In Nederland bedragen de R&D-investeringen slechts twee procent van het bruto binnenlands product omdat het onvoldoende lukt om private investeringen uit te lokken. Dit ondermijnt onze concurrentiepositie en toekomstige welvaart. Onze buurlanden België, Denemarken en Duitsland zijn er de laatste decennia wel in geslaagd de R&D-investeringen te verhogen. Wat doen deze landen anders, en wat kunnen wij daarvan leren?
In het kort
- Sinds 2017 ligt de Nederlandse R&D-intensiteit onder het EU-27-gemiddelde.
- Recente bezuinigingen op onderzoek zetten de Nederlandse private R&D-investeringen verder onder druk.
- Door consistent innovatiebeleid en maatschappelijk draagvlak behalen onze buurlanden de doelstelling van drie procent wel.
Investeringen in onderzoek en ontwikkeling (R&D) zijn cruciaal voor het concurrentievermogen en de toekomstige welvaart van landen. Al sinds 2002 streven EU-landen via de Lissabon-strategie naar R&D-investeringen van drie procent van het bruto binnenlands product (bbp). Recent onderzoek van de Europese Commissie en het Draghi-rapport onderstrepen opnieuw het belang hiervan: ze wijzen op het gebrek aan R&D-investeringen als hoofdoorzaak van de achterblijvende productiviteitsgroei in de EU (Draghi, 2024; Europese Commissie, 2024).
Nederland slaagt er echter al decennia niet in om deze doelstelling van drie procent te halen, terwijl ons omringende landen als België, Denemarken en Duitsland dit wel voor elkaar hebben gekregen (figuur 1). De Nederlandse R&D-uitgaven schommelen al meer dan vijftig jaar tussen de 1,6 en 2,3 procent van het bbp. Sinds 2017 ligt de Nederlandse R&D-intensiteit onder het EU-27-gemiddelde. In 2023 waren de R&D-uitgaven in Nederland 2,23 procent van het bbp. Het beleid van onze buurlanden gericht op het stimuleren van R&D heeft hun concurrentiepositie versterkt, terwijl Nederland verder achterop dreigt te raken (Van Kempen et al., 2024).
Het verschil zit vooral in private financiering van R&D. Figuur 2 laat zien dat in België, Denemarken en Duitsland de private sector een beduidend groter aandeel van de totale R&D-investeringen financiert dan in Nederland. De private investeringen zijn in deze landen de drijvende kracht geweest achter het behalen van de drieprocentsdoelstelling.
TNO heeft met het Ministerie van Economische Zaken landenstudies uitgevoerd naar het R&D-beleid. Hierin is uiteengezet hoe Denemarken, Duitsland en België hun innovatiebeleid over de afgelopen twintig jaar hebben vormgegeven en hoe ze daarmee de drieprocentsdoelstelling hebben gehaald. Uit deze analyse destilleren we in dit artikel de belangrijkste lessen voor Nederland, die we vervolgens gebruiken om de recente ontwikkelingen in het Nederlandse innovatiebeleid tegen het licht te houden.
Maatschappelijk draagvlak voor Deense R&D
Het Deense R&D-beleid is bijzonder consistent door een combinatie van een breed draagvlak en een stabiele financieringsstructuur (TNO Vector, 2024c). In Denemarken staat maatschappelijke verantwoordelijkheid hoog in het vaandel. Zo gelooft slechts tien procent van de Denen dat armoede het gevolg is van luiheid (tegenover zestig procent in de Verenigde Staten), wat wijst op een sterk gevoel van collectieve verantwoordelijkheid (Kleven, 2014). Dit zien we bij het R&D-beleid terug in de focus die de Deense overheid legt op het hoofd bieden aan maatschappelijke uitdagingen zoals vergrijzing en klimaatverandering.
Denen zien R&D ook als een middel om mensen aan een goede baan te helpen, wat blijkt uit de Deense globaliseringsstrategie uit 2006, die tegelijk inzet op arbeidsmarkthervormingen en R&D-investeringen (Danish Ministry of Finance, 2006).
