Mmen
Convenanten en
verhandelbare emissierechten
Convenanten en verhandelbare emissierechten hebben beide voor- en
nadelen. Het Convenant verpakkingen lijkt echter de mogelijkheid te
bieden deze twee instrnmenten voor het milieubeleid te combineren,
waardoor van de voordelen van beide geprofiteerd kan worden.
Milieubeleid kan gevoerd worden
met een scala aan instrumenten. De
behoefte aan een bepaald soort instrument wordt bepaald door de aard
van het milieuprobleem, maar zeker
ook door het heersende modebeeld.
Uiterst modieus op dit moment zijn
convenanten, gezien de schaal waarop zij worden toegepast in het NMP,
NMP+ en NMP-21. Ook het instrument verhandelbare emissierechten
staat in de belangstelling; in het NMP2 staat dat “…zal worden bezien in
hoeverre de introductie van een systeem van verhandelbare emissierechten de effectiviteit en efficiency van
het brongerichte instrumentarium
kan vergroten,,2.
Convenanten zijn als beleidsinstrument vooral geschikt wanneer de te
bereiken doelgroep klein van omvang is, zodat afspraken snel en efficiënt te maken zijn. Verhandelbare
emissierechten daarentegen vereisen
een zo groot mogelijke doelgroep, zodat een markt van volledige mededinging benaderd wordt. Het lijkt dus tegenstrijdig beide instrumenten met
elkaar te combineren.
In dit artikel zal eerst het belang van
het verpakkingsafvalprobleem
belicht
worden waarna maatregelen hiertegen vanuit een aantal EU-lidstaten
met elkaar vergeleken worden. Vervolgens worden de voor- en nadelen
van convenanten gegeven waarna de
theorie van verhandelbare emissierechten behandeld wordt. Hierna
wordt wordt gekeken hoe beide milieubeleidsinstrumenten
gecombineerd kunnen worden en ten slotte
wordt aan de hand van het Convenant verpakkingen dit laatste in praktijk gebracht.
ESB 14-9-1994
Verpakkingsafval
In 1989 werd 21,5% van het afval in
Nederland veroorzaakt door verpakkingen3. Dit aandeel is sinds 1981 redelijk stabiel. Absoluut gezien is de
totale hoeveelheid afval en verpakkingsafval per inwoner wel sterk gestegen in deze periode. In 1989 verbruikte elke inwoner in Nederland
311 kg afval in zijn totaliteit, wat neerkomt op ongeveer 67 kg verpakkingsafval per inwoner per jaar.
In het voorjaar van 1991 is een Convenant over een beperking van de
stort van verpakkingsafval afgesloten
tussen het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), en de Stichting
Verpakking en Milieu (SVM). De SVM
behartigt de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven met betrekking
tot vraagstukken rond de vervaardiging, het gebruik en de afvalverwerking van verpakkingsmaterialen.
Dit
Convenant werd afgesloten vanwege
het grote aandeel van verpakkingen
in het huishoudelijk afval. De doelstelling van het Nederlandse Convenant verpakkingen is ambitieuzer dan
van de andere verpakkingsconvenanten in Europa 4. Het gaat namelijk uit
van 0% storten, 60% herverwerken en
40% verbranden van verpakkingsafval in 2000. Het Vlaamse Convenant
verpakkingsafval evenaart deze doelstelling door het storten ook tot nul
te reduceren en te streven naar 58%
herverwerken van verpakkingsafval.
De Duitse verpakkingsverordening
en de EU-richtlijn voor verpakkingen
en verpakkingsafval laten een mogelijkheid over voor storten van verpakkingsafval.
