Concurreren en
energie besparen
In hoeverre fasten nationale energieheffingen bet concurrentievermogen van bet Nederlandse bedrijfsleven aan? Een discussie over de
grens tussen de bescherming van bet bedrijfsleven en de bescherming
van bet milieu.
Vooral de laatste maanden wordt er
veel gediscussieerd en geschreven
over de vraag wat de Nederlandse
overheid te doen staat in afwachting
van of in aanvulling op internationale
overeenkomsten ter vermindering
van het verbruik van fossiele brandstoffen. Met name de vraag of een nationale regulerende heffing doeltreffend en doelmatig kan zijn, speelt in
deze discussie een belangrijke rol. Bovenberg c.s. nemen in deze discussie
een duidelijk standpunt in: op nationaal niveau zijn regulerende heffingen ongewenst1. In deze reactie worden enkele vraagtekens geplaatst bij
de argumentatie van Bovenberg c.s.
die tot deze conclusie leidt.
Het belangrijkste argument dat Bovenberg c.s. aanvoeren tegen een nationale heffing is dat een dergelijke heffing
de resultaten van Nederlandse bedrijven die bloot staan aan internationale
concurrentie, zal aantasten en dat
deze bedrijven daarom zullen uitwijken naar het buitenland. Opmerkelijk
is dat dit punt in de discussie over
een nationale energieheffing telkens
weer terugkeert zonder dat dit duidelijk (kwantitatief) wordt onderbouwd.
Ook Bovenberg c.s. geven een dergelijke onderbouwing niet en verwijzen
evenmin naar studies waarin deze
zou zijn te vinden. Toch is een nadere
kwantificering op dit punt noodzakelijk. Hoewel theoretisch is te beredeneren waarom een nationale verhoging van de prijs van een van de
produktiefactoren voor de betrokken
bedrijven tot een verlies aan concurrentiekracht kan leiden, is daarmee
nog niet de vraag beantwoord hoe
reeel het gevaar is van een ‘sterke’
aantasting van de bedrijfsresultaten
en van verplaatsing van bedrijven in
het concrete geval van een nationale
energieheffing.
Het effect van een nationale regulerende energieheffing op de bedrijfsresultaten van de aan internationale
concurrentie onderhevige bedrijven is
ESB 26-6-1991
immers afhankelijk van meer factoren
dan alleen de prijs van energie. Ten
eerste is het van belang te weten hoe
de energie-intensiteit (in relatie tot de
produktiewaarde) is verdeeld over de
totale populatie van bedrijven. Naarmate de spreiding rond het gemiddelde kleiner is, mag worden verwacht
dat een heffing met een daarbij horende generieke teruggave van de opbrengsten leidt tot geringere effecten
op de bedrijfsresultaten.
Op basis van enkele ruwe gegevens
over de energie-intensiteit van Nederlandse bedrijfstakken , lijkt te kunnen
worden geconcludeerd dat een heffing een beperkt aantal bedrijfstakken
aanzienlijk meer dan gemiddeld treft.
Het gaat met name om de glastuinbouw, de chemische industrie (waarbinnen vooral de chemische grondstoffenfabrieken en de kunstmestindustrie), de basismetaalindustrie, de
zetmeel(derivaten)industrie, de visserij en de luchtvaart. Van een generieke compensatie in de vorm van een
verlaging van de lasten op de factor
arbeid en/of kapitaal zullen genoemde bedrijfstakken waarschijnlijk niet
voldoende kunnen profiteren om de
kosten van de heffing ongedaan te
maken.
Om uitspraken te kunnen doen over
het effect van een heffing op het bedrijfsresultaat dient naast kennis van
de spreiding van de energie-intensiteit ook inzicht te bestaan in het aandeel van de energiekosten in het totaal van de bedrijfskosten. De invloed
van de heffing op de bedrijfskosten
wordt mede bepaald door de hoogte
van de heffing en daarmee door de
prijselasticiteit. Bovenberg c.s. stellen
in hun artikel dat de prijselasticiteit
vrij laag zal zijn, vooral op de korte
termijn. De vraag is of dit op basis
van historische gegevens inderdaad
kan worden geconcludeerd. Mogelijk
is dat prijsfluctuaties in het verleden
niet zijn gezien als blijvend zodat
structurele besparingsmaatregelen
achterwege zijn gebleven. Historische
cijfers kunnen ook weinig zeggen
over de prijselasticiteit van de vraag
naar energie in een situatie waarin de
prijsverhoging niet alleen expliciet
wordt aangekondigd maar ook vergezeld gaat van uitgebreide voorlichting
over de noodzaak van een blijvende
prijsverhoging. Uit recent onderzoek
van het RTVM is gebleken dat er in het
Nederlandse bedrijfsleven veel meer
financieel aantrekkelijke besparingsopties bestaan dan waarmee tot nu
toe in econometrische modellen rekening wordt gehouden3.
