Besparingen en preventie
in de WAO
A.J.M. Schellart en J.A.C. van OphenY1
D
e door bet kabinet berekende besparingen in de WAO op basis van prijsmaatregelen zullen waarschijnlijk niet warden gerealiseerd omdat onvoldoende
rekening is gehouden met de kwaliteit van de arbeid en de systematiek van de
WAO. Met volumebeleid zijn de gewenste besparingen daarentegen wel haalbaar.
Dit vereist echter een ingrijpende aanpassing van de uitvoeringsorganisatie.
In 1991 is enige politieke commotie ontstaan over
de door het kabinet-Lubbers/Kok voorgestelde ingrepen in de WAO. Deze ingrepen van het kabinet
stoelen met name op twee uitgangspunten:
• het wordt ongewenst geacht dat een groot deel
van de beroepsbevolking buiten het arbeidsproces staat of daarbuiten terecht komt;
• het niveau van het beslag dat non-participatie
legt op de nationale middelen verstoort de economische ontwikkeling.
Vanuit het oogpunt van besparingen zijn de belangrijkste voorstellen van het kabinet te benoemen als
prijsmaatregelen: via de prijs, de hoogte van de uitkering, wordt geprobeerd de WAO-uitgaven te verminderen: direct door een lagere prijs per uitkering
(prijseffect) en indirect door minder uitkeringen
(volume-effect). Daarbij gaat het om een beperking
voor toekomstige arbeidsongeschikten van de duur
en hoogte van de WAO-uitkering hetgeen uiteindelijk leidt tot een verlaging van de uitkering tot aan
de hoogte van een AAW-uitkering (maximaal 70%
van een grondslag gerelateerd aan het minimumloon). Daarnaast wordt bij de vaststelling van de
resterende verdiencapaciteit alleen nog rekening
gehouden met arbeid die past bij de ‘krachten en
bekwaamheden’ van de uitgevallen werknemer, en
niet meer met de huidige criteria voor ‘in billijkheid
op te dragen gezien opleiding en vroeger beroep’.
Met deze twee prijsmaatregelen verwacht het kabinet ongeveer/ 5,5 miljard te besparen op de uitgaven voor de WAO; inclusief overige maatregelen belopen de geraamde besparingen voor ZW en WAO
/ 8,0 mrd. In de loop van 1992 en verder dient een
en ander vorm krijgen.
Wij willen hier de mogelijkheid van een alternatief
schetsen dat volledig gebaseerd is op volumebeleid. Dit is expliciet gericht op de aanbodkant door
de uitstoot van arbeid te beperken. Dit artikel heeft
daarom tot doel:
• kritische kanttekeningen te plaatsen bij WAOprijsmaatregelen van het kabinet voor zover gericht op de vraagkant;
868
• te laten zien dat met volumebeleid in principe
even grote besparingen gerealiseerd kunnen worden als met het prijsbeleid.
Kanttekeningen bij de prijsmaatregelen
Er zijn onzes inziens argumenten aan te voeren dat
de in vorige paragraaf genoemde prijsmaatregelen
de aangegeven doelstellingen niet in voldoende
mate dichter bij brengen. De zekerheicl die het kabinet voorspiegelt is voor een gedeelte schijn.
Beperking duur en hoogte uitkering
Het kabinet gaat ervan uit dat beperking van de
duur en hoogte van de uitkering, een structurele
(bruto) besparing zal opleveren van/ 2,2 miljard.
Het grootste gedeelte hiervan,/ 1,6 miljard, is een
direct prijseffect. Naast dit directe effect van een lager uitkeringsniveau wordt door het kabinet in de
Memorie van Toelichting (MvT) bij het wetsvoorstel
‘terugdringing van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen’ rekening gehouden met een
volume-effect van/ 0,6 miljard als gevolg van gewijzigd gedrag van werknemers en werkgevers.
