Brexit: Britse emotie versus economische rationaliteit bij het Brexit-referendum

390Jaargang 101 (4736) 9 juni 2016
Britse emotie versus
economische rationaliteit bij het Brexit-referendum
BREXIT
B
innen een jaar na de Britse toetreding in
1973 gold het Verenigd Koninkrijk (VK) al
als awkward partner. De Britten werd ver –
weten dat ze te pragmatisch en onvoldoende
compromisbereid waren. Volgens George
(1990) is de Britse onderhandelstrategie veelal sectoraal en
minder gericht op het sluiten van package deals of compro –
missen in het belang van Europese integratie. Direct na het
lidmaatschap dwarsboomden de Britten bijvoorbeeld een
gezamenlijk Europees antwoord op de energiecrisis, om –
dat het VK zelf bezig was olie-exporteur te worden. Ook
de weerstand tegen de ever closer union zat er bij de Britten
vanaf het begin in. De Britse premier Callaghan meende in
1977 dat het VK zeer voor uitbreiding met Griekenland,
Spanje en Portugal was omdat ‘the dangers of an over-cen –
tralized, over-bureaucratized and over-harmonized Com –
munity will be far less with twelve than with nine’ (quote via
George, 1990). De Britten hebben inmiddels opt-outs op
grote beleidsterreinen zoals Schengen, monetaire integratie
en fundamentele rechten (Hübner, 2014) en willen geen
ambitieus Europees project. De vraag is belangrijk of het referendum een typisch
Britse eigenaardigheid is. Onzekerheid overheerst op tal van terreinen als het gaat over het Britse referendum. Ook
het ‘waarom’ is onduidelijk. Om de juiste lessen te trekken
uit de Britse discussies voor het Europese integratieproject
is het nodig te weten of de exit-discussie ook in andere lan
–
den zo gevoerd wordt. Deze bijdrage bespreekt het debat
over het referendum aan de hand van de vraag of het met
name om een emotionele, Britse afkeur van Europese inte –
gratie gaat, of dat deze ook een economische basis kent die
evenzeer elders speelt. Als het referendum een veralgeme –
niseerbare economische basis heeft, dan roept dat de vraag
op of Europese beleidsmakers voldoende doorhebben dat
er twijfels zijn aan de waarde van de economische integratie
en aan de manier waarop dit verwezenlijkt moet worden.
Naast beschikbare literatuur en mediabronnen zijn voor dit
artikel een aantal achtergrondgesprekken gevoerd met EU-
experts in het VK en met ambtenaren die betrokken zijn bij
de Europese onderhandelingen.
HET TYPISCH BRITSE DEEL VAN HET EU-DEBAT
Het referendum raakt de Britse samenleving in al zijn gele –
dingen en de posities zijn sterk verdeeld (kader 1). Euroba –
rometers tonen al jaren dat er veel steun is voor een Euro –
pese aanpak van jeugdwerkloosheid, voor milieubeleid en
voor veiligheid (zie de peilingen van YouGov), maar EU-
instituties worden amper vertrouwd – overigens zijn ook
de scores voor de Britse overheid vergelijkbaar laag (Schout,
2015). Desalniettemin is de EU zeer omstreden en de weer –
stand grenst aan haat. De Britse onrust is niet eenduidig te
verklaren. Borjes en Menon (2016) sommen de discussie
op met: Britse burgers willen soevereiniteit voor hun par –
lement (legitimiteit op basis van democratische controle)
en ze zijn teleurgesteld in de Europese resultaten (legitimi-
teit op basis van bewezen voordelen). Dit lijkt terecht maar
neemt niet weg dat verklaringen nodig zijn waarom de Eu –
ropese afkeur zo diep gaat. Een beperkt aantal onderwerpen staat centraal in de
literatuur over het Britse ongenoegen (Liddle, 2014). Ten
ADRIAAN
SCHOUT
Coördinator Europa
bij het Instituut Clin-
gendael
De Brexit-discussie lijkt een puur Brits fenomeen, maar is dat niet. Het
Verenigd Koninkrijk heeft zich altijd afgekeerd van al te sterke EU-in –
tegratie. Maar anders dan in eerdere Britse discussies over de EU, spe –
len economische thema’s nu ook een belangrijke rol. De opbrengst van
de interne markt valt tegen en de euro leidt tot een vorm van Europese
samenwerking waar geen steun voor is. Dit referendum is niet toevallig
tijdens de eurocrisis opgekomen. De Britse discussies lopen daarmee
gelijk op met de groeiende weerstanden in andere lidstaten.