Ten slotte kan de kanttekening worden gemaakt dat een gemiddelde
prijselasticiteit voor alle vragers nog
weinig zegt over de elasticiteit van afzonderlijke vragers. In dit verband is
het interessant dat het jaarverslag van
de NV Gasunie over 1990 meldt dat
het gasverbruik in de tuinbouw, goed
voor 8,6% van het binnenlandse verbruik, ‘vrij gevoelig’ is voor veranderingen in het prijsniveau. Dat een in
het licht van het broeikasprobleem
onwenselijke situatie kan ontstaan
door handhaving van de huidige lage
energieprijzen moge blijken uit het
volgende citaat uit hetzelfde jaarverslag: “Gegeven het betrekkelijk lage
energieprijsniveau dat voor de eerstkomende jaren wordt verwacht,
wordt er vooralsnog vanuit gegaan
dat het energieverbruik nog enige jaren zal toenemen”.
Comparatieve voordelen
Met het oog op het door Bovenberg
c.s. geschetste probleem van verplaatsing van energie-intensieve bedrijven
is het verder noodzakelijk om een
beeld te hebben van de factoren die
beslissend zijn voor de vestigingskeuze van energie-intensieve bedrijven.
Mogelijk heeft Nederland voor energie-intensieve bedrijfstakken verscheidene comparatieve voordelen. Te denken valt aan een kwalitatief goede
scholing, de ligging ten opzichte van
belangrijke industriegebieden, de gunstige voorwaarden voor bulkaanvoer,
en aan de huidige energieprijzen. Zo
behoren de Nederlandse elektriciteitsprijzen voor industriele afnemers mo-
1. A.L. Bovenberg e.a., Instrumental! voor
het energiebesparingsbeleid, ESB, 29 mei
1991, biz. 540-544.
2. Amro Bank, Enkele actuele risico’s en
hun invloed op Nederlandse bedrijfstakken in 1991, biz. 15; en CBS, De Nederlandse energiehuishouding.
3. Zie Nieuwsbrief milieu en economie,
uitgave van de Raad voor het Milieu- en
Natuuronderzoek, maart 1991, biz. 4.
menteel tot de laagste binnen de EG .
Op basis van de traditionele economische theorie is het niet uitgesloten dat
de Nederlandse energie-intensiteit
voor althans een deel een gevolg is
van de lage energieprijzen in Nederland. Weliswaar blijft het verbruik van
primaire energie in relatie tot het bnp
in Nederland ruim achter bij dat van
onder andere Canada en de Verenigde Staten maar het is hoger dan het
Europese gemiddelde (0,36 tegen
0,32 [107 kcal per 1000 US $ bnp]).
Ook in vergelijking met de ons omringende landen is onze energie-intensiteit hoog. Zo is het vergelijkbare cijfer
voor de BED (exclusief de voormalige DDR) 0,30, voor Belgie 0,35 en
voor Engeland 0,33 . De conclusie
waarschijnlijk de enige mogelijkheid
om de hoge CC>2-uitstoot per capita in
Nederland terug te dringen. Na Canada, de VS en de DDR nam Nederland
in 1986 de vierde plaats in op de ranglijst van het verbruik van primaire
doende empirisch onderbouwd zou
zijn. Enerzijds zouden we de prijselasticiteit van het energiegebruik op microniveau onderschatten. Anderzijds
zou de gevoeligheid van de lokatie
van energie-intensieve produktie
voor Internationale verschillen in
energieprijzen juist overschat zijn.
energie per hoofd van de bevolking.