Het door het kabinet veronderstelde volume-effect
is terug te voeren op een in opdracht van de Sociale
Verzekeringsraad (SVr) uitgevoerd onderzoek op basis van gegevens uit 1980 . Daaruit bleek dat wanneer het verwachte uitkeringsniveau ten opzichte
van het verwachte inkomensniveau relatief hoog is,
de kans op WAO-toetreding groter is. Hierbij worden WAO-toetreders vergeleken met werkenden.
Dit statistisch gemeten effect wordt door het kabinet
opgevat als een causaal effect: door het uitkeringsniveau (ten opzichte van een gegeven loonniveau)
* AJ.M. Schellart is verbonden aan de Gemeenschappelijke
Medische Dienst (GMD) in Amsterdam. J.A.C. van Ophem
aan de Landbouw Universiteit Wageningen. Het artikel is
op persoonlijke titel geschreven: een uitgebreide versie is
verkrijgbaar bij de eerste auteur.
1. Zie L.MJ. Aarts en Ph. de Jong. Economic aspects of disability behaviour, proefschrift Erasmus Universiteit Rotter-
dam, november 1990 (met name hoofdstuk 10).
worden vergeleken met werkenden en de kwaliteit
van de arbeid niet of maar matig geoperationali-
beschikbare gegevens kan worden geschat dat de
wijziging van het begrip ‘passende arbeid’ in ‘gangbare arbeid’ een structurele besparing op de AAW/
WAO van in totaal ongeveer/ 500 miljoen per jaar
(prijsniveau 1989/1990) ten opzichte van het uitgavenniveau 1989/1990 tot gevolg kan hebben. Het belangrijkste verschil tussen de berekening van het kabinet en onze benadering is dat het kabinet geen
rekening houdt met de systematiek die wordt gehanteerd bij de bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid.
seerd in het onderzoeksmodel wordt opgenomen,
De voorwaarde voor het krijgen van een WAO-uitke-
een ten opzichte van het oorspronkelijke loonni-
ring is dat de uitgevallen werknemer niet alleen door
ziekte of gebrek ongeschikt is voor het eigen werk,
maar ook voor ander werk dat hem of haar ‘in billijk-
lager te maken wordt een daling van de WAO-in-
stroom hewerkstelligd. Deze causale interpretatie is
onzes inziens onjuist.
Uit recent onderzoek blijkt dat in werk met een
slechte kwaliteit van de arbeid (slechte arbeidsvoorwaarden, arbeidsinhoud en arbeidsomstandigheden) de kans op een beroepsgebonden ziekte en op
uitval ten gevolge van ziekte groter is”. Hierdoor
wordt verklaard waarom indien langdurig zieken
veau relatief hoger uitkeringsniveau een positief sta-
tistisch effect heeft op de (onvoorwaardelijke) kans
op langdurige uitval en WAO-intrede. In feite wordt
in het SVr-onderzoek het effect gemeten dat werkne-
heid’ kan worden opgedragen. Hierbij wordt niet alleen rekening gehouden met de ‘krachten en be-
mers met een hoger beroepsniveau, werkzaam in
functies met een goede kwaliteit van de arbeid en
een daarbij behorend hoger loon een minder grote
kans hebben om uit te vallen. Het veronderstelde
kwaamheden’, de belastbaarheid, in de vorm van
lichamelijke en psychische beperkingen van de be-
volume-effect van/ 0,6 miljard door het verlagen
van het uitkeringsniveau is gebaseerd op een onjuis-
geacht – aan de hand van concrete functies uit het
Functie Informatiesysteem (FIS) – met passende
arbeid bij voorbeeld 60% van het oude loon te
te interpretatie van de genoemde bevinding in het
SVr-onderzoek. Er is eerder sprake van een selectie-
effect dan van een individueel gedragseffect.
Het structurele directe prijseffect wordt door het kabinet berekend op/ 1,6 miljard. Een recente bereke-
ning met behulp van een micro-simulatiemodel op
basis van gegevens van de dertien bedrijfsverenigingen aangesloten bij het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK), laat zien dat uitgaande van het
huidige bestand aan WAO-ers de verwachte structurele besparing/ 0,9 miljard bedraagt .
