markten
Concurrentie overheidsbedrijven
cruciaal op afvalmarkt
De markt voor het ophalen van het huisvuil wordt gedomiÂ
neerd door enkele grote bedrijven. Deze machtspositie
kan worden doorbroken als publieke ondernemingen
mee concurreren. Van belang daarbij is ook dat publieke
Â
b
 edrijven zich in hun prijsstelling niet zozeer laten leiden
door het concurrentieniveau.
N
a het aanvankelijke geloof in de jaren
tachtig en negentig dat uitbesteding tot
meer efficiency leidt (Savas, 1987), is
tegenwoordig het beeld dat dit sterk van
de situatie afhangt. Zelfs voor een relatief eenvoudige taak als het ophalen van huisvuil hebben Bel
en Warner (2006) op basis van een metastudie
van alle tot nu toe gepubliceerde empirische artikelen laten zien dat er weinig bewijs is voor een
consistente positieve link tussen privatisering en
kostenbesparingen.
Er zijn een aantal redenen voor het ontbreken van
deze link. In de eerste plaats vindt de uitbesteding
plaats door middel van aanbesteding. Voor de duur
van het contract is dus sprake van een monopolie en
de winnende partij zal gedurende die periode proberen een voorsprong op te bouwen. Dit kan vooral als
sprake is van langlopende contracten. In de tweede
plaats zijn veel aanbestedingsmarkten gemonopoliseerd doordat slechts enkele partijen deelnemen die
vanwege hoge transactiekosten of het verloop van de
kostencurve een voordeel bezitten ten opzichte van
nieuwe toetreders. In dit artikel wordt op basis van
de markt voor het ophalen van het huisvuil op deze
aspecten ingaan.
Ontwikkeling concentratie
Raymond Gradus en
Elbert Dijkgraaf
Hoogleraar aan de Vrije
Universiteit Amsterdam
en adjunct-directeur van
SEOR-ECRi van de Erasmus
Universiteit Rotterdam
750
ESB
In ongeveer 35 procent van de Nederlandse gemeenten wordt door een private ondernemer huisvuil
opgehaald. De rest van de markt wordt bediend door
publieke bedrijven, die hun marktaandeel hebben
zien oplopen van vier procent in 1998 naar 25
procent in 2006, en gemeentelijke ophaaldiensten
en samenwerkingsverbanden. De private markt is
zeer geconcentreerd en wordt gedomineerd door
twee grote spelers. In 2002 is de zogenoemde
Hirschman-Herfindahl-index (HHI), de som van de
gekwadrateerde marktaandelen, berekend en deze
bedraagt voor de nationale markt 0,27. Boven een
waarde van 0,20 spreekt men over een geconcentreerde markt omdat in feite sprake is van minder
dan vijf concurrerende ondernemingen. Indien de
provincie de relevante markt is, waarvoor inhoudelijk verschillende argumenten zijn aan te dragen
14 december 2007
(Dijkgraaf en Gradus, 2007), dan is de HHI nog
hoger. Overijssel scoort het laagst met 0,23 en
Drenthe het hoogst met 1 (monopolie). Omdat
publieke ondernemingen in toenemende mate
deelnemen aan aanbestedingsprocedures kunnen we
ook de HHI in kaart brengen voor private en publieke
bedrijven samen. Nu bedraagt de HHI slechts 0,11
een competitieve nationale markt suggererend. Voor
provincies is de concentratie echter nog steeds hoog.
Nu scoort Noord-Brabant het laagst (0,22), terwijl
in Drenthe nog steeds sprake is van een monopolie.
In Dijkgraaf and Gradus (2007) wordt aangetoond
dat gemeenten met een private inzamelaar een meer
dan gemiddeld prijspeil hebben in provincies met
weinig concurrentie.