Het wereldgemiddelde bedroeg dat
jaar 1,9 ton steenkooleenheden tegen
7,2 ton in Nederland . Een mondiale
reductie van deze uitstoot waarbij rekening wordt gehouden met een
meer gelijke verdeling over de wereldbevolking impliceert dat Nederland
een meer dan evenredige bijdrage zal
moeten leveren aan de totale reductie. Elk uitstel in afwachting van Internationale overeenstemming, betekent
dat de te realiseren reductie in een
het energiegebruik lijkt tot dusver verricht onderzoek onze aanname van
een lage elasticiteit te bevestigen. Zo
hanteert het Centraal Planbureau elasticiteiten die in de orde van grootte
van -0,1 en -0,2 liggen1. Meer empirisch onderzoek blijft evenwel nuttig
om de bestaande onzekerheden op
dit punt te verminderen. In dit verband indiceren nieuwe verkenningen
kan derhalve zijn dat een ‘run away’
kortere tijdspanne moet worden ver-
van het Centraal Planbureau dat een
van energie-intensieve industrieen als
gevolg van een nationale hefting, afhankelijk is van het uiteindelijke verschil tussen de Nederlandse energieprijzen inclusief de heffing en de
prijzen in andere (gei’ndustrialiseerde)
landen en van de mate waarin de
energieheffing de overige comparatieve voordelen tenietdoet.
De auteurs vrezen de verplaatsing
wezenlijkt. Een krachtig nationaal beleid lijkt daarom op zijn plaats. Een
nationale energieheffing voor alle ge-
flinke heffing van 35% tot 100% nodig
zal zijn om een energiebesparing van
10% te bereiken2.
Bij de bepaling van de gewenste
hoogte van de regulerende heffing
gaat het om de gemiddelde prijselasticiteit en spelen de variatie van de elasticiteit van afzonderlijke vragers alsmede het bestaan van financieel aantrekkelijke besparingsopties voor be-
van energie-intensieve bedrijven vooral op langere termijn. De vraag is hoe
reeel dit is wanneer in beschouwing
wordt genomen dat juist op langere
termijn ook in andere landen, zeker
in Europa, niet te ontkomen lijkt aan
stringente(re) energiemaatregelen. Nu
reeds hebben bij voorbeeld de BRD
en Denemarken een reductiedoelstelling ten aanzien van de CC»2-uitstoot
die veel verder gaat dan de Nederlandse. Tegen deze achtergrond bezien zou een gefaseerde en tijdig
ge’implementeerde Nederlandse aanpak wel eens eerder een voor- dan
een nadeel kunnen.
Al met al lijkt het zonder nadere gegevens moeilijk om vast te stellen of bij
een heffing “… zonder (Internationale) coordinatie slechts sprake zal zijn
van verplaatsing van energie-intensieve produktie tussen landen.” Maar
zelfs indien het proces van verplaatsing of van inkrimping van energie-intensieve bedrijfstakken zich als gevolg van een nationale energieheffing
inderdaad zou voordoen, dan is daarmee nog niet gezegd dat een dergelijke heffing vanuit zowel economisch
als ecologisch standpunt negatief
moet worden beoordeeld. Diverse
modelstudies geven aan dat op termijn de macro-economische effecten
van een nationale regulerende (energieheffing positief kunnen uitvallen .
Gelet op het ecologische draagvlak is
een wijziging in de sectorstructuur
bruikers kan daarbij, naast andere vormen van regulering, wel degelijk een
belangrijke rol spelen.
Peter van der Veer
De auteur is werkzaam bij de Stichting
Natuur en Milieu. Met dank aan A. van
den Biggelaar en M. Bootsma.
4. NV Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebedrijven (SEP) en Vereniging van
Exploilanten van Elektriciteitsbedrijven in
Nederland (VEEN), Elektriciteit in Nederland 1990, biz. 38.
5. OESO, Energy policies and programmes IEA countries, 1987 review, Parijs,
1988, biz. 49.
6. Zie J.P. van Soest, Milieu en economic:
sterke hand of onzichtbare hand, eindrapport eerste fase van het Integratieproject voor milieu en economic, Delft, 1991.
7. Enquete-Kommission des 11. Deutschen Bundestages, Vorsorge zum Schutz
der Erdatmosphare, Bonn, 1988, biz. 470.
Naschrift
Wat betreft de prijsgevoeligheid van
paalde energiegebruikers geen aparte
rol. Deze twee door Van der Veer genoemde elementen zijn wel van belang bij de beoordeling van de gevolgen van een regulerende heffing voor
de extra kosten waarmee bepaalde
Nederlandse energie-intensieve bedrijven geconfronteerd worden. Hierbij
moet wel aangetekend worden dat de
voor de hand liggende besparingsopties steeds meer uitgeput raken . Verder duidt het ongebruikt laten van op
het eerste gezicht rendabele besparingsmogelijkheden crop dat de relevante beslissers niet alleen de directe
kosten van nieuwe technologic laten
meewegen maar ook andere kosten
(bij voorbeeld kosten verbonden aan
het gebruik van nieuwe technologic
zoals het verwerven van expertise en
het reorganiseren van een afdeling,
andere transactiekosten, financierings-
kosten gepaard gaande met een beperkte toegang tot de kapitaalmarkt
enzovoort).