De cultuur van maatschappelijke verantwoordelijkheid, in combinatie met overheidssturing op maatschappelijke uitdagingen en de verdeling van baten van R&D-investeringen zorgt voor een breed draagvlak onder de bevolking.
Denemarken kenmerkt zich door stabiele financieringsstructuren. Sinds 2010 wordt jaarlijks één procent van het bbp gealloceerd aan publieke financiering van R&D, wat langdurige zekerheid biedt. Daarnaast vormen private stichtingen, gelieerd aan grote multinationals, een andere stabiele bron van R&D-financiering. Stichtingen ontvangen een groot deel van de winsten van deze bedrijven en schenken deze aan filantropische doelen, waaronder R&D. In 2021 droegen deze stichtingen maar liefst 0,45 procent van het bbp bij aan R&D-financiering (Fondenes Videnscenter, 2021). Deze constructie versterkt de langetermijnvisie op R&D-investeringen.
Het resultaat van maatschappelijke betrokkenheid en een stabiele financiering uit zich ook in een politiek klimaat waarin zelden onenigheid is over R&D-beleid. Dit beleid kan daarmee op consensus rekenen in het parlement, ongeacht de politieke kleur. Een treffend voorbeeld hiervan is de windenergiesector. Ondanks meerdere verkiezingen en wisselende regeringen heeft meer dan veertig jaar consequent beleid geleid tot baanbrekende innovaties. Dit heeft Denemarken wereldleider in windenergie gemaakt (Van Est, 2022). De baten hiervan landen in de samenleving via onder andere energiecoöperaties. Deze langetermijnaanpak heeft bijgedragen aan een stabiel en aantrekkelijk ecosysteem voor R&D-intensieve bedrijven in de groene energiesector. Twee van de vijf grootste windturbinefabrikanten ter wereld, de grootste fabrikant van windturbinebladen, en de grootste ontwikkelaar van offshore-windparken zijn gevestigd in Denemarken (Van Est, 2022).
Duits stelsel waarborgt langdurige afspraken
In Duitsland zorgen het federale systeemen de nadruk op techniek voor consistentie en stabiliteit in het R&D-beleid (TNO Vector, 2024d). Er heerst een cultuur waarin techniek en innovatie hoog gewaardeerd worden. Dit uit zich onder andere in een hoog percentage studenten in Science Technology Engineering and Mathematics (STEM; Eurostat, 2024). Duitsland kent een sterke nadruk op het duale onderwijssysteem, waarbij studenten zowel in de klas als in bedrijven leren, wat de band tussen onderwijs en industrie sterk maakt. Daarnaast hebben veel managers in Duitsland een achtergrond als ingenieur (AWTI en Duitsland Instituut, 2012). Dit leidt tot een sterke focus op techniek in het bedrijfsleven, tot in de bestuurskamers aan toe.
De verantwoordelijkheden over het innovatiebeleid zijn verdeeld tussen de federale overheid en de deelstaten. Afstemming gebeurt via langlopende pacten tussen de federale overheid en deelstaten, waarin afspraken worden gemaakt over doelstellingen en financiering van publieke onderzoeksinstellingen (GWK, 2021). Als gevolg van de complexe federale structuur speelt Duitsland minder snel in op geopolitieke ontwikkelingen (The Economist, 2023). Het voordeel is dat deze langlopende pacten duidelijkheid verschaffen over verwachtingen, zoals het bevorderen van kennisoverdracht en samenwerkingsverbanden, en ze geven financiële zekerheid waardoor onderzoeksinstellingen gemakkelijker langetermijninvesteringen kunnen doen.
De verdeling van federaal- en deelstaatsbeleid resulteert in een gelaagd maar goed afgestemd innovatiebeleid. De federale overheid zet de grote lijnen uit voor het nationale innovatiebeleid en richt zich primair op de economie (AWTI en Duitsland Instituut, 2012). De deelstaten zijn verantwoordelijk voor het onderwijs en spelen een cruciale rol in het innovatiebeleid doordat ze de vrijheid hebben om eigen accenten te leggen die aansluiten bij de regionale economische structuur.