ESB Brexit

Brexit ESB
391Jaargang 101 (4736) 9 juni 2016
eerste zijn noch Labour noch de Conservative Party over-
tuigde pro-Europese partijen. De populaire media maken
het politici ook niet makkelijk om pro-Europees te zijn,
zodat voor politici geldt dat ‘Europe is something bet –
ter not talked about’ (Liddle, p. xxxiii). Ten tweede leeft
in het VK het internationale wereldbeeld zoals Churchill
het samenvatte met drie cirkels: het Britse Rijk, de speciale
band met de Verenigde Staten en, als laatste, Europa. Ten
derde ziet het VK zich als ongeslagen koninkrijk. Na de
Tweede Wereldoorlog was het continent een ruïne maar
het VK was een overwinnaar. ‘Europa’ moest orde op za –
ken stellen en de elite van de in puin liggende landen op
het continent zoals Nederland, België, Italië en Duitsland
was ervan overtuigd dat ze onderlinge grenzen moest slech –
ten. Deze ‘nooit meer oorlog’-overtuiging is aan de Britten
voorbijgegaan. Ten vierde wordt de toon van elk politiek
debat bepaald door het Britse tweepartijenstelsel, waardoor
de compromiscultuur die typerend is voor de EU niet aan –
sluit bij de Britse aanpak. De laatste constante in de discus-
sies over specifiek Britse kenmerken zijn de diepgewortelde
Britse tradities van parlementaire soevereiniteit, constitu –
tionele flexibiliteit en liberale waarden (Siedentop, 2000).
In de Britse politieke cultuur heerst een sterke beleving van
‘Britain invented representative government’ (Siedentop, p.
64). Hun democratie gaat terug tot de middeleeuwen en
boven de wetgeving van het parlement staat niets, ook geen
constitutioneel hof. Dit botst met de groeiende concur –
rentie van het Europees Parlement, de bindende Europese
wetgeving en het Europees Hof van Justitie. Dit verklaart de emoties die verder nog worden opge –
zweept door rancuneuze politici en de Britse pers (Han –
nay, 2016). Het EU-debat in het VK is al decennialang
emotioneel. Op het continent is dat anders – daar heeft het
besef geheerst van nooit meer oorlog, van de noodzaak van
het slechten van grenzen, en van het creëren van instituties
boven de nationale politieke en juridische organen. Op het
continent wordt schouderophalend gesproken over de soe –
vereiniteit van open economieën terwijl in het VK soeve –
reiniteit geldt als traditie. Twijfels over de voortschrijdende
Europese integratie zijn op het continent van veel recenter
datum. In Nederland, bijvoorbeeld, opende de afwijzing
van de Europese Grondwet in 2005 pas echt de ogen voor
de groeiende emoties rond Europese eenwording. Het zou de huidige Britse discussies te kort doen om
het bij deze schets van emoties te laten. Er is een economi-
sche lading bijgekomen die het Britse debat vergelijkbaar
maakt met discussies die nu hier opbloeien.
ECONOMISCHE VERKLARING VAN DE BRITSE
WREVEL
Europese integratie is grotendeels een project geweest van
economische integratie opgebouwd rond de vier vrijheden
van de interne markt: vrij verkeer van kapitaal, arbeid, goe –
deren, en diensten. Sinds 2002 is daar de euro bijgekomen.