Bij deze berekening is er mee rekening gehouden
dat bij uitgevallen werknemers die oorspronkelijk
het minimumloon of lager verdienden geen besparingen zullen worden bereikt door invoering van de beperking van duur en hoogte van de uitkering. Deze
trokkene, maar ook met opleiding en vroeger beroep. Wanneer iemand theoretisch in staat wordt
verdienen, dan is de betrokkene voor 40% arbeidson-
geschikt en komt deze in de klasse 35%-45% arbeidsongeschiktheid. De functies zijn te verdelen naar beroepsniveau. In de oude systematiek werd voor de
bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid
niet verder gekeken dan een niveau onder de huidige. In de plannen van het kabinet wordt echter ook
op nog lager gelegen niveaus gekeken.
Tabel 1 geeft een verdeling van de instroom van arbeidsongeschikten naar beroepsniveaus (ARBI) van
het laatste werk voor uitval door ziekte. Niveau 1-2
duidt ongeschoolde en laag geschoolde arbeid aan
en niveau 5-7 op arbeid van middelbaar niveau en
hoger. Verder is in de label aangegeven hoe de verdeling over de beroepsniveaus is van de ongeveer
uitgevallen werknemers, 34% van het WAO-
6.100 functies, die in het Functie Informatie Systeem
zijn beschreven ten behoeve van het duiden van
bestand bij het GAK, zitten al op het niveau van de
lage AAW-uitkering. Voor alle bedrijfsverenigingen GAK-bv-en en zelfadministrerende bv-en – samen
functies. Het merendeel van de arbeidsongeschikten
bevindt zich in de vier laagste beroepsniveaus. Verder blijkt dat het overgrote deel van de functies zijn
komt de berekening van de structurele besparing
te vinden in beroepsniveaus 1 t/m 4.
dan in de buurt van/ 1,2 miljard dat wil zeggen/ 0,4
miljard lager dan waar het kabinet van uitgaat. Dit
verschil met de berekening van het kabinet wordt
vooral veroorzaakt doordat het kabinet niet of in niet
voldoende mate rekening houdt met het feit dat veel
uitkeringsgerechtigden in het WAO-bestand al op het
lage niveau van een AAW-uitkering zitten. Bij deze
uitgevallen werknemers zijn geen besparingen te bereiken met de voorgenomen beperking van duur en
hoogte van de uitkering.
De relevante groep waarop de wijziging van het begrip passende arbeid in de WAO effect zal hebben
kan nu alsvolgt worden afgebakend. In de eerste
plaats zal de wijziging vooral betrekking hebben op
mensen die volledig arbeidsongeschikt zijn verklaard. De mensen die gedeeltelijk of niet arbeidsongeschikt zijn verklaard, zullen dat over het algemeen juist zijn omdat er wel passende arbeid
volgens de oude systematiek kan worden geduid.
In de tweede plaats zal de wijziging vooral betrekking hebben op de mensen in de klasse 80%-100%
Samenvattend komen wij tot de conclusie dat in de
berekening van de structurele besparing van/ 2,2
miljard ten gevolge van de beperking van duur en
hoogte van de uitkering ongeveer/ 1,0 miljard lager
zal uitkomen.
Besparing door invoeren ‘gangbare arbeid’
Er zijn ook gegronde redenen om aan te nemen dat
de verandering van het begrip ‘passende arbeid’ in
‘gangbare arbeid’ niet het bedrag van structured
/ 3,5 miljard oplevert dat het kabinet heeft geboekt
op basis van een SER-advies4. Aan de hand van de
ESB 9-9-1992
2. Zie R. Griindemann, I.D. Nijboer, AJ.M. Schellart, Ar-
beidsgebondenheid van WAO-intrede. Onderzoeksresultaat: fase 1, Arbeidsinspectie, Ministerie van Sociale zaken
en Werkgelegenheid, Den Haag, december 1991 (onderzoek in opdracht van het Ministerie SZW en de GMD).