Daarnaast vormen universiteiten en buitenuniversitaire instituten samen de ruggengraat van het publieke onderzoekslandschap. De buitenuniversitaire instituten, zoals Fraunhofer, Helmholtz en Max Planck, zijn een uniek kenmerk van het Duitse innovatiesysteem. Deze instituten spelen een cruciale rol als brug tussen fundamenteel onderzoek binnen Duitse universiteiten en het bedrijfsleven (AWTI en Duitsland Instituut, 2012; Dusdal, 2020).
Dat bedrijfsleven kenmerkt zich door een sterke industriële sector, met name de auto-industrie, die ondanks de achteropgeraakte ontwikkeling van elektrische mobiliteit nog steeds een belangrijke drijvende kracht is achter private R&D-investeringen (OECD, 2022). De overheid ondersteunt deze transitie actief door gerichte investeringen en beleidsprogramma’s.
Consistentie door regionale autonomie België
De overheid in België is sterk decentraal georganiseerd, waarbij gewesten, gemeenschappen en de federale overheid op gelijke voet staan. Deze structuur vereist een brede consensus onder de overheidslagen voor grote beleidswijzigingen die onder de verantwoordelijkheid van meerdere overheden vallen. Dit voorkomt abrupte koersveranderingen, wat bijvoorbeeld zichtbaar is in het fiscale beleid. De complexe besluitvorming tussen regionale en federale overheden maakt fiscale hervormingen weliswaar uitdagend, maar zorgt sinds 2005 ook voor een stabiel en aantrekkelijk fiscaal klimaat voor R&D-intensieve bedrijven, zoals in de farmaceutische industrie.
De Belgische structuur stelt de gewesten in staat hun R&D-beleid af te stemmen op hun specifieke sterktes, wat bijdraagt aan een consistent R&D-beleid (TNO Vector, 2024b). Dit komt omdat het economisch beleid volledig onder gewestelijke bevoegdheid valt. Vlaanderen richtte in 1995 het Vlaams Instituut voor Biotechnologie (VIB) op, wat leidde tot een sterk biotechcluster. Wallonië heeft door middel van opeenvolgende zogenaamde Marshall-plannen, die elk met miljardenbegrotingen over meerdere jaren liepen, langdurig geïnvesteerd in ‘pôles de compétitivité’ (Waals Gewest, 2015). Onder deze pôles vallen clusters zoals de aerospace-sector en duurzame chemie (Wallonia.be, 2024). Door te focussen op regionale economische en technologische sterktes wordt het draagvlak voor R&D-investeringen versterkt en kan België op diverse technologiegebieden internationaal concurreren.
De keerzijde van deze decentralisatie is dat het lastig is om structurele problemen aan te pakken die meerdere overheden betreffen. Een voorbeeld is het STEM-onderwijs, België scoort relatief laag op het percentage studenten in deze richtingen (Vlaamse Overheid, 2024). De decentrale organisatie bemoeilijkt hier een samenhangend beleid: het onderwijs valt onder de gemeenschappen, maar de financiering van het onderwijs wordt federaal geregeld terwijl het bedrijfsleven, dat een dringende behoefte heeft aan meer STEM-opgeleid personeel, onder de gewesten valt.
Bovendien resulteert de decentrale organisatie in een complex systeem met een lappendeken aan regelingen en instellingen. Hoewel België mede dankzij fiscale regelingen succesvol is in het aantrekken van buitenlandse investeerders, vormt de complexiteit van het land een significante barrière die verdere investeringen bemoeilijkt (OFI, 2024).
Desondanks, of misschien juist door deze structuur die resulteert in een bijna onwrikbare status-quo, is er sprake van een langdurige stabiliteit in het innovatiebeleid. België heeft zich ondanks de complexiteit ontwikkeld tot een Europese koploper en staat nu op de tweede plaats in de EU wat betreft R&D-intensiteit. Publieke en private partijen delen een sterke overtuiging dat de toekomst van het land afhangt van voortdurende investeringen in onderzoek en innovatie.
