De uitstraling van de Chinese
speciale economische zones
M.G.L.M. Kuypers*
hina heeft in 1979 bij wijze van economisch experiment vier zones opgericht met
economische vrijheden. Een dergelijk beleid om de economie te hervormen heeft in
veel landen tot hoge kosten geleid terwijl baten gering waren. In China echter mag
het experiment als succesvol beschouwd worden, omdat de uitstralingseffecten naar
andere delen van het land aanzienlijk zijn.
C
China heeft de afgelopen vijftien jaar een opmerkelijke economische groei gerealiseerd; gemiddeld zo’n
9,5 procent op jaarbasis. Dit is de danken aan economische hervormingen, zowel op nationaal als op regionaal niveau. Op nationaal niveau was het beleid
gericht op het verhogen van de produktiviteit in de
landbouwsector. Op regionaal niveau werd het ‘open
deur’-beleid gevoerd, om de Chinese economie een
grotere openheid ten opzichte van de wereldeconomie te geven.
Een belangrijk onderdeel van dit regionale beleid
werd gevormd door de oprichting van vier ‘speciale
economische zones’ (sez’s), gebieden waar investeringen gestimuleerd werden door ondernemingen een
voorkeursbehandeling
te geven op het gebied van belastingen, looncontracten, invoer- en uitvoerrechten,
enz. Ten eerste was het de bedoeling om op deze manier buitenlandse investeringen, technologie en managers aan te trekken, de export te vergroten en buitenlandse deviezen te genereren en werkgelegenheid
te creëren, zonder daarbij gelijk de hele economie
bloot te stellen aan buitenlandse concurrentie. Een
tweede doelstelling van de sez’s was om als een ‘test
case’ te dienen voor hervormingen in andere delen
van China. Door de baten van een markteconomie te
tonen aan het volk en aan politieke en ideologische
tegenstanders van meer markt, zou dit beleid beter
worden geaccepteerd zodat het overgenomen kan
worden in andere delen van China.
De economische theorie en empirie heeft aangetoond dat van de creatie van zulke speciale investeringsgebieden, ook wel ‘export processing zones’
(epz’s) genoemd, nauwelijks positieve welvaartseffecten voor het land als geheel mogen worden verwacht!. Integendeel, vaak zijn de kosten hoog door
omvangrijke investeringen in de infrastructuur, benodigde administratie en belastingconcessies en subsidies aan buitenlandse investeerders, terwijl de opbrengsten voor de nationale economie slechts
beperkt zijn. Bovendien worden bestaande verstoringen binnen de economie vaak alleen nog maar versterkt door de creatie van speciale investeringszones.
De sez’s verschillen echter van andere epz’s, en
hebben een belangrijke rol gespeeld bij de grote economische ontwikkeling van China in de afgelopen
vijftien jaar. In dit artikel wordt nagegaan hoe dat
komt, door achtereenvolgens de kosten, de directe
en de indirecte opbrengsten van de sez’s na te gaan.
Kosten van de economische
zones
Voor het opzetten van een speciale investeringszone
zijn omvangrijke investeringen vereist, met name in
de infrastructuur. In vergelijking met epz’s in de andere landen zijn deze investeringen in de sez’s hoog geweest. De belangrijkste reden hiervoor is dat in alle
vier de sez’s aanvankelijk nauwelijks enige infrastructuur aanwezig was. Daarnaast zijn alle sez’s in vergelijk tot andere epz’s erg groot, wat betekent dat ook
op de langere termijn de kosten aan de hoge kant
zijn gebleven.
Voor de gemeenschap als geheel hoeven deze
hoge kosten op zich geen probleem te zijn, als het
rendement op de investeringen maar voldoende is.
Dit blijkt niet het geval2. Een belangrijke reden hier-
• De auteur is onlangs afgestudeerd aan de economische faculteit van de Universiteit van Amsterdam, en werkt momenteel bij de provincie Noord-Holland. Dit artikel is gebaseerd op de doctoraalscriptie
Het ‘open deur’-beleid van
China: special economie zones en coastal development strategy, april 1994.
1. Zie K. Hamada, An economie analysis of the duty-free
zone, journalof International Economics, jg. 4, 1974, blz.
226-241; C. Hamilton en L.E.O. Svensson, On the welfare effects of a duty-free zone, journalof International Economies, jg. 13, 1982, blz. 45- 64; en P.G. Warr, Exporl processing zones: the economics of enclave manufacturing, working papers in trade and development, nr. 88/5, maart 1988.