Het is ook van belang om de ontwikkeling in de tijd
na te gaan en te bezien wat de HHI in 2006 is. In
de meeste provincies zijn de verschillen voor de HHI
privaat tussen 2002 en 2006 beperkt. In provincies
met een verandering liggen hieraan vaak institutionele argumenten ten grondslag. In Zuid-Holland
bijvoorbeeld is de publieke onderneming AVR privaat
geworden. Meer dynamiek is zichtbaar indien de HHI
voor publiek en privaat wordt beschouwd. In een
aantal provincies is de gemeentelijke samenwerking
omgezet in een publieke ondermening. In andere
provincies zijn publieke ondernemingen voortgekomen uit gemeentelijke diensten. Hierdoor is in een
aantal provincies de HHI aanzienlijk gedaald.
De relaties tussen kosten en de
Hirschman-Herfindahl-index
De (totale) gemeentelijke heffing voor het ophalen
van huisvuil wordt met behulp van de kleinstekwadratenmethode verklaard uit een aantal variabelen,
waaronder het aantal ophaalpunten, de frequentie,
de institutionele vormgeving en de verwerkingskosten. Concentratievariabelen worden aan deze
regressie toegevoegd om na te gaan of kosten en
concentratie aan elkaar gerelateerd zijn. Deze resultaten zullen vergeleken worden met het basismodel,
waarin concentratievariabelen niet zijn opgenomen
(model 1). Aanvullend worden vier modellen getest.
In het tweede model wordt de HHI aan de regressie toegevoegd en vermenigvuldigd met de private
dummy. Dit maakt het mogelijk te analyseren of
concentratie de kosten (of de prijzen) van private
partijen beïnvloedt. In het derde model wordt de
HHI aan de regressie toegevoegd en vermenigvuldigd
met de dummy voor publieke bedrijven. Hierdoor
kan nagegaan worden of concentratie de kosten (of
de prijzen) van publieke bedrijven beïnvloedt. In het
vierde model wordt de mutatie in het tarief tussen
2002 en 2006 vergeleken om te zien of tariefstijging hoger is bij een hogere HHI. Tot slot vergelijkt
het vijfde model de mutatie in het tarief 2006 ten
opzichte van 2002 in relatie tot de verandering van
de HHI.
In alle modellen worden institutionele dummy’s
meegeschat om te zien of inzameling door private
of publieke bedrijven en samenwerkende gemeenten goedkoper is dan als gemeenten dit zelf doen.
Op basis van een samengestelde dataset voor
Nederlandse gemeenten in 2002 en 2006 worden
de bovenstaande verbanden geschat. In 2002 waren
er 496 en in 2006 458 gemeenten. Gegevens zijn
beschikbaar voor 453 gemeenten in 2002 en 413
gemeenten in 2006.
Het effect op kosten afvalinzameling
Omdat de schattingen in logaritmen zijn, kan het
effect van de institutionele vorm worden berekend
als ex –1 (waarbij x de coëfficiënt van de geschatte
dummy is, zie tabel 1). Vervolgens moet dit effect
met 2,5 vermenigvuldigd worden, omdat de inzamelingskosten veertig procent van de totale kosten
bedragen (Dijkgraaf en Gradus, 2007). De waarden
van de dummy’s voor een privaat en publiek bedrijf
zijn praktisch gelijk aan elkaar en geven aan dat een
gemeente gemiddeld gesproken negentien procent
kan besparen indien zij tot uitbesteding overgaat.
Blijkbaar is vooral het uitbesteden essentieel en niet
zozeer het feit dat inzameling plaatsvindt door een
private of publieke onderneming. Bij gemeentelijke
samenwerking is het effect beperkt en niet significant verschillend van nul. Samenwerking helpt dus
niet om de kosten te verminderen.
In het tweede model wordt de concentratiegraad (gemeten in private en publieke HHI) meegeschat voor
private bedrijven. Het significante positieve teken
geeft aan dat ceteris paribus een hogere concentratiegraad een hoger privaat kostenniveau impliceert.
Bij het gemiddelde niveau van de HHI (0,37) en
inclusief het effect van de dummy is het effect van
private productie op de kosten –18 procent (= 2,5 ×
((e –0,14 – 1) + 0,37 × 0,16)). Bij een HHI van 1 (wat
een monopolie impliceert) gaan de totale kosten
echter omhoog met 7 procent. Een HHI van 0 (geen
concentratie en daarmee maximale concurrentie)
resulteert in een kostenbesparing van 33 procent.
