BOON!
Bestuurlijke
herindeling
Volgens recente persberichten bestaat er thans een ruime Kamermeerderheid voor een vergaande herziening van de bestuurlijke indeling
van ons land. Volgens deze berichten zouden op termijn de twaalf provincies plaats moeten maken voor
circa 25 regie’s. Dit voorstel heeft
niet alleen ingrijpende gevolgen
voor het openbaar bestuur, maar
raakt ook sterk de regionaal-economische ontwikkeling en planning.
De discussie over de wenselijkheid
van een andere bestuurlijke indeling
nam een aanvang in 1912 met een
publikatie van Struycken getiteld De
gemeenten en haar gebied; Eene studie over de vrijwillige en onvrijwillige samenwerking der gemeenten en
de verandering der gemeentegrenzen . Sindsdien laait deze discussie
met grote regelmaat op om vervolgens weer weg te ebben.
Direct na de tweede wereldoorlog
pleitte de commissie-Koelma (1947)
voor het vormen van districten. Dit
was het eerste voorstel voor een aangepaste bestuurlijke structuur voor
grootstedelijke gebieden2. De reden
dat dit voorstel werd afgewezen,
was dat er een vierde bestuurslaag
in werd gezien. De politieke aversie
tegen een vierde bestuurslaag leeft
tot op de dag van vandaag voort en
is ongetwijfeld een belangrijke oorzaak dat bestuurlijke reorganisaties
die verder gaan dan vrijwillige samenwerking, nooit hebben plaatsgevonden.
In de jaren zestig leidden nieuwe inzichten betreffende verstedelijking,
in samenhang met de toenemende
suburbanisatie, tot de instelling van
het Openbaar Lichaam Rijnmond
(1965) en de agglomeratie Eindhoven (1976). Een voorstel voor een
vergelijkbare constructie voor GrootAmsterdam haalde het niet. Aan de
beide nieuwe regiobesturen werd
evenwel daadwerkelijke bestuurskracht onthouden. Ze bleken “niet
bestand tegen uitholling en verzwakking door interne (vooral de centrumstad) en externe (vooral de provincie) krachten . Beide regiobesturen verdwenen dan ook in de
loop van de jaren tachtig.
De jaren zeventig gaven wederom
een golf van reorganisatievoorstellen
te zien. In 1974 stelden de ministers
De Gaay Fortman (BiZa) en Gruijters
(VRO) een indeling van Nederland
in 44 ‘bestuursrayons’ voor. Als belangrijkste argumenten voor deze reorganisatie golden de toegenomen
verstedelijking en mobiliteit, de stijgende behoefte aan collectieve voorzieningen en de noodzaak van een
adequaat draagvlak voor deze voorzieningen. Dit voorstel werd vervolgens afgezwakt, eerst tot circa 25 en
ten slotte tot 17 ‘miniprovincies’. Ditmaal ging het niet uitsluitend om de
regio’s waar een aangepaste structuur uiterst wenselijk werd geacht,
maar om een totale bestuurlijke herindeling van Nederland. Een ontwikkeling, die nu blijkbaar wederom in
het vizier komt. Echter, ook met 17
provincies kwam men er destijds
niet uit. Uiteindelijk werden alleen
de Wet Gemeenschappelijke Regelingen geactualiseerd en de provincieoude-stijl Flevoland ingesteld.
Agglomeratiegemeenten
Het onderwerp bestuurlijke reorganisatie leek na de jarenlange vruchteloze discussies in politieke kring nauwelijks meer bespreekbaar. In 1989
echter doorbrak de commissie-Montijn de tijdelijke stilte met het voorstel om rondom de vier grote gemeenten ‘agglomeratiegemeenten’ te
formeren. De Raad voor het Binnenlands Bestuur stelde agglomeratieautoriteiten met provinciale bevoegdheden voor. De huidige structuur, die sinds Thorbecke (1850) niet
ingrijpend is gewijzigd, sluit natuurlijk allang niet meer aan op de complexe, ruimtelijk uitgedijde, verstedelijkte samenleving die in bepaalde
delen van ons land is ontstaan.
In 1990 kwam het kabinet met een
standpunt inzake de bestuurlijke problematiek in de stedelijke gebieden.
In afwijking van vroegere voorstellen, die vooral ‘van bovenaf kwamen, wordt deze keer een ‘bottom
up’-benadering gepropageerd. De
zeven grootste stedelijke regio’s spreken met het kabinet af om met eigen
voorstellen te komen voor het creeren van bestuurlijke autoriteiten op
de schaal van de stedelijke regio.