2. Zie L. Shujuan, Improving infrastrncture: a cost benefit
analysis of the economie performance of the Huli industrial zone, China Paper 91/2, Economics Division – Research
School of Pacific Studies, 1991. Overigens is sinds 1987
door een herstructurering
van de zones wel een verbetering
van het rendement zichtbaar.
voor is dat binnen de zones kapitaal en geschoolde
arbeid relatief goedkoop, en ongeschoolde arbeid relatief duur is geweest. Dit komt overeen met de prijsverhouding in de ‘traditionele’ Chinese economie,
die de economie in de zones sterk beïnvloedt. Enerzijds zijn ook de ondernemingen in de sez’s niet geheel vrij in hun loon- en arbeidsvoorwaardenbeleid,
anderzijds kunnen samenwerkingsverbanden
van ondernemingen vaak een beroep doen op de (goedkope) binnenlandse kapitaalmarkt. Daarbij komt dat
buitenlandse technologie-intensieve
bedrijven slechts
weinig belasting betaalden en de import van kapitaalgoederen vrij van invoerrechten was. Hierdoor werd
het gebruik van kapitaalintensieve produktietechnieken gestimuleerd, terwijl het comparatieve voordeel
van China juist ligt in arbeidsintensieve activiteiten.
De kosten van de zones zouden dus lager uitvallen als kapitaal duurder en arbeid goedkoper zou
zijn. Het rendement van de zones zou daarnaast ook
verbeterd kunnen worden als het aantal leningen
door buitenlandse ondernemingen op de binnenlandse kapitaalmarkt zou worden teruggeschroefd en de
omvang van subsidies op het gebruik van openbare
nutsgoederen omlaag zou worden gebracht.
Tegenover de kosten van de sez’s voor de nationale economie staan natuurlijk ook baten. Daarbij
kan een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds directe baten in de vorm van extra werkgelegenheid, hogere deviezen opbrengsten en de overdracht
van technologie en managementkwaliteiten
binnen
de zones zelf en anderzijds indirecte baten in de
vorm van achterwaartse en voorwaartse uitstralingseffecten en leereffecten voor de rest van de economie.
zodat de technologie- overdracht aanvankelijk beperkt bleef. De laatste jaren echter verandert de produktiestructuur van Shenzen; de zone slaagt er in
meer technologisch interessante investeringen aan te
trekken. Dit komt enerzijds doordat de arbeids- en
overige kosten binnen de zone gestegen zijn, anderzijds doordat de kwaliteit van de arbeid, van de infrastructuur en van de wetgevende structuur sterk verbeterd is.
Vooral het groeiende belang van zogenaamde
aandelen-joint ventures – samenwerkingsverbanden
waarbinnen zowel de Chinese als buitenlandse deelnemer een aandeel heeft in het eigen vermogen van
de joint venture, en ze gezamenlijk het risico dragen duidt op een groter potentieel voor de overdracht
van (technologie en) managementkwaliteiten.
Voor
de dienstensector is met name de verschuiving van
investeringen van de hotelbranche naar de banksector van belang.
Werkgelegenheid
De bijdrage van de sez’s aan de nationale werkgelegenheid is, net als van epz’s in andere landen, slechts
marginaal. Op regionaal niveau zijn de sez’s echter
wel degelijk van belang. Dit geldt zeker voor
Shenzhen; in 1978 telde het stadje nog 20.000 inwoners en inmiddels is dit uitgegroeid tot meer dan 1
miljoen. Het succes van de Shenzhen-sez in het
creëren van extra werkgelegenheid geeft aan dat, als
bepaalde onderdelen van het sez-beleid ook zouden
worden ingevoerd in andere delen van het land, er
dan veel extra werkgelegenheid geschapen zou kunnen worden. Binnen de sez’s zelf zou de werkgelegenheid nog kunnen toenemen door een aanpassing
van de prijzen voor kapitaal en arbeid.
Directe positieve effecten
Export
De sez’s zijn vooral succesvol geweest in het aantrekken van buitenlandse investeringen. De voorkeursbehandeling van buitenlandse investeerders, de kwaliteit van de infrastructuur en de verbeteringen in de
wetgeving hebben veel buitenlandse investeringen
aangetrokken. Zo waren de sez’s in staat om over de
periode 1979-91 een cumulatief totaal van $ 4,5 miljard aan buitenlandse directe investeringen in de
wacht te slepen (17 % van de totale buitenlandse investeringen in China), waarbij de jaarlijkse groei over
de periode 1985-90 gemiddeld meer dan 25 procent
bedroeg.