Het Nederlands Convenant heeft
als enige concrete maatregelen opge-
nomen om zowel tot kwalitatieve als
kwantitatieve preventie te komen,
waarbij gedacht moet worden aan
het toepassen van stoffen in het produktieproces die het milieu zo min
mogelijk schaden respectievelijk het
terugdringen van de verpakkingshoeveelheid tot 90% van de referentiehoeveelheid in 1986. De Duitse Verordening bevat noch maatregelen tot
kwalitatieve noch tot kwantitatieve
preventie. Zij verplicht de producenten en distributeurs van verpakkingsmiddelen het afval in te zamelen en
te verwerken. Zowel het Vlaamse
Convenant als de EU-richtlijn bevatten geen maatregelen om tot kwantitatieve preventie te komen. Met het
Vlaamse convenant namelijk verplichten bedrijven zich tot het ontwikkelen van actieprogramma’s voor afvalbewerking en de EU-richtlijn stelt dat
doelverwezenlijking door de lidstaten
zelf gerealiseerd moet worden. Maatregelen tot kwalitatieve preventie zijn
bij beide wel opgenomen.
De uitvoering van het Vlaamse Convenant verloopt niet zoals men bij het
opstellen verwacht had, omdat deze
doorkruist wordt door het Federale
wetsvoorstel van de Ecotax op verpakkingsmaterialen.
Duitsland kampt met ernstige verwerkingscapaciteitproblemen
wat betreft glas en kunststof. De Verordening is absoluut voorbijgegaan aan
1. Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Nationaal Milieubeleidsplan, NMP, Den Haag,
1989; Nationaal Milieubeleidsplan-plus,
NMP+, Den Haag, 1990; en Nationaal Milieubeleidsplan 2, NMP-2, Den Haag, 1993.
2. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, op.cit.,
1993, blz. 183.
3. Missets Pakblad, Aandeel verpakkingsafval stabiel, tabel 1, maart 1991, blz. 46.
4. Stichting Verpakking en Milieu en het
Ministerie van VROM, Convenant verpakkingen, tekst en bijlagen, Den Haag, 6
juni 1991; Gemeenschapsministerie
van
Leefmilieu, Natuurbehoud
en Landinrichting en ‘het bedrijfsleven’, Convenant verpakkingsafval, Brussel, 26 maart 1991;
Bundesminister für umwelt, Naturschutz
und Reactorsicherheit,
Verordnung über
die Vermeidung von VerpackungsabfäUen
(Verpackungsverordnung), Bundesgesetzblatt, Bonn, 12 juni 1991; Commissie
van de Europese Gemeenschappen,
Voorstel voor een richtlijn betreffende verpakkingen en verpakkingsafval,
Publikatie-
blad van de Europese Gemeenschappen,
nr. C 263/1, Brussel, 12 oktober
1992.
-de technische stand van zaken op verwerkingsgebied. Dat is op z’n minst
slordig te noemen. Het levert echter
in Duitsland’s buurlanden problemen
op omdat Duitse verpakkingsproducenten en distributeurs zeer veel glasen kunststofafval over de grens voor
een hoge prijs ter verwerking te koop
aanbieden. Frankrijk heeft de grens
al gesloten voor Duits verpakkingsafval en te verwachten is dat ook het
verpakkingsafval het criminele circuit
binnenvloeit.
In Nederland wordt volop aan de
uitvoering van de kwalitatieve en
kwantitatieve preventie gewerkt. Hiervan zijn op macro-niveau nog weinig
wapenfeiten bekend. Op bedrijfsniveau echter worden al diverse acties
ondernomen, waarbij blijkt dat door
het streven naar milieu doelen ook de
produktiekosten substantieel teruggedrongen kunnen worden.
Verder heeft de minister van VROM
zich ervoor beijverd dat zo veel mogelijk doelstellingen van het Nederlandse Convenant overgenomen
worden in de EU-Richtlijn voor verpakkingen en verpakkingsafval. De
concept richtlijn blijft echter qua doelstellingen achter bij het Nederlandse
convenant. Het risico bestaat dat de
Nederlandse doelstellingen uit concurrentie-overwegingen
afgezwakt
zullen worden. Uit milieu-oogpunt
zou dit betreurenswaardig zijn.
