestaan, biz. 3.
24) Zie Samen aan ‘t werk, biz. 11.
25) Zie voor een overzicht van deze problemen Miljoenennota
1981, paragraaf 4.2, biz. 41-42.
26) Zie Handelingen Tweede Kamer, zitting 1980-1981, nr. 2, biz.
167.

139

onderhandelingen vrijwel onvermijdelijk. Komt het tekort nl.

dure waarbij de groeimogelijkheden van de collectieve uitga-

lager uit dan werd aangenomen, dan zal elke sectorminister

ven ten tijde van de begrotingsvoorbereiding worden afgestemd op een financieringstekort dat ruim (b.v. 1%) onderde
bovengrens ligt die voor een bepaald jaar aanvaardbaar wordt

met een lijst van onvervulde wensen bij de minister van Financien aankloppen en aandringen op de middelen daarvoor.

Omgekeerd is de minister van Financien ,,verplicht”, wil het
hoger uitkomt dan verwacht. Een dergelijke procedure zal

geacht. Er wordt met andere woorden vooraf een zekere
beleidsmarge in de uitgavenraming aangebracht. De begrotingsonderhandelingen zouden dan kunnen worden afgerond op basis van een voorlopige, taakstellende tekortraming

blijven bestaan zolang het feitelijke financieringstekort zich

die b.v. begin juni wordt gemaakt.

bevindt op een niveau nabij de bovengrens van wat van jaar
op jaar aanvaardbaar is. Bij het structurele begrotingsbeleid
en zal in het algemeen geen aanleiding geven tot moeilijkheden bij de begrotingsonderhandelingen.
In de komende jaren, waarin ingrijpende beleidskeuzen

Treden er daarna, voor de aanbieding van de Miljoenennota, tegenvallers op dan hoeven deze niet onmiddelijk tot
een herziening van het hele beeld aanleiding te geven, maar
kan de beleidsmarge, de ,,vluchtstrook”, aangesproken worden. Dat geldt eveneens voor tegenvallers die zich na de parlementaire behandeling en tijdens de begrotingsuitvoering voor

zullen moeten worden gedaan, is het noodzakelijk dat deze

doen. De ,,vluchtstrook” biedt, in tegenstelling tot de thans

tijdrovende en onbevredigende besluitvormingsprocedure
wordt doorbroken. Of, zoals De Pous onlangs in dit blad
stelde: ,,Om te komen tot een effectief, toekomstgericht beleid is, naast een herijking van de doelstellingen, sturing van

gangbare procedure waarbij iedere tegenvaller onmiddellijk
tot compensatieproblemen aanleiding geeft, ruimte voor een
bestendiger beleid. Blijft er eventueel ruimte over onder de als
bovengrens gehanteerde waarde van het financieringstekort,
dan zou deze in de loop van de begrotingsuitvoering alsnog
kunnen worden aangewend. Het lijkt voor de hand te liggen
het ,,toetsingsmoment” voor het al dan niet structured
maken van de vooraf ingebouwde beleidsmarge te leggen bij
de publikatie van de Voorjaarsnota (eind mei/begin juni).
Beslissingen die op dat moment worden genomen, zijn immers van direct belang voor de onmiddellijk daarna af te ron-

beleid ten aanzien van het financieringstekort althans geloof-

waardig zijn, aan de bel te trekken als het geraamde tekort

speelt het feitelijke financieringstekort een ondergeschikte rol

de besluitvorming vereist, waarbij wordt uitgegaan van inzicht in de situatie, ordening van doelstellingen, uitwerking
van alternatieve mogelijkheden en vormgeving aan instrumenten waarmee de doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt” 27). In de procedure die De Pous daarbij voor ogen

staat, wordt m.i. impliciet verondersteld dat het kabinet in
een vrij vroeg stadium van het jaar weet welke mogelijkheden er voor het daaropvolgende jaar zijn. Immers, na vaststelling van een raamadvies van de SER over het sociaal-economische beleid voor de middellange termijn (dat tijdig in het
voorjaar gereed moet zijn) zou over dit advies een gedachtenwisseling moeten plaatsvinden met de regering. Daarna zou

den begrotingsbesprekingen voor het volgende jaar.
Het is uiteraard ook denkbaar dat de feitelijke groei vande

ontvangsten meevalt, waardoor de ruimte voor de uitgavehgroei groter uitvalt dan oorspronkelijk werd verwacht. Het
lijkt gewenst dergelijke meevallers niet onbeperkt door te la-