Discussies en twijfels over de werkelijke kosten en baten
van Europese integratie komen in elke lidstaat voor en zijn
niet typisch Brits. De Europese Commissie heeft meerdere
keren rooskleurige inschattingen gepresenteerd van EU-
beleid of van de interne markt, zie bijvoorbeeld Cecchini
et al. (1988). In Nederland heeft Teulings gesteld dat het CPB te optimistisch was in de schattingen van de voorde
–
len van de euro. Het Britse debat legt bloot in hoeverre de
economische onderbouwing van Europese integratie wordt
betwist. Dat zowel aan de interne markt als aan de euro
wordt getwijfeld, betekent een serieuze ondermijning van
de EU. Als in andere landen in/out-referenda gehouden
zouden worden dan is het waarschijnlijk dat deze econo –
mische twijfels elders evenzeer zouden blijken. De econo –
mische onderbouwing van het EU-project is de achilleshiel
van integratie.
DE INTERNE MARKT
Beide kampen in het Brexit-debat grossieren in economi-
sche en geopolitieke argumenten. Elke uitspraak en elk
rapport wordt overladen met tegenargumenten en fact
checkers, zie kader 2. De Financial Times is bijvoorbeeld
kritisch op rapporten van de Britse overheid over de (gro –
te) schade die het gevolg zou zijn van Brexit. Wat betreft
marktwerking moet Boris Johnson wel met een extra kor –
reltje zout genomen worden met zijn Europees ‘verbod’ op
sterke stofzuigers en op kromme bananen. Het anti-EU-
Opiniepeilingen gaan op en neer, maar recent lijkt een lichte meerderheid voor
‘blijven’ te ontstaan. Iets meer dan 47 procent wil blijven, iets minder dan 42 pro-
cent is voor Brexit en 11 procent twijfelt (bron: consensusvoorspelling
van www.
ncpolitics.uk/euref/ op 25 mei). Op hetzelfde moment gokt een overweldigende
meerderheid van 81 procent bij bookmakers op Bremain (bron: ibid.). Echter,
bookmakers zitten waarschijnlijk vooral in Londen waardoor zij het pro-Europe-
se Londense klimaat weerspiegelen. Daarbij kan een lichte neiging tot ‘
remain’
makkelijk tenietgedaan worden omdat jongeren eerder geneigd zijn niet te gaan
stemmen en er problemen te verwachten zijn met studenten die in de stad
van
hun studie geregistreerd zijn, terwijl de vakanties net voor 23 juni beg
innen.
Anders dan in andere EU-landen is het VK altijd sterk verdeeld geweest. De strijd
heerst binnen de politieke partijen, tussen regio’s (stad versus platteland; Schot-
land en Noord-Ierland versus Engeland), tussen generaties, en tussen so
ciale
lagen. Het bedrijfsleven is ook verdeeld met partijen die hopen op dereg
ulering
buiten de EU of juist op continuïteit binnen de interne markt. De oud
ere gene-
ratie is meer eurosceptisch, hoewel dat ook de generatie is die in 1975 ‘voor’
stemde. Vooral Engeland is eurosceptisch, maar Londen is juist weer pro-EU. De
verklaringen hiervoor zijn de financiële sector, de hogere opleidingsgraad en het
feit dat de meerderheid van de Londenaren bestaat uit migranten of diens af-
stammelingen uit het voormalige Britse rijk, en andere migranten, en dat
die zich
eerder met Britten dan met Engelsen identificeren.
Met de verdeeldheid in en binnen actoren slingeren ook de onderwerpen al
le
kanten op, zoals vrees voor de houdbaarheid van de National Health Service,
geopolitieke stabiliteit of terrorisme. Argumenten rond deze onderwerpen
wor-
den naar believen ingezet. De toegang tot de National Health Service (N
HS)
bleek de angst in het Schotse referendum aan te wakkeren en daarom wordt de
EU nu door Brexiteers opnieuw afgeschilderd als bedreiging voor de NHS. Dat
verklaart tevens waarom ouderen nu eurosceptischer zijn. Cameron stelde
de
gevaren voor pensioenen hiertegenover om ouderen binnenboord te houden.

