Crisis als vooruitgang
dynamiek in de EG nooit verder dan
de gezamenlijke politieke wil van de
aangesloten landen. De EG heeft hier
ook tot taak om, in een tijd waarin de
naties meer en meer internationaliseren, de soevereine staten te doen
overleven.
(Neo-)functionalisme
D. Corbey, Stilstand is vooruitgang: de dialectiek van het Europese integratieproces, Van Gorcum & Co., Assen, 1993.
Tot medio vorig jaar leek het er op
dat de Europese Gemeenschap de
aangesloten staten ging ‘overnemen’.
Behalve hun munt (dus hun economische politiek) zouden die staten op
termijn ook hun politieke eigenheid
grotendeels verliezen. Op het hoogtepunt van die Euroforie kreeg de president van de Europese Commissie,
Jacques Delors, zelfs alom instemming met zijn aankondiging dat rond
1995 tachtig procent van alle wetgeving in Brussel zou worden gemaakt.
Inmiddels stagneert de EG. Op
weg naar integratie lijkt weer eens
een periode van stilstand begonnen.
Na de top van Maastricht in december 1991 is het daar gesloten verdrag
tot een mooi ideaal verstild. Maar als
je wat langer terugkijkt, is deze stagnatie niet zó spectaculair. Europese
integratie heeft zich vanaf het begin
schoksgewijze ontwikkeld. Je kunt
zelfs stellen dat sedert Robert Schuman in 1951 opriep tot samensmelting van de basis-industrieën, ieder
decennium zijn periode kende van
hollen en stilstaan.
In haar proefschrift Stilstand is vooruitgang verdedigt de Leidse politicologe Dorette Corbey de stelling dat
het proces van Europese integratie
dialectisch ofwel schoksgewijs via
een proces van actie en reactie verloopt. Volgens Corbey worden gedurende de perioden van stagnatie de
kiemen gelegd voor een nieuwe
sprong. De ontwikkeling van de EG
moet dus worden gezien “als resultaat van een interne dynamiek waarbij stilstand of stagnatie normale fases
in het integratieproces zijn”.
Corbey toetst haar theorie op diverse terreinen: industriebeleid, arbeidsverhoudingen, inkomenspolitiek,
werkgelegenheid,
regionale ontwikkeling, monetair beleid, handelspolitiek, te zamen het ‘sociaal-economische beleid’. Dit beleid is voor
ESB 17-11-1993
Corbey een toetsteen voor Europese
integratie in het algemeen, omdat het
“van het begin af aan de kern van de
EG vormde”. Bij het bestuderen van
het sociaal-economische
beleid worden Duitsland, Nederland, Ierland,
het VK en Spanje gekozen. Hier past
echter wel de bedenking dat het
sociaal-economisch beleid lang niet
het hele scala van EG-activiteiten
weerspiegelt. Zo ontbreekt het
gemeenschappelijk
landbouwbeleid,
waaraan tweederde van de totale EGbegroting en zelfs ruwweg driekwart
van de EG-wetgeving wordt besteed.
Integratietheorieën
Federalisme
De dissertatie begint met een uiteenzetting van de diverse theorieën achter de integratie. Volgens de theorie
van het federalisme zal de nationale
staat door samenwerking in EG-verband geleidelijk zijn zelfstandigheid
prijsgeven. In dat stelsel is integratie,
zo meent Corbey, “het resultaat van
politieke wilsbeslissing van regeringsleiders”. Zijn de eerste stappen eenmaal gezet, dan glipt de nationale
staat echter uit hun handen. De Europese Commissie, kiem van de Europese regering, en het Hof te Luxemburg
als hoogste toezichthouder, geven de
nieuwe Europese staat, die volgens
de federalisten immers ontstaat, verder vorm. Grotendeels verloopt dat
via de EG-ministerraad. Daar worden
tijdens slopende nachtelijke marathons de ‘package deals’ gesloten,
lees: nationale belangen uitgeruild.
Intergouvernementalisme
Haaks op het federalisme staat de
theorie van het intergouvernementalisme. Dat ziet de EG als een verzameling staten. Zij komen pas in EGverband in actie zodra (en zolang)
hun uiteenlopende belangen samenvallen. Volgens deze theorie reikt de
Als derde weg geldt het (neo-)
functionalisme. Niet de staat, maar de
samenleving en met name de belangengroepen zouden de drijvende
krachten vormen voor samenwerking
in EG-verband. Cruciaal is hier het zogenoemde ‘spillover’-effeá: integratie
in de ene sector, bij voorbeeld de
steenkool- en staalnijverheid, werkt
als vliegwiel voor andere activiteiten,
bij voorbeeld het handelsbeleid. Het
‘spillover’-effect zou via marktintegratie de spiraal in beweging brengen
waarlangs de diverse naties geleidelijk integreren. Supranationalisten en
neo-functionalisten denken dat de
nieuwe ‘Europese staat’ aldus de
natie-staten zal overwoekeren.