Het meest opzienbarende voorstel
komt uit de Rotterdamse regio. Binnen het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten was al overeenstemming
bereikt over een ‘strategische visie’
op de toekomst van de regio. De
angst bij de randgemeenten voor dominantie van de centrale stad blijkt
echter een struikelblok, dat de vorming van een krachtig regionaal bestuur, waarvan de noodzaak overigens door alle partijen wordt
onderstreept, in de weg staat. Dit obstakel wordt vermeden door de huidige randgemeenten zelfstandig te laten en Rotterdam op te delen in
‘gemeenten nieuwe stijl’, de voormalige deelgemeenten, die qua omvang
vergelijkbaar zijn met de grotere
randgemeenten. Belangrijke uitgangspunten bij dit voorstel zijn, dat
alle provinciale bevoegdheden naar
de regio-autoriteit gaan en dat bij de
toedeling van taken en bevoegdheden “alles lokaal blijft wat lokaal kan
en regionaal gebeurt wat regionaal
moet” . Dit onorthodoxe voorstel
kan beschouwd worden als een
doorbraak op het gebied van de bestuurlijke vernieuwing.
Internationale ervaringen
De noodzaak om bestuurskracht te
ontwikkelen op het schaalniveau
van stedelijke regio’s heeft niet uitsluitend te maken met het oplossen
van problemen, die zich vooral concentreren in de centrale steden, of
met het rechtvaardiger verdelen van
de lusten en lasten over de regio,
maar wordt steeds vaker geassocieerd met het optimaal benutten van
regionale ontwikkelingskansen. De
internationalisering, de strategische
herorientatie in delen van het bedrijfsleven, de Europese integratie,
de invloed van de informatietechnologie, de aanleg van een hoge-snelheidsrailnetwerk e.d. zijn trends, die
hun uitwerking hebben op de Internationale stedelijke dynamiek en
daarmee in het bijzonder op de positie van grootstedelijke regie’s in een
Europees perspectief. Dit was bij
voorbeeld voor de gemeente Eindhoven aanleiding om een onderzoek te
initi’eren naar ervaringen met regiobestuursmodellen in het buitenland.
Hierbij was men vooral ge’interesseerd in de gevolgen voor de ruimtelijk-economische ontwikkeling. De
criteria waarop de buitenlandse voorbeelden werden beoordeeld, zijn
ontleend aan de criteria die het rijk
hanteert bij de bestuurlijke reorganisatie: een adequate schaal, die aan1. Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid, Van de stad en de rand,
s’-Gravenhage, 1990.
2. Idem.
3. Idem.
4. Overlegorgaan Rijnmondgemeenten,
De bestuurlijke organisatie in de regio
Rotterdam; discussienota, Rotterdam,
1991.
sluit bij de ruimtelijke schaal van de
problematiek; voldoende bestuurlijke competentie om beslissingen te
kunnen nemen; de mogelijkheid om
een integraal beleid te kunnen ontwikkelen, dat zoveel mogelijk samenhangende beleidsterreinen omvat; het waarborgen van het democratisch gehalte en de noodzaak om
efficient en effectief te werk te kunnen gaan.
Uit de eerste fase van dit onderzoek,
dat betrekking heeft op de stedelijke
regie’s van Antwerpen, Birmingham,
Frankfurt en Lille, blijkt dat overal
de noodzaak wordt ingezien om op
slagvaardige wijze sturing te geven
aan ten minste de ruimtelijk-economische ontwikkeling van de stedelijke regio5. Echter, alleen in de regio
Lille lijkt ‘regionaal sturend vermogen’ tot stand te zijn gekomen. De
‘Communaute Urbaine de Lille’ – er
zijn acht van dergelijke constructies
in Frankrijk – kan een integraal beleid voeren ten aanzien van vrijwel
alle ‘ruimtegebonden’ beleidsterreinen. In de regio Birmingham bemoeilijkt de vrijblijvendheid van de
samenwerking de slagvaardigheid
en objectieve afweging tussen lokale
en regionale belangen, waardoor de
effectiviteit van het optreden van het
‘Joint Committee’ bij de ruimtelijk-
economische ontwikkeling te kort
lijkt te schieten. In de regie’s van
Antwerpen en Frankfurt is momenteel vrijwel geen vermogen aanwezig om de regionale ontwikkeling te
sturen en te coordineren, hoewel in
beide regie’s door steeds meer beleidsmakers wordt ingezien dat sturing onvermijdelijk wordt, omdat diverse problemen alleen op regionale
schaal kunnen worden aangepakt.
Bestuurlijk initiatief hiertoe laat nog
op zich wachten (Antwerpen) of de
bestaande autoriteit is (nog) niet uitgerust met de nodige bevoegdheden
en middelen (Umlandverband Frankfurt).
Geen van de vier situaties voldoet
aan alle hierboven genoemde criteria. Ook de regio Lille niet, ondanks
een redelijk ontwikkeld regionaal
sturend vermogen. Het genoemde
onderzoek laat zien, dat het uitsluitend beoordelen van bestuurlijk
functioneren op basis van de genoemde criteria een zeker gevaar inhoudt. Zo blijkt bij voorbeeld (formele) competentie niet zonder meer
een garantie voor een geslaagde regionale benadering, terwijl het feitelijk ontbreken ervan in het geval van
Lille niet als een gemis wordt ervaren. Regionale omstandigheden blij-
ESB 12-2-1992
ken mede bepalend voor de mate
van succesvol opereren van een regiobestuur. Waar in regio A een bepaald model het goed doet, betekent
dat niet automatisch dat hetzelfde
model het in regio B ook goed zal
doen. Omstandigheden die als belangrijk naar voren komen zijn de
(internationale) kansen en bedreigin-
gen van de regionale economic, het
relatieve welvaartsniveau, ernstige
problemen in de regio, de bestuurscultuur (dirigisme, functiecumulatie,
enzovoort), de kwaliteit en het bindend vermogen van politieke leiders
en de mate van dominantie van de
centrale stad.
