column
Peter van Bergeijk
Goed ministerie, slecht ministerie
De kredietcrisis brengt terechte twijfel aan de Ânrichting
i
van het toezicht op financiële markten, maar soms
blijken verantwoordelijkheden in het verleden wel goed
en helder te zijn toegekend en dat geeft hoop. Een
voorbeeld is het toezicht op de structuur van financiële
markten dat in Nederland traditioneel bij het Ministerie
van Financiën en DNB was ondergebracht, maar in de
slipstream van de introductie van de Mededingingswet
verhuisde naar de NMa. Doelmatigheid van toezicht
bleek als altijd gediend te zijn bij situering van de
autoriteiten los van sector- en groepsbelangen; bankenÂ
fusies tussen grote partijen op de al zeer geconcentreerde Nederlandse markt werden feitelijk onmogelijk
omdat de resulterende marktmacht onacceptabel is.
Met de wijsheid van de kredietcrisis achteraf kan deze
nieuwe toedeling van verantwoordelijkheden in het
toezicht alleen maar als gelukkig worden beoordeeld.
Nog verdere groei van de banken leidt niet alleen tot
nog meer “te groot om te laten falenâ€, maar uiteindelijk
tot “te groot om te reddenâ€.
Het is natuurlijk wel jammer dat dit nieuwe toezichtregime niet wat eerder is ingevoerd omdat dat mogelijk
de in de kern mislukte fusie tussen ABN en Amro had
voorkomen. Nog interessanter is waarom de autoriteiten de fusies tussen Nationale Nederlanden en NMB
Postbank en tussen ABN en Amro wel hebben laten
doorgaan, fusies waarmee achteraf bezien een kiem
gelegd werd voor de instabiliteit en kwetsbaarheid van
het Nederlandse bankwezen die zich het afgelopen jaar
zo krachtig hebben gemanifesteerd. Waarom is de les
vergeten dat het merendeel van fusies en overnames
mislukt? Waarom is geaccepteerd dat risico’s zich
steeds verder concentreerden bij een steeds kleiner
aantal steeds grotere banken?
Er zijn natuurlijk diverse verklaringen mogelijk, maar
als denkfouten en domheid terzijde worden gelaten,
dan biedt een te innige relatie tussen toezichthouder
en onder toezicht gestelden een goede verklaring. Wat
veroorzaakt zo’n valkuil van de reguleerders? De kracht
om ongewenste aspecten van marktprocessen in te
perken kan verslappen wanneer men verantwoordelijk
is voor het voortbestaan van een sector. Dit geldt voor
iedere sectorspecifieke toezichthouder, maar het risico
is prangend in juist deze sector. De analyse is dat het
slotspel op de wereldmarkt zal worden uitgevochten
door een zeer gering aantal mega-banken. Voor het
voortbestaan van de toezichthouder zelf is het dan van
belang dat ten minste één nationale kampioen doordringt tot de overblijvende elite van eindspelers. Zie
daar de drijvende kracht voor strategisch industriebeleid voor de financiële sector. Ook zonder zo’n speltheoretisch scenario kan de weerstand tegen economisch
ongewenste concentraties tanen wanneer de invloed in
de internationale financieel-economische diplomatie
een afgeleide is van de rol die nationale banken spelen
op het wereldtoneel. Dan kunnen commerciële belangen, persoonlijk prestige en strategische beleidsdoelen
leiden tot een gedeelde visie dat het cruciaal is om
mega-banken te hebben die tot de internationale top
behoren. De resultaten van dit financieel-industriële
complex hebben lang aantrekkelijk geoogd, maar dat
beeld is door de crisis aan heroverweging toe
Als deze analyse correct is, dan zijn er onvoldoende
controles en tegenwichten geweest waardoor het
toezicht te weinig uitgedaagd werd en aan scherpte
verloor. Dit gebrek aan onafhankelijk tegenspel staat
niet op zichzelf en is ook herkenbaar in de omvang
en vorm van de recent geboden ondersteuning aan
de financiële sector. Ook kan men zo zijn twijfels
hebben bij de manier waarop Icesave-spaarders worden
beloond voor risicovol gedrag dat nu op de Nederlandse
samenleving wordt afgewenteld. Dit wekt minimaal
de indruk dat het algemene belang nogal gemakkelijk
ondergeschikt gemaakt kan raken aan het redden
van gevestigde specifieke belangen. In de kern is het
probleem dat de toezichtcoterie te veel politiek-economisch gewicht heeft om metterdaad ongelijk te kunnen
krijgen. Zo bezien zou ontvlechting van het verantwoordelijke ministerie een element van een crisisresistente
architectuur kunnen gaan vormen. Een scheiding
tussen enerzijds de hoeders van de schatkist (begrotingszaken en inspectie) en anderzijds de nationale en
internationale beleidsvoorbereiders (de voormalige thesaurie) is daarbij een optie, niet omdat de giftige activa
van de beleidsvoorbereiding in een slecht ministerie
zouden moeten worden ondergebracht, maar omdat dit
een evenwichtiger speelveld oplevert, de transparantie
versterkt en buitendien macht en denkkracht spreidt.
De teloorgang van nationale kampioenen kan traumaÂ
tiserend werken, maar ook de sleutel vormen voor
beter en doelmatiger beleid. De casus Fortis zou wel
eens even waardevol kunnen zijn voor de inrichting
van het toekomstige toezicht op de financiële sector,
als het RSV-drama is geweest voor het beëindigen van
de ouderwetse industriepolitiek op het Ministerie van
Economische Zaken.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
94(4560) 15 mei 2009
303