In ons artikel wijzen we op het risico
dat een aanzienlijk deel van de energie-intensieve produktie zich op termijn naar het buitenland zal verplaatsen wanneer Nederland eenzijdig
regulerende heffingen invoert, die
ook gelden voor de relatief energie-intensieve sectoren welke blootstaan
aan Internationale concurrence. Van
der Veer plaatst enige vraagtekens bij
onze argumentatie, die naar zijn zeggen, alhoewel theoretisch juist, onvol-
1. Zie onder andere Centraal Planbureau,
Economisch beeld 1991, Den Haag, april
1990, biz. 129-130; Centraal Planbureau,
Economische gevolgen van een drietal
scenario’s voor milieubeleid in Nederland, Werkdocument nr. 29, Den Haag,
1989, biz. 9. Uit een vergelijking van beide studies blijkt dat het CPB de elasticiteit momenteel wat lager schat dan een
aantal jaren geleden.
2. Zie Het Financieele Dagblad, zaterdag
15 juni en maandag 17 juni 1991.
3. Zie CPB, op.cit, 1990, biz. 129.
Wat betreft de Internationale verplaatsing van energie-intensieve bedrijven
wijst Van der Veer op de comparatieve voordelen voor energie-intensieve
bedrijven waarover Nederland beschikt. Het is echter duidelijk dat een
nationale verhoging van de energieheffingen de comparatieve voordelen
van Nederland voor energie-intensieve sectoren zal aantasten met negatieve gevolgen voor de marginale energie-intensieve produktie in Nederland. De internationale re-allocatie
van produktie zal veelal niet plaatsvin-
afhankelijk is van autonome groeifactoren (bij voorbeeld bevolkingsgroei), de bedrijfstakkenstructuur, de
bestaande energie-efficientie op bedrijfstakniveau alsmede de mix van
energiedragers en de mogelijkheden
om hierin verandering aan te brengen. Zo valt een reductie van CO2emissies in Duitsland en Denemarken
relatief eenvoudig te bewerkstelligen
via vervanging van kolen door andere
energiedragers. Dit in tegenstelling
tot Nederland waar aardgas al een
zeer belangrijke rol speelt in het ener-
den door de verplaatsing van bestaan-
giegebruik. In dit verband merkte minister Alders op: “Ik meen nog steeds
de bedrijven maar eerder via het nala-
ten van nieuwe investeringen in Nederlandse energie-intensieve bedrij-
ven alsmede de uitholling van de
winstgevendheid van bestaande energie-intensieve bedrijven waardoor
deze zich niet meer zullen uitbreiden
of zelfs zullen moeten inkrimpen. De
toenemende internationale mobiliteit
van kapitaal en de creatie van de interne Europese markt leiden ertoe dat
de lokatie van energie-intensieve produktie steeds gevoeliger wordt voor
internationale kostenverschillen. Empirisch onderzoek gebaseerd op historische cijfers zal deze gevoeligheid
dan ook meestal onderschatten.
Van der Veer gebruikt cijfers voor het
gebruik van energie in relatie tot het
bnp om aan te tonen dat lage energieprijzen bijgedragen hebben aan de
hoge energie-intensiteit van de Nederlandse economic. Hierbij passen twee
opmerkingen. Ten eerste is de hoge
macro energie-intensiteit het gevolg
van de energie-intensieve sectorstructuur van ons land. Deze sectorstructuur vindt haar oorzaak in de ook
door Van der Veer geschetste comparatieve voordelen van Nederland voor
energie-intensieve bedrijven, zoals de
dat wij een vergaande doelstelling
hebben geformuleerd die met cijfers
kan worden onderbouwd, ook in vergelijking met landen die zeggen een
grotere taakstelling te hebben” .
Het relatief grote aandeel van aardgas
in Nederland in het energiegebruik in
het algemeen en de elektriciteitsopwekking in het bijzonder brengt ons
dukten zal de emissie van CO2 in de
rest van de wereld immers toenemen.
