De begroting 1991:
is er vooruitgang?
Al ruim een decennium is het Nederlandse begrotingsbeleid gericht op verlaging van net
financieringstekort. Later werd verlaging van de collectieve-lastendruk als tweede
voorname doelstelling toegevoegd. leder jaar opnieuw wringt de regering zich in allerlei
bochten om de uitgaven te beperken, maar bij alle bezuinigingsoperaties hebben
ministers hun eigen departement vaak ontzien. Nu de rek uit de begroting is, wordt men
gedwongen meer aandacht te besteden aan de begrotingsdiscipline, het efficienter
maken van de organisatie en de overmaat aan regelgeving.
PROF. DR. J.W. VAN DER DUSSEN’
“Het enige nut der cijfers van een begroting is, dat zij in
staat stellen om een toelichting te schrijven”. Aldus Van
Poelje in 1927. Hij vervolgt dan met: “Het enige nut der
toelichting is, dat daarop critiek kan worden uitgeoefend.
Het nut van die critiek is dat zij kan worden weerlegd. Bij
de behandeling van de begroting kan men daarover praten.
En het enige nut van dat praten over die weerlegging is,
dat men aan de cijfers der begroting geen aandacht behoeft te schenken .
In de afgelopen jaren leidde al dat gepraat ertoe dat er
een aantal mythen ontstond. In zijn oratie heeft Zalm die
onder handen genomen. De eerste door hem behandelde
mythe is dat er onder de kabinetten-Lubbers I en II flink is
gesneden in de collectieve voorzieningen2. Over het feit
dat dat een gemakkelijk door te prikken mythe is, bestaat
in vakkringen overeenstemming. Maarterwille van de aanloop tot 1994 moet ik daar toch even op ingaan. Dat een
sanering van de publleke financien noodzakelijk was, is
terecht door het eerste kabinet-Lubbers ingezien. Juist was
ook dat men daarmede tijdens Lubbers-ll doorging. Voor
een evenwichtig oordeel-ook over de Miljoenennota 1991
– is het nodig dat eerst wordt nagegaan hoeveel tijdens de
kabinetten Lubbers-l en II is omgebogen en waarop. Daartoe dient het overzicht in tabel 1. De conclusies die daaruit
kunnen worden getrokken zijn:
– tijdens het eerste kabinet-Lubbers zijn de ombuigingen
hoofdzakelijk uitbesteed aan ambtenaren, trendvolgers
en uitkeringstrekkers, maar ook aan gemeenten en provincies3;
– tijdens het tweede kabinet-Lubbers overheersten in de
ombuigingen de kredietverleningen en de kapitaaloverdrachten.
Overheidspersoneel
__
Het aantal personeelsleden in dienst van de ministeries
daalde van 1982 tot 1989 met 7,4%. In dezelfde periode
daalde het aantal ambtenaren in dienst van gemeenten
met het dubbele, namelijk met 14,8%4.
916
In 1967 betoogde Baumol dat de produktiviteit in de
publieke sector minder snel zou toenemen dan in de particuliere sector5. Rekening houdend met de ontwikkelingen
in de takenpakketten (waaronder de snelle groei van het
aantal clienten bij gemeentelijke sociale diensten) zou men
uit deze cijfers omtrent de aantallen ambtenaren kunnen
afleiden dat de produktiviteit bij de gemeenten niet ver
meer achterblijft bij de produktiviteitsontwikkeling in het
bedrijfsleven, maar dat er bij het Rijk zelf nog het nodige is
te doen.
Terecht wordt in de Miljoenennota 1991 op biz. 35 gewezen op allerlei technologische ontwikkelingen, waaronder de automatisering, in de publieke sector. Het is de
bedoeling dat via de operatie ‘kleine-efficiency-verbeteringen’ er nu ook bij het Rijk een verbetering optreedt.
Boorsma heeft destijds opgemerkt dat het Rijk bij de
departementale ‘eigen uitgaven’ de politiek gemakkelijke
decrementele methode toepast en bij sociale verzekeringen e.d. de meer fundamentele synoptische methode. De
decrementele methode houdt in een uitsmeren van de
bezuiniging met zoveel mogelijk handhaving van het bestaande. De synoptische methode houdt daarentegen een
meer principiele keuze in voor het handhaven van taken.