3. Zie: G. Kalb, Berekening van effecten van invoering van
de vervolguitkering in de WAO met behulp van het microsimulatiemodel AAW/WAO, GAK-s&o/sev, Amsterdam, 5 augustus 1992.
4. Advies van de Sociaal-Economische Raad Ziekteverzuim
en arbeidsongeschiktheid, SER-advies 91/15, 12 juli 1991.
869
Beroepsniveaus
3-4
5-7
Belastingpatronen FIS
1-2
Zwaarder geestelijk
Lichter geestelijk
Lichamelijk en geestelijk
1,6
13,2
5,2
21,7
12,6
18,0
26,8
7,7
3,1
Zwaarder lichamelijk binnen
Zwaarder lichamelijk buiten
20,6
48,4
21,1
Percentage functies in FIS
Percentage WAO-instroom
33,9
40,2
Lichter lichamelijk
57,4
45,3
43,8
12,3
33,8
4,4
4,9
0,8
8,7
14,6
Bron: GMD, FIS-gegevens en gegevens uit onderzoek Arbeidsgebondenheid
van WAO-intrede, deel 2: dossieronderzoek.
Tabel 1.
Belastingpatronen en
beroepsniveaus, %
arbeidsongeschiktheid, die niet op medische gron-
den volledig arbeidsongeschikt zijn verklaard, dat
wil zeggen nog een restcapaciteit hebben.
In de derde plaats zal de wijziging vooral betrek-
len. Voor het opzetten hiervan is het van belang na
te gaan wat in principe de mogelijkheden zijn voor
zo’n volumebeleid op basis van preventie en welke
besparingen hiermee kunnen worden behaald.
De ruimte voor preventie
Uitgangspunt voor onze gedachtengang is dat de
huidige groep werknemers die einde wachttijd Ziektewetjaar bereikt, voor een gedeelte einde wachttijd
niet had hoeven te bereiken wanneer in voldoende
mate de mogelijkheden waren benut van drie onderscheiden vormen van preventie, te weten””
• primaire preventie: voorkomen van het ontstaan
van een ziekte door werk;
• secundaire preventie: voorkomen van uitval uit
de eigen functie door ziekte;
• tertiaire preventie: voorkomen van uitval uit ar-
beid door ziekte.
king hebben op de beroepsniveaus 5 en hoger. Dit
Uit verschillende wetenschappelijke onderzoeken is
bekend dat deze ruimte om preventie uit te oefenen
komt doordat het verlies aan verdiencapaciteit
wordt bepaald door de medische beperkingen en
mogelijkheden van de persoon zelf en door het ant-
aanwezig is’. Uit deze onderzoeken is bekend dat
bij de werknemers die in het Ziektewetjaar aanspraak gaan maken op een WAO-uitkering:
woord op de vraag of er (passende) functies kun-
• bij ongeveer 40% tot 50% sprake is van een be-
nen worden geduid.
roepsgebonden ziekte, waarmee men is uitgevallen;
• bij ongeveer 30% tot 40% sprake is van het niet
In tabel 1 is tevens de spreiding weergegeven van
de belastingpatronen van de functies in het FIS binnen de beroepsniveaus. Deze spreiding weerspie-
gelt in belangrijke mate de voor de WAO-populatie
relevante arbeidsmarkt. Uit de tabel valt op te maken dat voor de mensen afkomstig uit functies met
de lagere ARBI-niveaus (1 t/m 4) door de veelheid
van functies op deze niveaus in het FIS al een zodanig scala van belastingpatronen aanwezig is, dat duiding op een nog lager niveau (conform de nieuwe
situatie) dan het oorspronkelijke niveau of een daaronder (conform de huidige situatie), niet meer mogelijkheden voor de duiding van verschillende soorten van functies oplevert.
Uitgaande van het feit dat ongeveer 52% van de in
benutten van restcapaciteiten in die zin dat men
niet had hoeven uit te vallen; dit wordt de beroepsgebondenheid van de uitval genoemd.