In de praktijk is het, ook volgens
Corbey, anders gelopen. De EG heeft
weliswaar supranationalistische
trekjes, maar toch is de nationale staat
nog altijd het belangrijkste niveau
van gezag. Dat laatste is mijns inziens
ook beter, aangezien unaniem
genomen besluiten alleen tot stand
(kunnen) komen met instemming
van alle betrokken nationale landen.
Bij de supranationale aanpak wordt
in de EG-ministerraad de minderheid
desnoods overstemd, maar in de overstemde landen zal de samenleving
zich meestal fel tegen het ‘dictaat uit
Brussel’ blijven verzetten. Daarom is
bij supranationale besluitvorming de
uitvoerbaarheid van de genomen
maatregel op nationaal niveau onzeker.
Dialectisch functionallsme
Stilstand na vooruitgang
Na deze onvermijdelijk lange aanloop wordt in dit boek aan de klassieke veronderstellingen het dialectisch
functionalisme toegevoegd. Lidstaten
zouden bij iedere periode van versnelling (nieuwe EG-activiteiten op
een bepaald terrein) de aangrenzende domeinen vrijhouden. In de jaren
zeventig betrof dit bij voorbeeld de
aanbestedingen van de overheid, in
de jaren tachtig het nationale steunbeleid en de energiepolitiek. Deze terreinen bleven van Europese regelge-
ving uitgesloten omdat de lidstaten
de voorkeur gaven aan beleidsconcurrentie. “Lidstaten reageerden op de
verscherping van regels met betrekking tot staatssteun door een intensivering en verbreding van het nationale steunbeleid”, aldus Corbey. Deze
conclusie bevestigt dat de naties hun
EG-lidmaatschap vooral gebruiken
voor het nastreven van eigen belangen.
Volgens Corbey komt Europeanisering op enig terrein pas tot stand zodra de leidende naties worden gedwongen tot samenwerken. Meteen
echter nadat op enig terrein is besloten tot integratie, benutten de EGlanden de mazen in het net om de gedane concessies te kunnen temperen.
Een voorbeeld is het Sociaal Handvest van enkele jaren geleden. Het
loonbeleid is daarbij opzettelijk weggelaten. Hier wilden de meeste nationale staten elkaar namelijk blijven beconcurreren.
Vooruitgang na beleidsconcurrentie
Zodra dergelijke vluchtstroken echter
contra-produktief worden, in casu als
de veel lagere lonen in enkele zuidelijke landen het EG-noorden forse
schade gaan doen, wordt geprobeerd
dit belendende terrein alsnog bij de
Europese integratie te betrekken. Op
dat moment krijgt het integratieproces weer een impuls. Aldus wordt in
het ‘dialectisch functionalisme’
beleidsconcurrentie
tussen de nationale staten onderling en ook in hun
relatie tot de EG, een belangrijk
motief voor integratie.
Ook het hollen en stilstaan van de
EG weerspiegelt een dialectische ontwikkelingsgang. De beruchte ‘stop
and go’ waarlangs Europese samenwerking nu al veertig jaar verloopt,
wordt zo bezien een normaal ontwikkelingspatroon. “In elke periode van
stagnatie zijn immers de kiemen van
voortgang weer te herkennen”.
Bij het uitwerken van deze theorie
knoopt Corbey zoals gezegd aan bij
de genoemde ‘spillover’-gedachte.
Die gaat er immers ook vanuit dat integratie of samenwerking op een bepaald terrein leidt tot vraag naar integratie op aangrenzende gebieden.
Maar het op termijn onbruikbaar
worden van de onderling irriterende
nationale beleidsconcurrentie
(subsidies en andere vormen van overheidsbemoeienis) kost veel tijd. Vandaar
de steeds terugkerende periodes van
langdurige stUstand.
Positieve versus negatieve integratie
Evaluatie
Vooringenomen
beschrijving
Het dialectisch kader van Corbey kan
meer inzicht bieden in de motieven
voor Europese samenwerking dan
de genoemde traditionele integratietheorieën. Maar de gekozen a
priori’s moeten uiteraard wel juist
zijn.