Hierbij moeten echter wel enkele kanttekeningen
geplaatst worden. Ten eerste is het grootste deel van
de investeringen afkomstig uit Hongkong, wat duidt
op een minder grote belangstelling vanuit andere landen zoals Japan, de VS en de Europese Unie. De laatste jaren lijkt dit echter te veranderen: in Shenzhen,
de grootste van de vier zones, was in 1986 nog 91,2%
van de buitenlandse investeringen afkomstig uit
Hongkong, en in 1990 was dit nog maar 50,1%. Vooral de opkomst van Taiwan, Zuid-Korea en Japan als
investeerders is hierbij opmerkelijk.
Overdracht van kennis
De investeringen uit Hongkong waren geconcentreerd in eenvoudige arbeidsintensieve activiteiten,
E5B 14-9-1994
Een van de belangrijkste doelstellingen van de sez’s
was het vergroten van de export en het genereren
van hogere deviezenopbrengsten.
Met betrekking tot
het eerste punt zijn de sez’s, en de Shenzhen-sez in
het bijzonder, zeer succesvol geweest. Zo is de export van de sez’s als groep gegroeid van praktisch nihil in 1978 tot $ 5,5 miljard in 1988 en $ 9,4 miljard in
1991. De zich sterk uitbreidende export leverde echter nauwelijks hogere deviezen-opbrengsten
op door
de ook sterk stijgende import (in 1988 $ 5,7 miljard
en in 1991 $ 9,3 miljard), wat in een aantal jaren en
zeker in de periode voor 1985 zelfs voor een negatieve handelsbalans van de sez’s gezorgd heeft. De deviezenopbrengsten
waren overigens per saldo meestal wel positief dank zij de grote instroom aan
buitenlandse investeringen.
Een belangrijk verschil met epz’s in andere landen is dat zowel de import als export van de sez’s
een belangrijk onderdeel uitmaken van het totale
handelsvolume van China. Zo was in 1991 ruim
14,5% van het Chinese importvolume en 13% van
het exportvolume afkomstig uit de sez’s. Ter vergelijking, de op dit gebied ook zeer succesvolle epz’s uit
Taiwan hebben in het fiscale jaar 1987 gezamenlijk
voor $ 2,9 miljard aan de export verdiend, wat neer
komt op slechts iets meer dan 7% van de totale export.
Indirecte effecten van de sez’s
Handel
Het feit dat de impórt- en export zo omvangrijk was
en is, duidt er op dat aanzienlijke hoeveelheden door
de sez’s geïmporteerde en geëxporteerde produkten,
al dan niet na verwerking, zijn doorgestroomd
naar/vanuit de rest van China. Deze handelsstromen
bestaan voor een deel uit smokkel tussen de sez’s en
het achterland, maar zijn daarnaast het gevolg van
een beleidsstrategie die ook wel ‘neilian’ of ‘uniting
with the interior’ wordt genoemd. De stategie is er
op gericht om ook ondernemingen uit andere delen
van China te laten profiteren van de economische
mogelijkheden van de sez’s. Deze neilian-activiteiten
hebben zeker in het begin van de ontwikkeling van
de zones nog gezorgd voor inefficiënte handelsstromen: binnenlandse ondernemingen gebruikten de
sez’s om (consumenten- )goederen goedkoop in te
kopen en vervolgens tegen veel hogere prijzen op de
binnenlandse markt door te verkopen, en om goedkoop op de binnenlandse markt verkregen produktieinputs met hoge winst op de internationale markt
aan te bieden. Na bijstelling van het beleid hebben
de handelsstromen echter een rationeler karakter aangenomen.
Er zijn aanzienlijke ‘spilI over’-effecten tussen een
sez en het achterland. Vooral de ontwikkeling van
Guangdong – de provincie waarin drie van de vier
sez’s, waaronder Shenzhen, gelegen zijn – geeft het
belang hiervan weer. In de eerste fase van het ‘open
deur’-beleid was het de Shenzhen-sez die profiteerde
door een deel van de arbeidsintensieve industrie uit
Hongkong (dat wou overstappen op een meer kapitaal- en kennisintensieve produktiestructuur)
over te
nemen. Na verloop van tijd zijn echter de arbeids- en
andere kosten zodanig gestegen dat andere – aanvankelijk voornamelijk in Guangdong gelegen – locaties,
die nog wel beschikten over goedkope arbeid, langzaam maar zeker de meest arbeidsintensieve industrieën van Shenzhen zijn gaan overnemen. De
Shenzhen-sez moest als reactie hierop haar produktiestructuur aanpassen en stapte over op meer kapitaalen kennisintensieve produktietechnieken
en een scala aan ondersteunende
dienstverlenende bedrijven.