Snellen concludeert hieruit dat waar het openbaar bestuur
zelf wordt geraakt de heelmeesters dus zachter zijn. En
daarna rept hij van autisme en van narcisme6.
* De auteur is hoogleraar Financien lagere overheden aan de
Katholieke Universiteit Brabant.
1. G.A. van Poelje, Spreuken en spreekwijzen, Nederlandse Bond
van Gemeenteambtenaren, geciteerd in Bitterzoet, bloemlezing,
1959.
2. G. Zalm, Mythen, paradoxen en taboes in de economische
politiek, oratie, CPB, Den Haag, 1990.
3. J.W. van der Dussen, Vier jaar kabinet-Lubbers, Bank en
Gemeente, oktober 1985.
4. VNG, Werkgelegenheid bij gemeenten, Den Haag, aug. 1990.
5. W.J. Baumol, Macroeconomics of unbalanced growth, the
anatomy of the urban crisis, American Economic Review, juni
1969, biz. 185-202.
6. P.B. Boorsma, Intramurale gezondheidszorg in een zieke verzorgingsstaat, NVZD, 1981; I.Th.M. Snellen, Het ingewikkelde
bestuur, Beleidsanalyse, 1984-1.
label 1. Ontwikkeling van de uitgaven aan collectieve
voorzieningen tijdens het eerste em tweede kabinet-Lubbers, 1983-W respectievelijk 1986-W (als % van het ni)
Periode
Collectieve uitgaven
Verandering
1983- 1986a
1986-1990
71,2-67,1
-4,1
67,1 -62,1
-5,0
Maar structurele compensatie uit zich door aanpassingen
van meerjarencijfers. Die zijn gebaseerd op ramingen. En de
laatste jaren is wel gebleken dat betrouwbaar ramen in
Rijksoverheidsland moeilijk is11. Uiteindelijk gaat het om de
concrete uitgaven in elk afzonderlijk jaar. En daarbij waren
er regelmatig overschrijdingen. Met de beleidsmatige mutaties waartoe na de indiening van de begroting werd besloten
was in 1987/ 1,1 mrd. en in 1989/2,7mrd. gemoeid.
Grote posten daaruit
– ambtenaren
-1,4
– overdrachten gezinnen
-2,6
-0,3
– investeringen
– netto-kredieten
– subsidies bedrijven
-0,8
-1,1
0,1
-0,2
-1,5
-4,2
a. In de periode 1983-1986 is de mutatie bij de ambtenaren en bij de
overdrachten aan gezinren hoofdzakelijk een gevolg van verlaging van
uitkeringen c.q. salarissen.
Bran: Miljoenennota, diverse jaren; Economised beeld 1991; Jaarverslag
1989, NV Bank voor Nederlandsche Gemeenten.
Overmaat aan regelgeving
In zijn Nijmeegse ‘oratie’ sprak de minister-president
over “een overbelasting van de democratie” en over “een
teveel aan regelgeving”. Voorts repte hij van “een te ambitieuze wetgever”. Een van zijn recepten luidde als volgt:
“Verminder de Haagse bureaucratie en geef meer armslag
en daarmede verantwoordelijkheden aan gemeenten en
aan intermediaire structured. Ik ben het daarmee eens
en complimenteer dan ook gaarne mevrouw De GraaffNauta, staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, die kans
zag om het aantal circulaires van alle departementen waarmee gemeenten te maken hebben in vier jaar te verminderen van 4.600 tot 3.000. Dat laatste aantal is mij nog te
hoog, maar hopelijk gaat ze hiermee door.