De beschrijving van de eerste periode van stagnatie, 1970-1984, heeft
echter iets gekunstelds, alsof de auteur naar een vooraf bepaalde conclusie wil. “Aan het begin van de jaren
zeventig was het klimaat voor de
voorstanders van een supranationale
weg gunstig”, zo luidt de trendsetter.
Maar dit is bezijden de werkelijkheid.
De hoge verwachtingen in 1969, gewekt bij de geslaagde top van Den
Haag, bleven begin jaren zeventig
uit. De top van 1969 kwam zelfs pas
tot overeenstemming nadat president
Pompidou de supranationale trekken
in de structuur van de EG wat naar
beneden kon bijstellen. Dit valt zelfs
terug te vinden in de slotverklaring.
Daarin staan de onafhankelijkheid en
het intergouvernementeel
samenwerken van de lidstaten voorop.
Hier stuit ik op een ander bezwaar.
Véél vaker dan nodig is, wordt verwezen naar secundaire bronnen. Bij
voorbeeld bij de (wat onnauwkeurige) beschrijving van de totstandkoming van het Europees Monetair Stelsel in 1978. De Europese Commissie
heeft daarover uitstekende verslagen
gepubliceerd. Maar Corbey baseert
zich op studies van waarnemers uit
die periode.
Gekunsteld is ook de redenering
over het starten van het internemarktproject. Dat plan zou in 1985 bij
de top in Milaan ‘plotseling’ in beeld
zijn gekomen. In werkelijklieid besloten de regeringsleiders al in 1982 in
Kopenhagen tot een tijdschema en
nadere actie. De contouren van ‘1993’
kwamen dus niet ineens tevoorschijn
in 1985. De conclusie dat die interne
markt kwam “nadat alternatieve integratiestrategieën door de Raad waren
afgewezen”, is daarom voor discussie
vatbaar.
Wel concludeert Corbey op basis
van diverse voorbeelden terecht, dat
de nationale staten “eensgezind zijn
in het bewaken van de nationale souvereiniteit en vooral streven naar het
creëren van de voorwaarden waaronder het nationale beleid gehandhaafd
kan blijven”.
Een andere belangrijke conclusie die
Corbey terecht trekt, is dat de lidstaten vaak liever bestaande (handels)belemmeringen opheffen, dan dat zij
regels van gemeenschappelijk
bestuur scheppen. Deze voorkeur voor
de zogenoemde negatieve integratie
sluit sterk aan bij de voorkeur van
nationale regeringen. Echte integratie
– ook wel de supranationale weg genoemd – vindt weinig aanhang omdat de minderheid van de lidstaten
dan onder het juk van de meerderheid door moet. Voor negatieve integratie is daarentegen consensus voldoende, maar “die gaat niet verder
dan overeenstemming
over de onwenselijkheid van bepaalde vormen
van beleidsconcurrentie” . De schepping van de interne markt per 1993 is
daarvan een voorbeeld. Door dergelijke negatieve integratie verspelen de
EG-landen weliswaar zeggenschap,
maar wèl zonder dat deze ten goede
komt aan de instellingen van de EG.
Dit verloop van de integratie betekent volgens Corbey “dat na elke opleving van het streven naar integratie
de nationale oriëntatie toeneemt”.
Europese integratie of samenwerking
is aldus “meestal een middel om
nationale resultaten te behalen, niet
om een Europese doelstelling te verwezenlijken” .
Algemene geldigheid
analysekader
Blijft de vraag of het sociaal-economische beleid een toepasselijke toetssteen is voor het verklaren van Westeuropese integratie in het algemeen.
De summiere en meermalen zelfs impressionistische manier waarop de sociaal-economische verhoudingen en
ontwikkelingen worden geschetst, op
grond waarvan vervolgens algemene
conclusies worden getrokken, maken
het onmogelijk die vraag sluitend te
beantwoorden. Toch lijkt het geschetste dialectische kader interessante
nieuwe inzichten op te leveren voor
de theorievorming over Europese
eenwording. “Stilstand is vooruitgang” leert ons bovendien hoe verkeerd het is om, nu de eenwording
opnieuw stagneert, weer te spreken
van een ‘crisis in de EG’.
Jan Werts
De auteur is hoofdredacteur
van het agrarische weekblad OOGST en auteur van Tbe
European Council, Elsevier North-Holland,
1992.