Overigens is de arbeid nog wel zo goedkoop dat bepaalde eenvoudige dienstverlenende taken nog
steeds worden overgeheveld van Hongkong naar
Shenzhen. Er is dus een soort domino-effect in werking gezet, waarbij idealiter uiteindelijk heel China
zou kunnen profiteren van ‘spilI over’-effecten en de
originele sez’s langzaam maar zeker uitgroeien tot
kapitaal- en kennisintensieve centra.
Beleid
Om ‘spilI over’-effecten een kans te geven is het ook
nodig dat bepaalde vormen van sez-beleid – inhoudend: minder stringente import- en exportcontroles,
een hervorming en verkleining van de staatssector,
minder overheidsinterventie
in de micro- economische sfeer en een grotere regionale autonomie – langzaam over worden genomen door andere delen van
China. Midden jaren tachtig werd hiermee een begin
gemaakt voor China’s kustgebieden. De ‘coastal de-
velopment strategy’ was bedoeld om langs de kust arbeidsintensieve produktie voor de export te concentreren. Om buitenlandse investeerders te prikkelen
werden vijftien open kuststeden, talloze economische en technologische ontwikkelingszones
(een
soort mini-sez’s), en vijf grote open economische
kustzones geschapen.
De kustgebieden zijn in navolging van de sez’s
redelijk succesvol geweest, waarbij sommige regio’s/steden het beter hebben gedaan dan andere.
Vooral op het gebied van buitenlandse investeringen
zijn de kustgebieden bezig met een inhaalrace, wat
duidelijk maakt dat het domino-effect doorgang heeft
gevonden. De coastal development strategy was een
manier om de via de sez’s opgedane ervaringen op
grotere schaal in praktijk te brengen. Er is hier dus
sprake geweest van ‘beleids-spill overs’, en je kan
zeggen dat het succes van de kustgebieden indirect
iets zegt over het succes van de sez’s.
Staatssector
Er zijn echter nog een aantal problemen die het echte succes van de kustgebieden (en China als geheel)
in de weg zijn blijven staan. Vooral de staatssector zal
nog verder hervormd moeten worden, waarbij de
sez’s als leidraad kunnen dienen. De belangrijkste
problemen zijn:
• werknemers binnen de staatssector worden voor
het leven aangesteld, worden niet beloond naar
hun arbeidsinzet of kwaliteit van de geleverde arbeid, en krijgen een deel van hun loon uitbetaald
in bepaalde vaste factoren waarvan huisvesting er
één is;
• staatsondernemingen
zijn vaak niet in staat hun
comparatieve voordelen te ontplooien door het bestaan van barrières tussen de verschillende departementen en provincies;
• staatsondernemingen
kunnen over het algemeen
tegen absurd lage rente kapitaal lenen bij het bankwezen. Hierdoor gaat voor China waardevol kapitaal gedeeltelijk verloren en ontstaat voor staatsondernemingen de neiging om te kapitaalintensief te
produceren, wat ten koste gaat van de zo broodnodige arbeidsplaatsen. Dit wordt nog versterkt
doordat arbeid binnen de staatsondernemingen,
voornamelijk als gevolg van de rigide arbeidsovereenkomsten, te duur is; en
• staatsondernemingen
maken vaak verliezen die,
zonder consequenties, worden gedekt door de
overheid.
Met betrekking tot deze problemen zijn de volgende
experimenten aan te moedigen:
• de omvorming van staatsondernemingen
in ondernemingen genoteerd op de effectenbeurs3;
• hervorming van het financiële systeem, met een
sterkere (onafhankelijke) centrale bank die er voor
kan zorgen dat de kosten van het lenen van kapitaal meer de werkelijke kosten daarvan weergeeft;
3. Er zijn momenteel twee effectenbeurzen
van er een is gevestigd in de Shenzhen-sez
Shanghai.
in China, waaren de ander in
• invoering van het arbeidscontractsysteem,
waarbij
werknemers, inclusief managers, technici en bestuurders, een contract met de onderneming afsluiten waarin hun rechten, plichten, lonen, bonussen
en sociale zekerheidsrechten zijn opgenomen; en
• samenvoeging van staatsondernemingen
binnen
ondernemingsgroepen,
zodat de Chinese industrie
geherstructureerd kan worden en regionale en departementale barrières doorbroken worden.