Veel draait om angst zaaien, zoals de verwijzing van Boris Johnson naar Hitler.
De campagnes maskeren zodoende het zicht op waar het echt om draait. Voor-
zichtigheid met deze gevechten via de voorpagina’s van de kranten is geboden.
Opiniepeilingen en het Britse debatKADER 1

ESB Brexit
392Jaargang 101 (4736) 9 juni 2016
kamp schat de kosten van Europese marktregulering hoog
in en rekent op flinke besparingen op het EU-budget bij
een Brexit. EU-regulering zou 33 miljard pond kosten ter –
wijl andere berekeningen daar 59 miljard pond aan bespa –
ringen tegenoverzetten. Brexiteers zijn optimistisch over
eventuele heronderhandelingen om na een leave -uitkomst
toch een betere deal met de EU te krijgen en over de snel –
heid waarmee handelsakkoorden gesloten kunnen worden.
‘Brexit The Movie’ van het leave-kamp beschrijft de EU als
een ‘Fort Europa’ door de handelsbescherming die het niet-
competitieve Europese ondernemingen biedt.
Het meest gevoelige onderwerp is arbeidsmigratie.
Hoewel veel werknemers uit Oost-Europa komen, komt
nog steeds het grootste deel van de arbeidsmigranten uit
andere werelddelen (Clark en Drinkwater, 2014). In 2015
zijn 225.000 arbeidsmigranten uit de EU het VK bin –
nengekomen op een totaal van 630.000 migranten (bron:
Office for National Statistics). Europeanen vragen echter
veel minder het staatsburgerschap aan (Somerville et al. ,
2009). Cameron wil de totale netto-migratiedruk onder
de 100.000 houden, maar dat cijfer staat voor 2015 al op
333.000. Brexiteers willen vooral zelf kunnen besluiten wie
het land binnenkomt. Migratiediscussies worden gevoed
door rapporten over kosten en baten van migranten, bij –
voorbeeld voor gezondheidszorg (Somerville, 2016). Over
het algemeen levert de Europese migratiestroom een be –
perkt positief effect op voor de Britse economie, hoewel de
kosten en baten per sector verschillen (Ruhs en Vargas-Sil –
va, 2015). Om te voorkomen dat andere lidstaten, waaron –
der Nederland, ook uitzonderingen op het vrij verkeer van
personen gaan vragen, stellen de EU Commissie en overige
lidstaten zich hard op tegen de Britten wat betreft migratie.
Als de Britten hun zin krijgen dan wordt het vrij verkeer als
hoeksteen van Europese integratie aangetast. Ook de Europese bankenregulering wordt door het VK
met argusogen gevolgd. De concessies die Cameron gekre –
gen heeft (Europese Raad, 2016), hebben deels betrekking
op de mogelijkheid om het VK buiten de regels voor het
vrije financiële verkeer te houden. Het Britse bankwezen
staat op deregulering en wil bonussen zelf kunnen regule –
ren, maar het wil ook toegang tot de Europese markten en is
daardoor verdeeld over wat belangrijker is. De effecten van uittreding zullen afhangen van hoe de ECB de Britse finan
–
ciële toegang tot de EU zal reguleren na de eventuele Brexit. Het vrije verkeer van diensten komt minder voor in de
discussies omdat dienstenliberalisatie binnen de EU traag
verloopt. Duidelijk is wel dat de Britten het gevaar lopen
uitgesloten te worden van openbare aanbestedingen (Piris,
2016). De Britse discussies leggen het wantrouwen bloot te –
gen de vier pijlers van de Europese integratie. Burgers zijn
onvoldoende overtuigd van de economische voordelen van
de interne markt. Deze discussies hebben evidente parallel –
len in andere landen. Economische voordelen worden be –
twist en als ze wel duidelijk zijn dan willen de burgers, niet
alleen in het VK, dat ze worden afgewogen tegen andere
waarden, zoals zelfbeschikking.