Ik vraag mij overigens af of de geringe daling van het
aantal rijksambtenaren, terwijl er ook bij het Rijk een administratieve technologische ontwikkeling was, de oorzaak is
van de door Lubbers gesignaleerde overmaat aan produktie van regelgeving van het Rijk. Ik voel mij daarin gesterkt
door een opmerking van Ringeling, die scnrijft: “Veel inzichten van Wildavsky zouden als bewijsmateriaal gebruikt
kunnen worden voor de stelling dat het overheidsingrijpen
tot veel leidt, maar zelden tot lets goeds”8. (Voor de goede
orde vermeld ik hierbij nadrukkelijk dat minister De Korte
op Economische Zaken het aantal ambtenaren fors heeft
teruggebracht.) Ook hieruit volgen twee conclusies:
– bij de ombuigingen van de kabinetten-Lubbers I en II
heeft men het vooral elders gezocht. De ‘eigen’ huishouding bleef redelijk goed gespaard. Maar zoals Rutten
begin dit jaar opmerkte, zijn “gemakkelijke bezuinigingsmogelijkheden goeddeels uitgeput”9;
– dat betekent dat voor een verdere verlaging van het
financieringstekort (zonder verhoging van de z.g. collectieve druk) het Rijk in eigen vlees moet gaan snijden.
Budgetdiscipline
In een artikel dat verscheen onder de pakkende titel “De
erfenis van Ruding” schrijven Sterks, De Haan en De Kam
“dat het onder Rudings bewind met de begrotingsdiscipline
snel bergafwaarts is gegaan”. In zijn weerwoord stelt Ruding dat rechterlijke uitspraken en het optreden van de
Staten-Generaal mede van invloed zijn geweest. Voorts
heeft het kabinet structurele overschrijdinqen vrijwel geheel gecompenseerd (dus niet helemaal)1 .
ESB 3-10-1990
Administratie, beheer en beheersing
Onder het vorige kabinet zijn de spelregels voor het
stringente begrotingsbeleid regelmatig aangepast. Zelfs in
zo’n tempo dat ik tijdens colleges wel eens heb opgemerkt
dat de toenmalige minister van Financien voor het gedogen
van elke nieuwe overschrijding van zijn ambtgenoten werd
beloond met een verdere aanscherping van de spelregels
waaraan de ambtgenoten zich tot dan niet hadden gehouden. Dat neemt niet weg dat goede spelregels belangrijk
zijn. Minister Kok is met het aanscherpen ervan doorgegaan. Op het gebied van de sociale verzekeringen en voor
de kostenontwikkeling in de zorgsector gelden nu overeenkomstige regels12.
De operatie ‘Comptabel bestel’ kwam onder het vorige
kabinet goed op stoom. Departementale rekeningen met
accountantsverklaringen komen er nu sneller. Nieuw was
dit voorjaar dat tegelijkertijd met de Voorjaarsnota ook de
daaruit voortvloeiende suppletoire begrotingswetten verschenen. Zowel bij VROM als bij O&W waren er nog z.g.
‘zwarte gaten’. Maar aan al deze zaken wordt gewerkt.
In de afgelopen jaren zijn er veel aanzetten geweest om
te komen tot een betere beheersing van de Rijksuitgaven.
Daarvoor verdient ook minister Ruding lof. Het voortreffelijke derde hoofdstuk van Koks Miljoenennota geeft zowel
een overzicht van wat is bereikt als van de manier waarop
men verderwil gaan. De weg islang, maarerisprogressie!
Verandert de besluitvorming?
Het oude rationele model voor de besluitvorming in de
begroting hield in dat men alles tegen alles moest afwegen
en tot een zodanige keuze moest komen dat het grensnut
in elke richting van aanwending was genivelleerd. Dat was
wat Schumpeter noemde ‘de logica van het kiezen’. Afgezien van het feit dat niemand alles kan overzien en dat zelfs
het kabinet dat niet kan, is er toch een ontwikkeling die
steeds duidelijker de andere kant op gaat.
Een minister heeft een bepaalde pot. Daarbinnen mag
hij/zij huishouden, mits in overeenstemming met het gevoelen van de kamercommissie die op dat terrein fungeert.
Zowel voor de minister als voor de kamercommissie geldt
het stringente begrotingsbeleid. Maar anderen moeten er
zich ook niet mee bemoeien. Noch de minister van Financien, noch de Commissie voor de Rijksuitgaven.