Voor- en nadelen van
convenanten
Naast directe regulering, in de vorm
van milieuwetgeving en -handhaving,
is een convenant een instrument dat
een groter beroep doet op de eigen
verantwoordelijkheid en vrijwilligheid van de ondernemer. Een definitie van een milieuconvenant is: een
schriftelijke afspraak tussen rijksoverheid en bedrijfsleven, gericht op het
bereiken van milieubeleidsdoeleinden5. Naast beperkt regulerende convenanten zijn er ook instrumenten
die uitgaan van zelfregulering, waarbij het (vooralsnog) aan de ondernemer wordt overgelaten om bepaalde
aangereikte instrumenten wel of niet
te gebruiken. Voorbeelden hiervan
zijn milieuzorgsystemen in bedrijven
en preventie en hergebruik van afvalstoffen. Recentelijk ontspint zich in
Nederland een stevige discussie of
convenanten wel zo effectief zijn.
Wat zijn nu belangrijke voordelen
van convenanten? En waarom liggen
convenanten de laatste tijd zo onder
vuur?
Voor zowel de overheid als het bedrijfsleven zijn legio voordelen te noemen waarom convenanten zo populair zijn. Voor het bedrijfsleven is het
belangrijk publiciteit en een goede
naam te krijgen. Veel bedrijven gebruiken het milieuconvenant ook als
een marketinginstrument.
De dreiging van wetgeving kan voor de betrokken branche/sector ook een reden zijn positief te staan tegenover
convenanten. De CRMH zei in advies
over milieuconvenanten dat het bedrijfsleven veelal geneigd is de voordelen van het convenant te benadrukken, terwijl milieu-organisaties
daarentegen de negatieve aspecten
accentueren 6 . Door het onderhandelen treedt een zekere commitrnent op
bij de gesprekspartners waardoor
men het zich niet kan permitteren
een onbetrouwbare partner te zijn.
Voor de overheid is een belangrijk
motief dat de effectiviteit van het gevoerde beleid groter wordt dan bij
wetgeving het geval zou zijn geweest. Alle betrokkenen hebben immers inspraak gehad en ieders belang is meegewogen. Zo is de
doelgroep, waar convenanten op van
toepassing zijn, eerder geneigd zich
aan de gemaakte afspraken te houden. Een ander belangrijk voordeel is
dat het convenant een flexibel instrument is.
Convenanten worden om een aantal redenen ter discussie gesteld. Een
mogelijk nadeel van een convenant is
de onduidelijke juridische status ervan. Door de invulling die momenteel aan convenanten gegeven wordt,
behoort het tot de privaatrechtelijke
beleidsinstrumenten.
Toch zal een
rechter zich vermoedelijk geen raad
weten wanneer een convenant hem,
in geval van een geschil tussen twee
convenantpartners,
als serieuze overeenkomst ter beoordeling zou worden voorgelegd7. Ook het ontbreken
van een democratische controle
wordt door sommigen als een nadeel
gezien. Denkbaar is dat convenanten,
net als wetsvoorstellen, in de Tweede
Kamer behandeld worden. Er ontstaat dan echter toch weer een vorm
van regulering die de flexibiliteit in
gevaar brengt.
Gebrek aan effectiviteit wordt ook
als nadeel van convenanten gezien.
Convenanten zijn minder geschikt
wanneer de omvang van de doelgroep groot is, waardoor de onder-
handelingen traag verlopen. Wanneer
een uitgebreide doelgroep vertegenwoordigd wordt door een intermediaire organisatie (zoals de SVM) is
van dit nadeel minder sprake. De kosten van het convenant kunnen echter
hoog zijn, mede als gevolg van langdurige onderhandelingen.
Verhandelbare emissierechten
In theorie zijn verhandelbare emissierechten een optimaal instrument bij
het beperken van de uitstoot van vervuilende stoffen dan wel bij de beperking van het gebruik van schaarse natuurlijke hulpbronnen. Verhandelbare
emissierechten zijn enerzijds gebaseerd op regelgeving: het totaal van
de toegestane uitstoot dient te worden vastgesteld via politieke besluitvorming en anderzijds op de werking
van de markt: de prijS van het vervuilingsrecht komt via vraag en aanbod
tot stand. Het instrument is, als het
goed wordt toegepast, zowel effectief
als efficiënt8. De efficiënte werking is
tevens afhankelijk van een aantal externe factoren, zoals het aantal vragers van vervuilingsrechten. Een milieugebruiksmarkt kan alleen goed
functioneren indien het aantal vragers relatief groot is. In de verpakkingsmiddelenbranche
is aan deze
voorwaarde voldaan. Het aantal vragers bedraagt hier enige honderden.