Naar toekomstbestendig Nederlands beleid
De ervaringen van Denemarken, Duitsland en België tonen aan dat drie factoren cruciaal zijn voor het succes van R&D-beleid: ten eerste een stabiele, meerjarige financiering die bedrijven en kennisinstellingen zekerheid biedt voor de lange termijn; ten tweede een brede maatschappelijke consensus over het belang van R&D; en ten derde een infrastructuur die R&D-intensieve bedrijven met publieke instellingen laat samenwerken. Met name door deze factoren zijn Denemarken, België en Duitsland erin geslaagd om aanzienlijke private R&D-investeringen uit te lokken en daarmee de Europese drieprocentsdoelstelling te behalen.
De Nederlandse sectorstructuur wordt vaak genoemd als verklaring voor onze relatief lage R&D-intensiteit. Nederland heeft inderdaad een grote dienstensector en relatief weinig hoogtechnologische industrie. Echter, de ervaring van onze buurlanden laat zien dat economische structuren niet statisch zijn maar kunnen veranderen, mede onder invloed van consistent innovatiebeleid. Zo is in België en Denemarken de farmaceutische sector in de afgelopen decennia sterk gegroeid, terwijl in Duitsland de automotivesector een steeds groter aandeel van de economie is gaan uitmaken. Volgens cijfers van Eurostat is de automotivesector in Duitsland, uitgedrukt als aandeel van de totale toegevoegde waarde, van 2,9 procent in 2000 naar 4,3 procent in 2022 gegroeid. In diezelfde periode is in België de farmaceutische industrie van 1,3 procent naar 2,8 procent gegroeid, en in Denemarken groeide deze industrie zelfs van 1,5 procent naar 5 procent.
Deze ontwikkelingen zijn mede het resultaat van gerichte investeringen in R&D en innovatie over de afgelopen vijfentwintig jaar. De huidige Nederlandse sectorstructuur is geen gegeven dat onze R&D-intensiteit bepaalt, maar eerder een uitkomst van onder andere gemaakte beleidskeuzes rond innovatie en economische ontwikkeling.
Nederland is historisch gezien minder succesvol in het uitlokken van private R&D-investeringen. Met de recente kabinetsplannen dreigt deze situatie verder te verslechteren (Rathenau, 2024). In de periode 2024–2028 wordt er naar verwachting in totaal bijna zeven miljard euro bezuinigd op overheidsinvesteringen in onderzoek en innovatie (tabel 1), waaronder het schrappen van de vierde en vijfde ronde van het Nationaal Groeifonds (3,1 miljard euro), bezuinigingen op de Sectorplannen (645 miljoen euro) en het Fonds Onderzoek en Wetenschap (600 miljoen euro). Deze bezuinigingen zijn aanzienlijk en zullen een grote impact hebben op de directe publieke financiering van R&D.
Bovendien kan naast de bezuiniging op het Nationaal Groeifonds, waarvan een deel direct bij het bedrijfsleven terechtkomt, ook de voorgenomen korting op universitaire budgetten een effect hebben op private R&D-investeringen. Veel innovatieprojecten verlopen immers via publiek-private samenwerkingsverbanden, waarbij kennisinstellingen een belangrijke partner zijn. Met minder financiële ruimte voor universiteiten komt ook deze route voor het stimuleren van private R&D-investeringen onder druk te staan.
Tegenover deze bezuinigingen staat dat InvestNL er een miljard euro bij krijgt voor kapitaalverschaffing aan onder andere start- en scale-ups. Hoewel dit een belangrijke maatregel is, onderstreept deze verschuiving van subsidies naar kapitaalverschaffing de inconsistentie in het Nederlandse innovatiebeleid. Die inconsistentie maakt Nederland minder aantrekkelijk voor R&D-intensieve bedrijven, stelden recent ook de techbedrijven (Elbrink, 2024).
In dit geval komt daar nog bij dat kapitaalverstrekking andere typen R&D-investeringen uitlokt dan subsidies, die vaak onmisbaar zijn voor risicovol onderzoek (De Heide, 2024). Hierdoor vormt de extra impuls voor InvestNL geen volwaardige vervanging voor de wegvallende subsidies.