7. Zie Staatscourant, jg. 171, 4 September 1990.
8. A.B. Ringeling, Speaking truth to power: de betekenis van het
gedachtegoed van Aaron Wildavsky voor de beleidspraktijk, in:
A. J.G.M. Bekke e.a., Besturen tussen klassiek en modern, Landgraaf, 1989.
9. F.W. Rutten, De laatste loodjes van het herstelbeleid, ESB, 3
januari 1990.
10. C.G.M. Sterks, J. de Haan, C.A. de Kam, De erfenis van
Ruding, ESB, 28 juni 1989; H.O.C.R. Ruding, reactie, ESB 23
augustus 1989.
11. J.W. van der Dussen, Ramingen in overheidsland, Bestuurswetenschappen, sept./okt. 1989.
12. Brieven aan Tweede Kamer d.d. 9 februari 1990 (21 300 XV,
nr. 51) en 12 juni 1990 (21 300 XVI, nr. 109).
917
Als een minister niet uitkomt met zijn/haar potje dan is dat
in de eerste plaats zijn zorg en in de tweede plaats die van
de minister van Financien. Immers, er is een zekere arbeidsverdeling: de vakminister heeft tot taak om geld uit te geven;
de minister van Financien moet ervoor zorgen dat het er is.
Door verschillende oorzaken kan het voorkomen dat een
minister extra geld moet hebben. Als dat onvermijdelijk is
dan wordt het moeilijk. Er zit dan niets anders op dan dat
de anderen naar evenredigheid offeren. Dan krijgt men de
bekende kaasschaafmethode. Een recent toegepaste variant – die ook vroeger wel werd toegepast – is dat geen
prijscompensatie wordt gegeven. Ook het van tevoren
aanslaan van de departementen voor de komende baten
van de ‘operatie grote efficiency’ past in dat beeld. Het
evenredig verminderen van subsidie-uitgaven hoort daar
ook bij. Elke minister moet nu zelf maar uitzoeken hoe hij/zij
dat invult. Die keuze kan de desbetreffende kamercommissie dan tezijnertijd beoordelen.
Die ontwikkeling is natuurlijk niet van vandaag op gisteren. Maar ze wordt wel sterker. Ik proef dat ook uit de
aanbevelingen in het laatste rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte. Deze stelde voor dat er bij de kabinetsformatie “nominale uitgavenlimieten per begrotingshoofdstuk” zouden worden vastgesteld13. Zonder bezwaren is
deze ontwikkeling niet. Ze leidt tot een zekere ‘potjesgeest’,
die nauw verwant is aan de ‘hokjesgeest’. Als de eigen
sector maar op orde is, dan is de rest andermans zaak.
Het leidt ook tot wat ik heb genoemd ‘home-trainer-besluiten’. Ter wille van de urgentie van een bepaald gebied,
moeten de uitgaven van dat gebied worden verhoogd. Maar
prompt daar bovenop wordt de prijscompensatie onthouden,
moet een aandeel geleverd worden in een efficiency-korting
enzovoort, enzovoort. Het slot van zo’n hele serie beslissingen is dat er op het desbetreffende gebied ree’el nauwelijks
iets bij komt. De urgentie die er was, uit zich dan in het feit
dat men de aanslagen gecompenseerd kreeg.
Maar als men niet wil dat anderen dan de vakminister,
dus ook niet de minister van Financien, meepraten over het
inhoudelijke beleid in een bepaalde sector dan is die ontwikkeling onvermijdelijk. Wij komen dan terecht in wat Van
der Ende ‘model I’ noemt. Volgens dat model zijn de
bestedende ministers verantwoordelijk voor het inhoudelijke beleid en is de minister van Financien verantwoordelijk
voor het financiele beleid. Hij is daar geen voorstander van
en prefereert een model waarin de samenhang tussen
inhoudelijk beleid en financieel beleid beter verzekerd is.