Op een markt van verhandelbare
emissierechten functioneert de overheid of een gedelegeerde branche-organisatie als enige aanbieder. Deze
‘monopolist’ is er in dit geval niet op
uit zijn winst te maximaliseren, maar
om de evenwichtsprijs op de markt
vast te stellen en de vervuilingsrechten tegen deze prijs te verkopen. In
feite functioneert hij als een veilingmeester, die systematisch naar de
evenwichtsprijs op zoek is. Met dit
doel annonceert hij verschillende
prijsniveaus en onderzoekt de hoeveelheden rechten die daarbij zouden
5. P-J. Klok, Convenanten als instmment
van milieubeleid, Enschede, 1989.
6. Centrale Raad voor de Milieuhygiëne,
Advies over milieuconvenanten, Den
Haag, 1989.
7. Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid, Milieubeleid: strategie, instmmenten en bandbaajbaarbeid, Den
Haag, 1992.
8. T.H. Tietenberg, Emission trading: an
exereise in reforming pollution poliey. Resou reefor tbe future, Washington D. c.,
1985.
kunnen worden afgezet. De evenwichtsprijs is de prijs waarvoor geldt
dat alle rechten verkocht zijn. Uiteindelijk koopt iedere vrager zijn rechten tegen de evenwichtsprijs. In de
praktijk zal, nadat iedere vrager zijn
gewenste hoeveelheid en de prijs die
hij bereid is te betalen, heeft kenbaar
gemaakt, een computer de taak van
de veilingmeester kunnen uitvoeren.
Het toewijzen van rechten kan op
verschillende manieren gebeuren. Op
de eerste plaats dient de tijdsdimensie te worden bepaald. Dit houdt in
dat moet worden vastgesteld voor
welke tijd het emissierecht kan worden uitgeoefend. Dit kan voor onbepaalde tijd zijn, zoals dat in de visserij en melkveehouderij gebruikelijk is
bij de bestaande vis- en melkquota,
of voor een begrensd tijdvak. Op de
tweede plaats is het van belang vast
te stellen welke rechten de oorspronkelijke emittenten of gebruikers hebben.
Het systeem waarbij alle rechten
gratis worden overgedragen aan de
oorspronkelijke emittenten of gebruikers staat bekend als grandfathering.
Het voordeel hiervan is dat sociale
onrust onder de oorspronkelijke emittenten of gebruikers kan worden vermeden. Een belangrijk nadeel is dat
de oorspronkelijke emittenten zonder
tegenprestatie een, zoals in het geval
van de melkquota en visquota, waardevol recht in handen krijgen, terwijl
toetreders hiervoor moeten betalen.
Dit wordt over het algemeen als onrechtvaardig beschouwd. Bovendien
kan het gaan functioneren als een
maatschappelijk ongewenste afscherming van de markt. Een tweede nadeel is dat emittenten van grote hoeveelheden in het voordeel zijn ten
opzichte van producenten die de vervuiling al gedeeltelijk hebben teruggedrongen. Een oplossing zou kunnen
worden gevonden door na verloop
van tijd de oorspronkelijke emittenten een deel van de waarde van de
aanvankelijk gratis verkregen rechten
te laten terugbetalen. Indien de totale
waarde moet worden terugbetaald,
hebben de oorspronkelijke gebruikers uitsluitend nog een koop-optie
op de emissierechten.
Synthese
Het huidige milieubeleid heeft duidelijk baat bij het gebruik van convenanten. Het bedrijfsleven kan met de
overheid rond de tafel zitten en de
E5B 14-9-1994
overheid kan efficiënter en sneller
haar milieubeleidsdoelen
bereiken.
Onduidelijk is echter de juridische
‘hardheid’ van convenanten, en ook
is niet altijd van te voren duidelijk in
hoeverre de doeleinden van een Convenant bereikt kunnen worden. Het
ligt dan voor de hand om meerdere
beleidsinstrumenten
tegelijkertijd in
te zetten. Op veel terreinen gebeurt
dit nu al. In de land- en tuinbouwsector worden convenanten gecombineerd met allerlei stimuleringsregelingen om de sector te ondersteunen.