Uit deze onderzoeken is tevens duidelijk dat de kwaliteit van de arbeid een belangrijke rol speelt bij het
ontstaan van de ziekte en bij het uitvallen uit arbeid.
Recentere studies bevestigen het belang van de kwaliteit van de arbeid voor gezondheid, ziekteverzuim
en langdurige arbeidsongeschiktheid 7 .
Deze bevindingen uit de literatuur zijn onlangs bevestigd in een survey-onderzoek onder een repre-
sentatieve steekproef van 12.460 uitgevallen werknemers die in 1989-1990 het einde van de wachttijd
de WAO-ingestroomde werknemers met een hoger
beroepsniveau (klassen 5 t/m 7) na een jaar is ingedeeld in de klasse arbeidsongeschiktheid 80%-
van het Ziektewetjaar hebben bereikt9. Van deze
12.460 personen heeft ongeveer 60% (7.322 perso-
100%, waarvan 80% op medisch gronden, en de
nen) op de schriftelijke enquete geantwoord. Non-
WAO-duur voor deze groep op 12,5 jaar ligt, kan
worden berekend dat voor het bestand aan mensen
in de WAO de te bereiken structurele besparing
respons analyse wijst uit dat er slechts geringe verschillen bestaan tussen de oorspronkelijke
steekproef en de responsgroep.
voor de AO-fondsen (ceteris paribus) kan worden
In tabel 2 zijn de belangrijkste resultaten uit het onderzoek weergegeven. Uit de tabel blijkt dat 55%
geschat op/ 375 miljoen per jaar.
de AAW worden beredeneerd dat een structurele
van de respondenten van mening is dat de ziekte
geheel of grotendeels (30%) of voor een belangrijk
besparing kan worden gehaald van/ 106 miljoen
per jaar. Voor WAO en AAW te zamen ligt de besparing derhalve op ongeveer/ 500 miljoen.
deel (25%) door het werk of de werkomstandigheden was ontstaan. Verder blijkt dat 35% van de respondenten van mening is dat men met aangepast
Op soortgelijke wijze kan voor de zelfstandigen in
werk of ander werk met de ziekte had kunnen door-
Conclusie
De besparingsdoelstelling van het kabinet ten aan-
zien van de genoemde prijsmaatregelen is niet realis-
5. Zie: W. Boersma. De WAGW. of: welke aanpak gaat wer-
ken?!. in: J.J. Pool (red.). De WAGWals arbeidsmarktinstru-
tisch. Verder is ook onduidelijk hoe het kabinet met
zo’n prijsbeleid denkt de arbeidsparticipatie serieus
te verhogen: eerder is voorstelbaar dat de clienten
ment, VUGA, Den Haag, 1991.
6. Zie het literatuur overzicht in: AJ.M. Schellart, AJ.V.
Bockting en T.P.M. Hulsman, Arbeidsongeschiktheidsvolu-
van de uitvoeringsorganisaties van het ene loket
naar een volgend loket worden doorgestuurd voor
me en uitvoeringsorganisatie, Amsterdam, 1 oktober 1991
8. Zie bij voorbeeld: C.R. de Winter, Arbeid, gezondheid en
verzuim als voorspellers van uitval en werk, proefschrift
een uitkering, een lagere wel te verstaan. Daarom is
het opportuun een systematisch uitgewerkt volu-
mebeleid op basis van preventie aan de orde te stel-
870
Rijksuniversiteit Limburg, Leiden, N1PG/TNO. mei 1991.
9. R. Griindemann. I.D. Nijboer, AJ.M. Schellart. op.cit..
december 1991.
vverken en niet had hoeven uit te vallen. Dit betekent dat volgens de uitkomsten van het onderhavige onderzoek in 65% van de gevallen in principe de
mogelijkheid had hestaan om door middel van een
of meerdere interventies uitval te voorkomen.