DE EURO
In Britse politieke kringen wordt de euro gezien als iets waar
het VK niets mee te maken heeft. Cameron benadrukt in
zijn Bloomberg-speech dat de eurozone verdergaande stap –
pen moeten zetten en dat het VK een verdiepte integratie
van de eurozone niet in de weg zal staan. De Britse regering
vindt verdiepte integratie in de eurozone inclusief een fis-
cale unie een remorseless logic (dixit: George Osborne) waar
ze zelf van gevrijwaard wil blijven. Toch speelt de euro een
belangrijke rol in het Britse debat, zij het indirect. In de eer –
ste plaats heeft de EU een reputatie van permanente crises
met de tegenvallende groei in de lidstaten, onbetrouwbare
banken, vluchtelingenruzies en Europese instellingen die
macht verwerven zonder draag vlak. Dat de EU niet levert,
is niet alleen iets dat Juncker (2015) zorgen baart, want ook
de Britten associëren de EU met falen (Borjes en Menon,
2016). Vooral de eurocrisis heeft de Europese integratie een
negatief imago gegeven. Ten tweede heeft de eurocrisis belangrijke weeffouten
blootgelegd en het EMU-rapport van de vijf presidenten
heeft de vervolgstappen geschetst die vereist zijn, inclusief
een Europese minister van financiën en dus een grotere rol
voor het Europese parlement (Europese Unie, 2015). De
ever closer union, zoals genoemd in het Verdrag , lag altijd
al gevoelig maar de verdiepte euro-integratie heeft de ‘ever
economische twijfel
is de achilleshiel van de
Europese integratie
Fact checking
infacts.org/
blogs.ec.europa.eu/ECintheUK/
ukandeu.ac.uk/
Het hoe en wat van uittredingsgesprekken
theconversation.com/how-would-post-brexit-
trade-deals-actually-work-55168
www.cer.org.uk/
Een film van de brexiteers
www.brexitthemovie.com/
Verder lezenKADER 2

Brexit ESB
393Jaargang 101 (4736) 9 juni 2016
In het kort
LITERATUUR
Cecchini, P., M. Catinat en A. Jacquemin (1988) The European challenge 1992: the benefits of a
single market. Aldershot: Wildwood House.
Clark, K. en S. Drinkwater (2014) Labour migration to the UK from Eastern partnership coun-
tries. IZA Journal of European Labor Studies, 3(15).
Europese Raad (2016) Conclusies van de Europese Raad van de bijeenkomst op 18 en 19 februari
2016. Brussel: Europese Raad.
Europese Unie (2015) The five presidents’ report: completing Europe’s economic and monetary
union. Brussel: Europese Commissie.
George, S. (1990) An awkward partner: Britain in the European Community. Oxford: Oxford Uni-
versity Press.
Hannay, D. (2016) Britain’s contribution to the EU: an insider’s view. In: Britain and Europe: a
new settlement? Brussel: European Policy Centre, 12–17.
Hübner, D. (2014) Shifting EU institutional reform into high gear: report of the CEPS High-level
Group. Brussel: CEPS.
Juncker, J.-C. (2015) State of the Union 2015: time for honesty, unity and solidarity. Straatsburg,
9 september 2015.
Kassim, H. en A. Schout (2016) National narratives and the EU: towards deeper union or dis-
union? Te verschijnen.
Liddle, R. (2014) The Europe dilemma. New York: Palgrave.
Borjes, L. en A. Menon (2016) Still the odd man out?’ In: V. Pertusot (red.), The European
Union in the fog. Parijs: Institut Français des Relations Internationales, 219–223
.
Piris, J.-C. (2016) If the UK votes to leave . Londen: Centre for European Reform.