Spanning
Waarschijnlijk is het grootste probleem waarmee
China’s kustgebieden momenteel worden geconfronteerd de toevloed van miljoenen boeren. Vooral de
sez’s en open kuststeden van China hebben een enorme aantrekkingskracht op boeren die weten dat een
baan aldaar een inkomen oplevert dat veel hoger is
dan wat ze thuis kunnen verdienen. Deze groep van
arbeiders heeft binnen de steden vaak een zeer lage
status. Ze werken in de informele sector of hebben
slechts een tijdelijk arbeidscontract (één tot vijf jaar)
waarna hun verblijfsvergunning afloopt, ze moeten
vaak de meest gevaarlijke, vieze en minst betaalde
baantjes verrichten en ze kennen niet of nauwelijks
secundaire arbeidsvoorwaarden.
Er is nu een gespannen situatie ontstaan tussen deze groep tijdelijke arbeiders en de groep permanente werknemers binnen
de staatsondernemingen.
Een economisch efficiënte stap zou zijn om ook
in de staatssector over te gaan op een systeem van arbeidscontracten, zodat er meer concurrentie komt tussen de verschillende soorten arbeiders. In combinatie
met de verplichting voor staatsondernemingen
om in
te staan voor hun eigen winsten en verliezen zou dit
echter betekenen dat in tijden van recessie massale
werkloosheid in de stad onvermijdelijk is.
Het groeiende ongenoegen bij de groep die zich
achtergesteld voelt wordt nog versterkt door de vrijwel openlijke verrijking van ambtenaren door corruptie. In het kort kun je zeggen dat, hoe meer boeren
en arbeiders slachtoffer worden van de economische
hervormingen en hoe meer berichten bekend worden over de corrupte verhouding tussen de politieke
machthebbers en de nieuwe kapitalistische ondernemersklasse, des te meer kans is er op een opleving
van de democratiseringsbeweging
en de daaruit volgende politieke spanning.
Om deze oplopende spanning en groeiende migratie te temperen zou het allereerst gunstiger gemaakt moeten worden om gevestigd te blijven op het
platteland, via bij voorbeeld stimulering van de plattelandsindustrie, meer investeringen in de plattelandsinfrastructuur en het plattelandsonderwijs,
een verhoging van de staatsaankoopprijzen
voor bepaalde
landbouwgoederen,
of verdere liberaliseringen van
de landbouw. Daarnaast is het nodig om voor dat
deel van de stedelijke bevolking dat het zwaarst geraakt wordt door de economische hervormingen een
nieuw sociaal vangnet te creëren.
Conclusie
De sez’s zijn op zich zelf vrij succesvol geweest,
maar hun belangrijkste rol was het op gang brengen
E5B 14-9-1994
van economische ontwikkeling in het Chinese kustgebied. Daarbij zijn de provincies die het meeste
hebben overgenomen en lijken op de sez’s, zoals
Guangdong, ook in economisch opzicht het meest
succesvol geweest. Het hervormingsproces heeft
echter ook belangrijke problemen met zich mee
gebracht. De ontwikkeling van verschillende regio’s
in China is uiteen gaan lopen, er is een gigantische
migratie van boeren naar de steden, en de kloof
tussen arm en rijk wordt groter.
Het verdere verloop van de hervormingen zal
bepaald worden door de wijze waarop de centrale
en lokale overheden om weten te gaan met de hun
gestelde problematiek. In feite zijn er voor de politiek maar twee mogelijkheden: voor of achteruit,
verdere hervormingen of het terugdraaien van hervormingen.
Voor de sez’s blijft ook in de toekomst een belangrijke rol weggelegd als experimenteergebieden
voor economische hervormingen op het gebied van
lonen en arbeidsvoorwaarden,
de wetgeving, de
staatssector, de banksector en de prijsstructuur. Daarnaast zijn er in de toekomst misschien mogelijkheden
voor beperkte politieke hervormingsexperimenten,
zoals plaatselijke verkiezingen binnen de sez’s of een
experimentele samenvoeging van de Shenzhen-sez
met het aangrenzende Hongkong tot een autonome
provincie.
M.G.L.M.
Kuypers