Voorts blijft de bereidheid om samen
te werken aan de versterking van de
regionale slagvaardigheid hoe dan
ook een noodzakelijke voorwaarde
voor een goed functionerend regionaal bestuur. Samenwerkingsbereidheid is evenwel niet uitsluitend een
kwestie van mentaliteit, maar lijkt te
kunnen worden georganiseerd, bij
voorbeeld via directe personele binding tussen regionaal en lokaal bestuur en het inbouwen van ‘incentives’. Positief en negatief werkende
prikkels van financiele of andere
aard bevorderen de samenwerking
binnen een regio. Zo kan er voor
worden gezorgd dat het voor gemeenten onaantrekkelijk is om de regionale besluitvorming te dwarsbomen of er zich aan te onttrekken .
Per saldo is de lering uit de ervaringen elders, dat schaal-adequaatheid
en integraliteit, evenals het inzien
van de noodzaak van een regionale
benadering, essentiele voorwaarden
zijn om te komen tot een slagvaardig
regionaal sturend vermogen. Voorts
blijkt dat formele competentie geen
absolute noodzaak is voor regionaal
sturend vermogen en kan worden
vervangen door een via ‘incentives’
verkregen materiele competentie.
Ten slotte is naar voren gekomen dat
regionale omstandigheden mede bepalend zijn voor de vorm en het succes van een regionaal bestuursmodel.
Nieuw keurslijf?
Dit overziende kunnen er bij de huidige voorstellen, voor zover daar
thans zicht op is, de nodige kanttekeningen worden geplaatst. De benadering, waarbij uitsluitend aan de
grootstedelijke regie’s om een eigen
oplossing werd gevraagd die aansluit bij de specifieke regionale omstandigheden, lijkt te verkiezen boven het thans voorliggende identieke model voor heel Nederland (de
25 regio-autoriteiten). Een model
trouwens, dat verdacht veel lijkt op
het afgewezen voorstel uit de jaren
zeventig. Het gevaar dat regionale
ontplooiingskansen (‘regie’s op eigen kracht’, zoals het Rijk wil) in
een nieuw keurslijf worden geperst
is niet denkbeeldig. En hoe moet het
nu verder met het Rotterdamse voorstel dat met zoveel instemming in de
Tweede Kamer is begroet? Wordt dit
nu ook toegepast op Groningen of
Zeeland en met dezelfde taken als in
de Rotterdamse regio, ondanks de
zeer uiteenlopende regionale omstandigheden? Of wordt het terzijde
geschoven?
Verder wekt het verbazing, zeker in
een Europees perspectief, dat er nu
eerder sprake lijkt van provinciale
schaalverkleining dan van regionale
schaalvergroting. Zou daar waar in
bij voorbeeld Frankrijk 22 (qua takenpakket enigszins met onze provincies vergelijkbare) Regions functioneren, in Duitsland 16 La’nder en
in Belgie sinds kort 3 Gewesten, in
Nederland behoefte bestaan aan niet
minder dan 25 regio-autoriteiten c.q.
miniprovincies? En hoe verhoudt
zich deze situatie met recente pleidooien voor een Randstadautoriteit?
Met 25 regie’s lijkt integratie op
Randstadniveau nog veel verder weg
dan thans.
Meer voor de hand ligt een samenvoeging van de huidige 12 provincies tot bij voorbeeld vier landsdelen
(waaronder de Randstad) plus een
beperkt aantal regio-autoriteiten (6
of 7), daar waar de behoefte het
grootst is. Enige flexibiliteit, overeenkomstig de ruimtelijke dyna-
miek, blijft dan mogelijk. Het zou
een stap terug zijn als nu alles wordt
vastgelegd (voor de volgende 150
jaar?) en bestuurlijk-technische
aspecten het van praktische sociaaleconomische argumenten winnen.
Jan van der Meer
De auteur is verbonden aan de vakgroep
Regionale Economic en Stedelijke Ontwikkeling en EURICUR, Erasmus Universiteit Rotterdam.
5. L. van den Berg, H.A. van Klink en J.
van der Meer, Governing urban regions.
Administrative structures in the urban regions of Lille, Antwerp, Frankfurt and
Birmingham; some experiences, European Institute for Comparative Urban Research (EURICUR), Erasmus Universiteit
Rotterdam, 1991. De tweede fase van dit
onderzoek, waarin ook de ervaringen in
Lissabon, Straatsburg en Valencia zijn opgenomen, verschijnt over enkele maanden.
6. Idem.