In het eerste model bestaat volgens Van der Ende het
gevaar dat er “onvoldoende doordachte besluiten worden
genomen of dat de ministerraad het niet eens kan worden
en de beslissing ten slotte aan de minister-president overlaat”14. De minister-president mag zich tenslotte wel met
de inhoudelijke kant van allerlei zaken bemoeien en doet
dat meer dan vroeger wel het geval was (althans zo lijkt het
naar buiten toe). Het is dan overigens voor de financiele
kant van de zaak goed dat de minister van Financien
tevens vice-premier is. Premier en vice-premier in een
coalitie van redelijk gelijke sterkte moeten samen overleggen – doen dat ook – en op die manier komt de echte
afweging toch weer wat meer in de buurt van Van der
Ende’s ‘model II’. Maar toch niet helemaal. Als een vakminister binnen de ‘eigen’ financiele ruimte blijft, dan is de
neiging van anderen – de minister-president daaronder
begrepen – om te intervenieren buitengewoon gering.
Verandering van de budgettaire spelregels
Door de resultaten die zijn geboekt met de operatie
‘Comptabel bestel’ en met name door de versnelde indiening van de rekeningen en de verhoogde aandacht daar918
voor is er minder scharrelruimte dan vroeger. Het begrotingsbeleid is opener en zakelijker geworden. Het ontduiken van de begrotingsdiscipline via trucjes als leasen en
dergelijke – wat in het vorige kabinet met name op instigatie
van de drie VVD-ministers ruim werd toegepast – gaat niet
meer ongemerkt voorbij. Trouwens, bij alle overheidslagen
is er een vernieuwde belangstelling voor budgettaire zaken. De grootste veranderingen waren er bij de gemeenten
(Tilburg, Nijmegen, Rotterdam en vele andere).
Bij alle overheidslagen start de begrotingscyclus steeds
meer met een vierjarig beleidsplan (regeerakkoord, college-programma), dat onmiddellijk vertaald wordt in de meerjarencijfers. Deze beleidsplannen worden vertaald in jaarprogramma’s. De jaarbegroting is mede daarop gebaseerd. Steeds meer wordt de jaarlijkse begroting een autorisatie van de meerjarencijfers voor het desbetreffende
jaar. Daarna komen er 2 tot 4 maal per jaar bijstellingen via
kwartaalrapportages, voorjaarsnota’s en dergelijke.
De begrotingsnorm
Sinds het optreden van het eerste kabinet-Lubbers hanteert het Rijkeendubbele begrotingsnorm. Hetfinancieringstekort moet geleidelijk dalen, waarbij als randvoorwaarde
geldt dat de z.g. collectieve druk niet toeneemt en mogelijk
zelfs daalt. Wat het financieringstekort betreft moet in 1994
het niveau van 3,25% van het nationaal inkomen zijn bereikt.
Bij dat niveau blijft de staatsschuldquote stabiel. De Miljoenennota 1991 houdt ons echter voor dat bij een verdere
reductie, bij voorbeeld tot een financieringstekort van 0,5%
in 1999 de rentelasten van de staat (uitgedrukt in procenten
van het nationale inkomen) niet onplezierig gaan dalen. Bij
een reductie van het financieringstekort tot 3,25% en het
vermijden van een verdere aantasting van het investeringsniveau zou er, zo zegt de Miljoenennota op biz. 31, na 1994
ook spoedig een einde komen aan de verdere daling van het
netto vermogen van de rijksoverheid15.
Hier wordt dus al duidelijk gepreludeerd op een nieuwe
budgetnorm na 1994. Voorlopig is het echter al moeilijk
genoeg om de huidige norm aan te houden. Dat komt met
name doortegenvallende belastinginkomsten. Dat hiervan
nu meerjarenramingen worden gemaakt, betekent mijns
inziens een belangrijke verbetering. De ernst van de huidige problematiek komt daardoor beter aan het licht. Tegelijkertijd worden daardoor de verwijten dat er nog onvoldoende wordt ingegrepen of omgebogen heftiger. Naar het mij
voorkomt is dat niet helemaal terecht. Vanaf 1983 is de
richting goed. Maar onder het tweede kabinet-Lubbers had
men meer moeten bereiken.
Hoe zit het met het huidige kabinet? Voordat ik op deze
vraag inga, geef ik eerst een beeld van de manier waarop
men de laatste vier jaar in de Miljoenennota’s formeel aan de
voor dat jaar geldende budgetnorm heeft voldaan (zie tabel
2). Daarbij heb ik mij voor 1990 en 1991 beperkt tot de meest
vervolg op biz. 923
13. Naar gezonde overheidsfinancien, achtste rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Den Haag, 1989.
14. D.A.P.W. van der Ende, De positie van de Minister van
Financien sinds 1945: in het spanningsveld tussen twee modellen,
in: W.J. van Braband e.a., Openbare f/nanc/en in drievoud, Zutphen, 1989.