Het effect op de totale mondiale CO2uitstoot is zelfs pervers indien buitenlandse bedrijven, bij voorbeeld als gevolg van soepeler milieu-eisen in het
buitenland of een brandstof-mix waarin kolen en olie een grotere rol spelen dan aardgas, meer CO2 uitstoten
per eenheid produkt. Dit alles illustreert dat nationale emissiereducties
van de energieprijzen in Nederland.
tonen dat deze landen vergeleken
Een meer fundamenteel punt van kri-
met Nederland een stringenter energiebesparingsbeleid voeren. Nationale reductiedoelstellingen zijn echter
geen goede maatstaf voor de aard
van het nationale beleid omdat de betekenis van dergelijke doelstellingen
tiek op de door Van der Veer gebruikte cijfers is dat het misleidend is om
het energiegebruik of de CO2-uitstoot
op Nederlands grondgebied te gebruiken als een maatstaf voor de Nederlandse bijdrage aan het broeikasef-
cijfers op bedrijfstakniveau nodig.
Van der Veer gebruikt de doelstellin-
gen voor de reductie van CO2 van
ESB 26-6-1991
de import van energie-intensieve pro-
trekking heeft op het relatieve niveau
Duitsland en Denemarken om aan te
de voorwaarden voor bulkaanvoer. In
het licht van internationale verschillen in sectorstructuur zijn cijfers voor
de energie-intensiteit op macroniveau
geen goede indicatie van de energieefficientie van het Nederlandse bedrijfsleven. Voor een goede internationale vergelijking op dit punt zijn
Nederlandse export en verhoging van
op onze tweede opmerking, die beDe elektriciteitsprijzen liggen momenteel inderdaad op een relatief laag niveau ten opzichte van het buitenland.
Dit is echter een tijdelijke zaak en
hangt samen met het feit dat de aardgasprijzen gekoppeld zijn aan de olieprijzen welke momenteel op een
relatief laag niveau liggen. Het internationaal gezien zeer hoge aandeel
van aardgas in de Nederlandse elektriciteitsopwekking brengt met zich
mee dat de prijzen van elektriciteit in
Nederland aan grotere schommelingen onderhevig zijn dan de elektriciteitsprijzen elders, waar kolen, kernenergie, en waterkracht een
belangrijker rol spelen in de elektriciteitsopwekking. Zo behoorden in het
midden van de jaren tachtig de Nederlandse prijzen voor elektriciteit nog
tot de hoogste van Europa.
De door Van der Veer gebruikte cijfers die aantonen dat Nederland op
de vierde plaats zou staan op de wereldranglijst van het verbruik van primaire energie per capita lijken ons onjuist. Uit data van het Internationale
Energie Agentschap (IEA) blijkt dat
tien OESO-landen Nederland op deze
lijst voorgaan en dat het Nederlandse
primaire energieverbruik per hoofd
onder het OESO-gemiddelde ligt5.
gunstige ligging ten opzichte van belangrijke industriegebieden en de goe-
fect. De energie-intensieve produktiestructuur van onze open economic
dient in samenhang met de comparatieve voordelen van Nederland gezien te worden. Een groot deel van
de energie-intensieve produktie in
ons land wordt namelijk geexporteerd. De CO2-uitstoot die met deze
produktie gepaard gaat moet dan ook
aan buitenlandse afnemers worden
toegerekend.
We zijn in dit verband in tegenstelling
tot Van der Veer dan ook van mening
dat de verplaatsing van energie-intensieve produktie naar het buitenland
uit ecologisch oogpunt meestal niet
gunstig zal uitwerken. Een op een dergelijke wijze bereikte wijziging in de
Nederlandse sectorstructuur vermindert weliswaar de nationale CO2-uitstoot maar draagt niet bij aan het beperken van de emissies op mondiaal
niveau. Via een verrnindering van de
niet altijd een goede maatstaf vormen
voor de bijdrage van een open economic aan het bestrijden van het mondiale broeikaseffect. Een reductie van
de nationale emissies waarbij de netto
export van energie-intensieve produkten redelijk op peil blijft zal aanzien-
lijk positiever dienen te worden beoordeeld dan een reductie die haar
oorzaak vindt in een verrnindering
van deze export die samenhangt met
de internationale verplaatsing van
energie-intensieve produktie.
Lans Bovenberg
Jarig van Sinderen
De auteurs zijn werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, afdeling
AEP. In verband met afwezigheid van
hun twee co-auteurs reageren alleen Bovenberg en Van Sinderen op de opmerkingen van Van der Veer. De auteurs dan-
ken B.J. de Groot (Directoraat-Generaal
voor Energie, Ministerie van EZ) voor nut-
tig commentaar.
4. Handelingen van de Tweede Kamer,
1990-1991, UCV 9, 5 november 1990, biz.
15.
5. Zie International Energy Agency, Energy policies and programs of IEA countries, 1990 review, Parijs, juli 1991.