Het Convenant verpakkingen verdient vanuit die optiek wellicht ook
ondersteuning. De specifieke toepassing van verhandelbare emissierechten bij een markt met vele
‘gebruikers’ maakt dit instrument
zeker geschikt als aanvulling op het
Convenant.
Hoe zou een integratie van een systeem van verhandelbare emissierechten in het verpakkingsconvenant
er
uit kunnen zien? Het doel van een
verhandelbaar gebruiksrecht in de
verpakkingsmiddelenindustrie
is het
terugdringen van het gebruik van verpakkingsmaterialen met 10%: van
2,34 mln ton in 1991 tot 2,11 mln ton
in het jaar 2000. Hiervoor lijkt een systeem van groene punten een geschikt
instrument. Ieder groen punt vertegenwoordigt hierbij in het uitgangsjaar (bij voorbeeld 1995) een hoeveelheid grondstof van een bepaalde
soort, bij voorbeeld 500 kg kunststof,
voor de fabricage van verpakkingsmateriaal.
Uitgaande van de vooronderstelling dat in 1995 nog 2,33 mln ton
wordt verbruikt, zijn in dat jaar dan
ongeveer 4,7 mln groene punten
beschikbaar. Deze punten kunnen
gratis beschikbaar worden gesteld
aan de fabrikanten, dan wel via een
veilingsysteem aan de fabrikanten
worden verkocht. Bij de inkoop van
grondstoffen dient de betreffende
fabrikant te beschikken over een
voldoende aantal groene punten. De
kosten die de fabrikant maakt bij de
handel in Groene Punten worden
doorberekend in het produkt, waardoor op deze manier een extra regulerend effect zal ontstaan. Consumenten zullen produkten kopen met zo
min mogelijk gebruik van verpakkingsmateriaal omdat dit goedkoper
zal zijn.
Om de doelstelling van 2,11 mln
ton in het jaar 2000 te halen, zijn nu
twee opties beschikbaar. De hoeveelheid grondstof die per groen punt
mag worden aangeschaft, kan in de
periode 1995-2000 ieder jaar met 2%
worden verminderd, of het totale
aantal groene punten kan jaarlijks
worden verminderd met hetzelfde
percentage. In het eerste geval behoeft de toedeling van groene punten slechts eenmaal (in 1995) plaats
te vinden. In het laatste geval is het
nodig dat fabrikanten ieder jaar opnieuw de benodigde groene punten
aanschaffen. Het zal duidelijk zijn dat
in het laatste geval de allocatie van
rechten een meer dynamisch karakter
heeft dan in het eerste geval.
Conclusie
Convenanten zijn een belangrijk beleidsinstrument geworden. Indien de
doelgroep klein is, biedt een convenant een effectieve oplossing voor
een aantal milieuproblemen.
Als, zoals in het geval van de verpakkingsmiddelenindustrie,
de doelgroep omvangrijk is, kan men niet
volstaan met een convenant alleen.
Het dient dan te worden aangevuld
met meer bindende instrumenten zoals een systeem van verhandelbare
emissierechten. Hiermee is het convenant niet nutteloos geworden. Integendeel, het convenant kan hier dienen als communicatiemedium
tussen
branche en overheid, dat tot doel
heeft een zo goed mogelijk milieubeheerssysteem te ontwikkelen. Als
bovendien de uitvoering van de regelgeving, i.e. het systeem van verhandelbare rechten, in handen wordt
gelegd van de betreffende brancheorganisatie, dan lijkt een zo groot
mogelijke acceptatie door de ondernemingen verzekerd.
Marc Jansen, Arjen Frentz en
Wim Heijman
M.J.B. Jansen is student agrarische economie aan de Landbouwuniversiteit
Wageningen, A. Frentz is account manager milieu
bij het Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf en W.J.M. Heijman is
universitair hoofddocent bij de vakgroep
Staathuishoudkunde
van de Landbouwuniversiteit Wageningen.