15. Deze belangrijke mededeling wordt niet cijfermatig onderbouwd. De stelling is dat het saldo van rijksinvesteringen minus
desinvesteringen en afschrijvingen weer in de buurt komt van het
financieringstekort. Volgens de Staatsbalans heeft de Staat meer
dan / 430 miljard aan bezittingen. Als men die afschrijft in vijtig
jaar dan kom ik op / 2,6 miljard. Dat is bijna evenveel als het saldo
van de investeringen minus de desinvesteringen. (Overigens
wordt op deze pagina gesproken over publiek kapitaal en over
publieke ontsparing; men bedoelt echter Rijk.)
potten. Daarom zijn inmiddels nadere eisen gesteld aan de
aandeelhouders van de beleggingsinstelling.
De daarop gerichte anti-misbruikbepaling is sinds 1 juli
1990 van kracht. Sinds genoemde datum moet onderscheid worden gemaakt tussen officieel op de beurs genoteerde aandelen en niet genoteerde aandelen. Van de ter
beurze genoteerde aandelen in een beleggingsinstelling
mag niet meer dan 45% in handen zijn van een belastingplichtig lichaam of gelieerde belastingplichtige lichamen.
Bij niet genoteerde aandelen behoort voor behoud van de
status van beleggingsinstelling 75% van de aandelen bij
natuurlijke personen, niet-belastingplichtige lichamen of
erkende beleggingsinstellingen te berusten.
In bepaalde gevallen heeft een lichaam weliswaar de
status van beleggingsinstelling, maar wordt voor de aandeelhouder het 0%-regime buiten werking gesteld door de
plicht de deelgerechtigdheid te waarderen op de waarde in
het economische verkeer. Dit is het geval bij lichamen die
(al dan niet met gelieerde lichamen) een belang van 25%
of meer in de beleggingsinstelling bezitten.
Deze nieuwe eisen komen wellicht de oorspronkelijke
bedoeling van de wetgever ten goede, maar ze maken de
regeling beduidend ingewikkelder dan ze voorheen was.
Conclusies
De Miljoenennota bevat nauwelijks fiscaal beleid. De
beleidsvorming wordt doorgeschoven tot na de rapportage
van de nieuwe belastingherzieningscommissie. Daarop
vooruitlopend is wel de alleenstaandetoeslag in afgeslank-
Vervolg van biz. 918
in het oog lopende posten. Uit de label blijkt dat vooral 1989
een rustig ‘trucenjaar’ was. Hierbij moet men bedenken dat
in dat jaar de opbrengst van de belasti ngen voor dat jaar ci rca
/ 10 miljard hoger was dan voor 1988 was geraamd. Van
belang is ook dat de Voorjaarsnota 7989eenuitgavenstijging
Net zien van / 4,4 mrd. Dat was een absoluut record.
Uit de Miljoenennota 1991 blijkt helaas een grotere continufieit met het verleden dan wenselijk is. De versnelde inning
van de vennootschapsbelasting moet worden gecontinueerd
om te voorkomen dat er anders een gat in de begroting valt.
label 2. Grote posten die zijn gebruikt zijn om de rijksbegroting te laten voldoen aan de voor datjaar geldende norm
voor het financieringstekort (in f mln.)
1988
1989
1990
de vorige Miljoenennota
– afschaffing verstrekking
van woningwetleningen
2.500
850
2.500
Absolute bedragen van de in het
desbetreffende jaar geraamde
ontvangsten
– verkoop staatsdeelnemingen 500
– opbrengst aardgas
8.900
140
1.800
350
1.700
250
1.550
525
250
850
900
4.890
100
2.675
950
7.400
7.200
1.000
8.350
a. Zie Miljoenennota 1990, biz. 133; en Miljoenennota 1991, biz. 56.