Hiermee is duidelijk dat het bij uitbesteding cruciaal
is of er voldoende (potentiële) concurrenten in de
markt aanwezig zijn.
In het derde model wordt bezien of een hoge concentratiegraad een hoger kostenniveau van publieke
ondernemingen impliceert. Dit is niet het geval.
Blijkbaar komt de prijsafweging op basis van andere
zaken tot stand dan marktoverwegingen. Bij het
vierde model is als afhankelijke variabele de verandering van de kosten tussen 2002 en 2006 opgenomen. Van de institutionele dummy’s is alleen de
publieke onderneming significant (maar slechts op
tien procent) met een negatief teken. Dit betekent
tabel 1
Schattingsresultaten
Effect op kostenniveau
Effect op
kostenverandering
Model 4
Model 5
Onafhankelijke variabele
Effect voor gemeenten
met inzameling via
– emeentelijke sameng
werking (dummy)
– publiek bedrijf (dummy)
Model 1
Model 2
Model 3
0,02
0,02
0,02
–0,06
–0,07
–0,08**
–0,08**
–0,09**
–0,09*
–0,34**
– privaat bedrijf (dummy)
–0,08**
–0,14**
–0,14**
–0,06
–0,03
0,16**
0,17**
0,08
0,03
0,17*
– rivaat bedrijf: effect
p
Herfindahl
– ubliek bedrijf: effect
p
Herfindahl
– rivaat bedrijf: effect
p
delta Herfindahl
– ubliek bedrijf: effect
p
delta Herfindahl
R 2-aangepast
0,17
0,35**
0,97
0,97
0,97
0,02
0,05
Coëfficiënten met */** significant op 90/99 procent.
dat deze groep ceteris paribus zijn kosten verlaagd heeft. Een extra prijsverlaging
vindt plaats in de provincies waar de concentratie laag is, zij het dat ook dit
effect slechts significant is op negentig procent. Dit laatste effect wordt duidelijker zichtbaar indien we in het vijfde model de mutatie in kosten als afhankelijke variabele en de mutatie van HHI als onafhankelijke variabele meenemen.
Gemeenten met publieke inzameling in provincies waar publieke ondernemingen
toetreden, waardoor een daling van HHI teweeggebracht wordt, worden beloond
met een kostenbesparing. Dit betekent dus dat publieke bedrijven hun prijsbeleid niet baseren op het niveau van concurrentie, maar dat het prijspeil wel
afhankelijk is van de verandering daarvan.
Conclusies
Soms kunnen private machtsposities worden doorbroken als publieke ondernemingen mee concurreren op een private markt. Bij het ophalen van huisvuil lijkt
dit op basis van het beschikbare datamateriaal inderdaad het geval te zijn. Ook
van belang is dat publieke bedrijven zich in hun prijsstelling niet zozeer laten
leiden door het niveau van concurrentie. Het lijkt erop dat de overheid hier nog
betrokken is bij de strategische prijsbeslissing. Desalniettemin hangt het prijspeil wel af van de verandering in concentratie, hetgeen ervoor pleit om meer
overheidsbedrijven mee te laten concurreren. Een voordeel van een overheidsbedrijf is dat deze privaatrechtelijk is vormgegeven en het management de nodige
vrijheden bezit, terwijl de overheid bij strategische beslissingen betrokken blijft.
De conclusie is dan ook dat, waar het afvalinzameling betreft, terughoudendheid
geboden is bij het verder privatiseren van overheidsbedrijven.
Literatuur
Bel, G. en M. Warner (2006) Local privatisation and costs: a review
of the empirical evidence. Ongepubliceerd manuscript.
Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (2007) Collusion in the Dutch
waste collection market. Local Government Studies, 33(4),
573–588.
Savas, E.S. (1987) The key to better government. New York:
Chatham.
ESB
14 december 2007
751