Om niet langer achter te blijven bij het Europese gemiddelde en juist aansluiting te vinden bij koplopers zoals onze buurlanden, is een fundamenteel andere aanpak nodig. De ervaringen van België, Denemarken en Duitsland maken duidelijk dat consistent beleid en stabiele financiering cruciaal zijn voor het aantrekken van private R&D-investeringen. Deze aspecten bepalen in belangrijke mate of er sprake is van een aantrekkelijke omgeving voor R&D-intensieve bedrijven.
Literatuur
AWTI en Duitsland Instituut (2012) Vasthoudend innoveren. Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid, november.
Danish Ministry of Finance (2006) Denmark’s Convergence Programme 2006. The Danish Government, november. Te vinden op ec.europa.eu.
Draghi, M. (2024) The future of European competitiveness: A competitiveness strategy for Europe. Rapport Europese Commissie, september.
Dusdal, J., J.J.W. Powell, D.P. Baker et al. (2020) University vs. research institute? The dual pillars of German science production, 1950–2010. Minerva, 58(2), 319–342.
Elbrink, L. (2024) Techbedrijven lanceren manifest voor beter vestigingsklimaat: deze verbeterpunten zien ze. EW Magazine, 30 oktober.
Est, R. van (2022) The success of Danish wind energy innovation policy. In: C. de la Porte, G.B. Eydal, J. Kauko et al. (red.), Successful public policy in the Nordic countries. Oxford: Oxford University Press.
Europese Commissie (2024) 2024 European semester: Spring package Communication. Europese Commissie, COM(2024) 600 final.
Fondenes Videnscenter (2021) Faktaark om fondenes bevillinger i 2021. Fondenes Videnscenter, Informatieblad.
GWK (2021) Pakt für Forschung und Innovation IV in den Jahren 2021–2030. Gemeinsame Wissenschaftskonferenz.
Heide, M. de (2024) Behalen R&D-doelen vereist extra publieke middelen. ESB, 109(4837S), 96–99.
Kempen, J. van, M. de Heide, F. Speijer en W. Bolhuis (2024) Nederland spendeert te weinig aan R&D en loopt steeds verder achter op buurlanden. TNO Vector Paper, januari.
Kleven, H.J. (2014) How can Scandinavians tax so much? The Journal of Economic Perspectives, 28(4), 77–98.
OECD (2022). OECD Reviews of Innovation Policy: Germany 2022 – Building Agility for Successful Transitions. OECD Publishing
OFI (2024) Verkennend onderzoek en aanbevelingen rond de fiscale competitiviteit van de biofarma sector inzake het aantrekken van investeringen in België. Observatorium voor de Farmaceutische Industrie, februari. Te vinden op economie.fgov.be.
Rathenau (2024) Totale investeringen in wetenschap en innovatie (TWIN) 2022–2028. Rathenau Rapport, juni
The Economist (2023) What if Germany stopped making cars? The Economist, 31 juli.
TNO Vector (2024b) Case studie België: Vergelijkend landenonderzoek 3% R&D doelstelling. TNO Vector, Rapport R11380.
TNO Vector (2024c) Case studie Denemarken: Vergelijkend landenonderzoek 3% R&D doelstelling. TNO Vector, Rapport R11381.
TNO Vector (2024d) Case studie Duitsland: Vergelijkend landenonderzoek 3% R&D doelstelling. TNO Vector, Rapport R11378.
Vlaamse overheid (2024) STEM-monitor: Opvolging onderwijsindicatoren STEM-agenda 2030. 1ste editie, april 2024. Te vinden op onderwijs.vlaanderen.be.
Waals Gewest (2015) Plan Marshall 4.0. Te vinden op interoperable-europe.ec.europa.eu (klik onderaan op pm4_complet_texte.pdf).
Wallonia.be (2024) What exactly are the Walloon clusters?. Blog, november.
Auteurs
Categorieën