ESB 3-10-1990
L.G.M. Stevens
De operatic ‘kasschuif AKW die ontsprongen is aan de
Voorjaarsnota 1988 krijgt een vervolg. In de Miljoenennota
1989 stond: “Ter verlichting van het financieringstekort in
1990 wordt een voorschot aan het AKF over het eerste
kwartaal 1990 deels reeds in 1989 betaald” (biz. 177). Daardoor werd de Miljoenennota 1990 ‘gemakkelijker’. Maar in
1991 moet men weer komen op het voile bedrag. Wat Ruding
kan, kan Kok ook: de AKW-rijksbijdrage voor het eerste
kwartaal van 1991 wordt naar 1990 geschoven.
Ook in de verkoop van de staatsdeelnemingen volgt Kok
helaas Ruding. Dat levert hem geen accres op maar alleen
een nagenoeg even hoge opbrengst als in de vorige Miljoenennota werd geraamd. Door er mee door te gaan, ontstaat
er geen verlaging van inkomsten. Maar dank zij de verhoogde opbrengst van het aardgas is er toch weer een accres.
Tot besluit_____________________
1991
Mutaties in ramingen t.o.v.
– AKW-schuiven
-verhoging winstuitk. DNB
– verlaging WIR-ramingen
– versnelde inning Vpb in 1990
en verlenging voor 1991a
te vorm gecontinueerd, mijns inziens vooral fungerend als
een partijpolitiek schaamlapje. De toegepaste comptabele
kunstgrepen om de beloofde terugdringing van het financier! ngstekort tot 4,75% te kunnen tonen, komen getruukt
over en hebben een negatieve invloed op het betrouwbaarheidsgehalte van de overheid.
De WIR-premiebelasting ter compensatie van de WIRoverschrijding moestal worden ingeslikt, voordatde Miljoenennota aan het parlement werd aangeboden. De overschrijdingsberekeningen bleken een grandioze misrekening. Het restant van de compensatie is gezocht in temporisering van de WIR-premiebetaling en terugtrekking van
de rijksbijdrage in het AWBZ-fonds. Deze laatste maatregel
laat mijns inziens de verkeerde categorie belastingplichtigen voor de overschrijding opdraaien.
De positie van de directeuren-grootaandeelhouders zal
door een samenstel van factoren verslechteren. De voorgenomen reparatie van de 80%-regel, de kasgeldarresten
en de aanpassing van de aanmerkelijk-belangregeling die
de verwateringsconstructies torpedeert zal hun effectieve
belastingdruk doen toenemen. Met fiscale emigratie van
deze categorie belastingplichtigeh naar ons zuidelijk buurland zal men zeker rekening moeten houden.
De vennootschapsbelasting is gewijzigd op het punt van
de deelnemingsvrijstelling en het regime voor de beleggingsinstellingen. Beide wetswijzigingen zijn op rechtvaardigheidsgronden te billijken. Zij versterken echter de constatering dat de belastingwetgeving de afgelopen periode
ondanks de vereenvoudigingswetgeving (of juist door de
vereenvoudigingswetgeving) veel ingewikkelder is geworden.
Relatief zijn de ‘zonden’ van 1991 iets geringer dan die
van 1990. En dat 1989 betrekkelijk ‘zondeloos’ was, was
vooral te danken aan de zeer forse belastingmeevaller. En
daarvoor schoof men de woningwetleningen uit het budget.
Is er dus vooruitgang? Helaas niet veel.
Dit neemt niet weg dat er ook in 1991 een verdere stap
wordt gezet op het moeizame pad van de sanering. Men
kan het ‘gehannes’ van tabel 2 ook genuanceerder zien.
Vanaf 1983 is het financieringstekort bijna gehalveerd. De
staatsschuldquote stijgt nog wel, maar minder snel. Heel
bescheiden is er een kleine (nog te geringe) groei in de
Rijksinvesteringen. In 1991 worden verdere stappen gezet.
Dat het na 1991 nog moeilijk is, wordt niet verbloemd.
Kortom: de richting is goed. De weg was lang en is nog
lang. Het blijft moeizaam, maar er is vooruitgang. Ook in
1991.
J.W. van der Dussen
923