de regering haar standpunt moeten bepalen en dit, te zamen

ten werken in de uitgaven, ook al zou het financieringstekort

met het advies van de SER, in het parlement moeten bespre-

daarmee het aanvaardbaar geachte niveau voor een bepaald

ken. Vervolgens zou in gemeen overleg met het parlement tot

jaar niet overschrijden. Het lijkt verstandiger om de uitga-

een beleidskeuze moeten worden gekomen. In de Miljoenennota en de begrotingen zou de concrete uitwerking hiervan

vengroei in ieder geval aan een nadere bovengrens te binden
(b.v. de trendmatige groei die bij een ,,normale” toepassing
van het structurele begrotingsbeleid mogelijk zou zijn geweest), opdat bij een meevallende ontwikkeling versneld naar
het aanvaardbare structurele financieringstekort kan worden
teruggekeerd.

voor het op korte termijn te voeren beleid gestalte moeten
krijgen. Een dergelijke procedure heeft echter geen enkele zin
zolang de discussie over het SER-advies waarmee zij zou
moeten aanvangen, niet kan worden gevoerd tegen de achter-

grond van een consensus over de beleidsruimte van het daaropvolgende jaar. Reeds hierom is herinvoering van het structurele begrotingsbeleid dringend gewenst.
Een terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid vereist
evenwel een onmiddellijke substantiate vermindering van het

financieringstekort en wel tot een zodanige omvang dat’ niet
bij iedere tegenvaller in de ontwikkeling van het feitelijke tekort acute financieringsproblemen ontstaan. Een dergelijke terugdringing lijkt echter, met het oog op de verkiezings-

In deze procedure neemt de Voorjaarsnota een belangrijkere plaats in dan bij het ,,traditionele” structurele begrotingsbeleid. Zo zullen de uit de Voorjaarsnota voortvloeiende
wijzigingen onmiddellijk in de Meerjarenramingen moeten
worden verwerkt om te voorkomen dat bij de begrotingsbesprekingen voor het volgende jaar van een verkeerd niveau
van ,,verkregen rechten” wordt uitgegaan. Deze verwerking
in de Meerjarenramingen is een essentieel onderdeel van de
procedure om te komen tot een betrekkelijk vaststaand be-

programma’s van de grote partijen, vooralsnog volstrekt
onhaalbaar. Daarmee lijkt ook een terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid vooralsnog geblokkeerd. Onder het
structurele begrotingsbeleid zou in de komende kabinetsperiode de groei van de collectieve uitgaven mogen worden afgestemd op de te verwachten trendmatige reele groei

grotingsbeeld waarover b.v. eind juni zou moeten kunnen
worden beschikt.

van het nationale inkomen (b.v. de eerdergenoemde 2%). Het
financieringstekort zou dan, uitgaande van een aanvaardbaar
structured tekort in het basisjaar, relatief (in procenten van
het nationale inkomen) constant blijven. Omdat het huidige

mate van stabiliteit en voortvarendheid in de besluitvorming
rond de rijksbegroting te kunnen worden herwonnen. Het
niet tornen aan eenmaal vastgestelde uitgangspunten zal een
grote mate van discipline en inventiviteit vereisen van het

Over een dergelijke procedure zouden reeds bij de kabinetsformatie bindende afspraken moeten worden gemaakt,
alsmede over het pad waarlangs het financieringstekort zou

moeten worden teruggedrongen. Pas dan lijkt een zekere

tekort in structurele zin te groot is en in de komende jaren in

komende kabinet, maar ook van de volksvertegenwoordi-

relatieve zin moet worden verminderd, is (ceteris paribus) een
bij de trendmatige groei achterblijvende feitelijke groei van de

ging. ,,We hebben nu meer instrumenten dan toen voorhan-

overheidsuitgaven noodzakelijk.

en in harmonic gebruiken” 28).

den om uit de problemen te komen. Laten wediegezamenlijk

Als de feitelijke groeimogelijkheden worden afgestemd op

A. G. J. Haselbekke

de bovengrens van het in een bepaald jaar aanvaardbaar ge-

achte feitelijke financieringstekort leidt dit, zoals reeds eerder
vermeld, tot tijdrovende en onbevredigende besluitvormingsprocessen en tot een ,,stop-go”-achtige politick. Een moge-

lijkheid om dit falende besluitvormingsproces te doorbreken,
om geleidelijk terug te keren naar het structurele begrotingsbeleid en om ideee’n als die van De Pous niet bij voorbaat
onuitvoerbaar te maken, zougelegenkunnenzijnineen proce140

27) Zie J. W. de Pous, Van welvaartsstaat tot verzorgingsstaat, ESB,

24/31 december 1980, biz. 1474.
28) Zie J. W. de Pous, idem, biz. 1477.