Ruhs, M., C. Vargas-Silva (2015) The labour market effects of immigration. Oxford: Migration
Observatory.
Sandbu, M. (2015) Europe’s orphan: the future of the euro and the politics of debt. Princeton:
Princeton University Press.
Schout, A. (2015) Europa zonder lidstaten. Internationale Spectator , 69, 5–16.
Siedentop, L. (2000) Democracy in Europe. Londen: Penguin Press.
Somerville, W., D. Sriskandarajah en M. Latorre (2009) United Kingdom: a reluctant country of
immigration. Washington: Migration Policy Institute.
Somerville, W. (2016) Brexit: the role of migration in the upcoming EU referendum . Washington:
Migration Policy Institute.
closer union’ tastbaar gemaakt. Een meer concrete ‘ever
closer union’ heeft ook in Nederland weerstanden opgeroe –
pen. Frans Timmermans heeft als minister van Buitenland –
se Zaken gesteld dat de tijd van een ‘ever closer union’ in de
Europese Unie op alle mogelijke beleidsterreinen voorbij is
en dat de lidstaten weer belangrijker moeten worden. Bin –
nen de eurozone zijn zoektochten gestart naar een nieuwe
‘verhaal’ nu protestpartijen machtsfactoren zijn geworden.
Zelfs in lidstaten als België en Italië, die vanaf het eerste uur
voor politieke federalisering waren, domineren euro-kriti-
sche partijen (Kassim en Schout, 2016). Voor de Britten
geldt vooral het verhaal van de opt-out uit de ‘ever closer
union’. De euro heeft ook de Britten een zetje richting uit –
gang gegeven. Ten derde lijdt de Britse betalingsbalans onder de on –
derwaardering van de Duitse en Nederlandse producten
binnen de eurozone. Boris Johnson noemt de euro daarom
een instrument van oneigenlijke concurrentie. Niet alleen
zijn Britse producten duur ten opzichte van Nederlandse
en Duitse, het VK kent ook vraaguitval door uitblijvende
daadkracht van de eurozoneleiders (Sandbu, 2015).
CONCLUSIES
In de voortdurende Britse EU-discussies zitten typisch
Britse elementen. Dat neemt niet weg dat het Britse re –
ferendum niet los gezien kan worden van grote twijfels
aan de economische voordelen van integratie, zowel met
betrekking tot de interne markt als de eurozone. De eco –
nomische voordelen vallen óf tegen, óf het publiek ziet
ze onvoldoende, óf de preferenties van het publiek liggen
toch minder bij economische voordelen. Daarbij, ook al
zitten de Britten niet in de euro, de steeds sterkere integra –
tietendensen stoten hen af. Deze economische twijfels en
de consequenties van de euro gelden ook meer algemeen.
Frankrijk zit met hervormingsdiscussies en de opkomst van
het Front National. Italië kampt met uitblijvende groei en
frustraties over gebrekkige Europese solidariteit. In Neder –
land neemt de onvrede toe over het Europese pappen en
nathouden, en over dreigende, meer diepgaande integratie.
In Polen blijft de animo voor de euro achter bij de formele
verplichting om toe te treden tot de eurozone. Et cetera.
Gemeenschappelijk zijn de twijfels over de voordelen en
de vormgeving van het economische integratieproject. Het
Britse referendum gebiedt daarom na te denken over het belang van economische integratie en over hoe zo’n project
vormgegeven kan worden. Juist economen mogen de dis-
cussies niet af doen als typically British.

▶ Het Brexit-referendum weerspie-
gelt twijfels in heel Europa over de
voordelen van Europese integratie

▶ De economische voordelen vallen óf
tegen óf het publiek ziet ze onvol-
doende óf de voorkeuren van het
publiek liggen niet zozeer bij econo-
mische voordelen

▶ De economische onderbouwing van
het EU-project is de achilleshiel van
Europese integratie en economen
kunnen de Brexit-discussie niet
afdoen als typisch Brits