De tweede doelstelling van dit artikel is te laten zien
dat met volumeheleid in principe even grote besparingen gerealiseerd kunnen worden als met het prijsbeleid. Om deze doelstelling te realiseren is gebruik
gemaakt van een microsimulatiemodel. Dit is toege-
Beroepsgebondenheid uitval
ja
nee
totaal
Beroepsgebondenheid ziekte
Ja, geheel of grotendeels
Ja, voor een belangrijk deel
Ja, in beperkte mate
Nee, geheel niet
13,6
11,1
5,1
5,6
16,1
14,2
12,2
22,1
Totaal
35,4
64,6
29,7
25,3
17,3
27,7
100,0
past op de gegevens van 6539 uitgevallen werknemers, die in 1989-1990 einde wachttijd Ziektewetjaar hebben bereikt, afkomstig uit het genoemde
survey-onderzoek.
De uitkomst van de berekeningen met het simulatiemodel laat zien dat de totale besparingen oplopen van/ 2,7 miljard in het eerste jaar tot/ 4,7 miljard na negen jaar. Ook na deze periode zal de
besparing nog oplopen: de uitkomst voor de structurele besparing ligt op een niveau van ongeveer
/ 7 miljard. De eventuele extra kosten van de uit-
voeringsorganisatie en van preventieprogramma’s
moeten nog van deze besparingen worden afgetrokken.
Veronderstellingen en aannames van bet model
Bron: R. Griindemann, I.D. Nijboer, A.J.M. Schellart, Arbeidsgebondenheid
van WAO-intrede. Onderzoeksresultaat: fase 1, Arbeidsinspectie, Ministerie
van Sociale zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, december 1991 (onderzoek in opdracht van het Ministerie SZW en de GMD).
Terugredenerend wordt verondersteld dat de geheel Tabel 2. De
of gedeeltelijk arbeidsgeschikten bij einde wachttijd samenhang
tussen de beroepsgebondenheid van
kas); degenen die volledig arbeidsongeschikt waren de ziekte en de
bij einde wachttijd worden verondersteld ook gedu- beroepsgebonrende het ZW-jaar geheel arbeidsongeschikt te zijn denheid van
geweest met een uitkerings- percentage van 70. De de uitval, %
bovenwettelijke uitkeringen worden niet meegeno- (n = 7.045)
in de Ziektewet gedeeltelijk arbeidsongeschikt waren en een uitkering hadden van 35% (uit de ZW-
In het simulatiemodel zijn de volgende belangrijke
men.
De verdeling over de onderscheiden vijf leeftijds-
aannames en gegevens verwerkt.
klassen wordt verondersteld als volgt te zijn: 15-25
Er zijn twee preventieklassen: 1) geen preventie mogelijk in 32% en 2) wel preventie mogelijk in 67%
van de gevallen. Daarnaast zijn er drie preventie-effectklassen geformeerd door de twee preventieklassen te combineren met het feit dat ongeveer 33%
van de werknemers weer (geheel of gedeeltelijk)
jaar 5%, 25-35 jaar 20%, 35-45 jaar 26%, 45-55 jaar
31%, 55-65 jaar 18%.
Het bruto dagloon op maandbasis (inclusief vakan-
aan het werk is:
• bij ongeveer 32% van cle werknemers is geen pre-
ventie-effect mogelijk omdat men geheel werkt
(11 procentpunt hiervan) ofwel vanwege andere
redenen, met name gezondheid (21 procentpunt
hiervan);
• bij de overige 24% van de werknemers die wer-
ken, wordt verondersteld dat gedurende de ZWperiode en de eerste drie maanden van de WAO
een preventie-effect mogelijk is;
• bij de overige 44% van de werknemers waar preventie mogelijk is, wordt verondersteld dat een
preventie-effect over de hele periode mogelijk is.
De gemiddelde slaagkans van primaire, secundaire
en tertiaire preventie wordt op 50% gesteld. Verondersteld wordt dat de werknemers die via preventie
weer aan het werk komen, minimaal 85% van hun
oorspronkelijke verdiencapaciteit kunnen verdienen.
Op basis van gegevens van de GMD uit 1990 en 1991
wordt verondersteld dat bij het begin van einde
wachttijd ongeveer 20% van de instroom partieel- en
75% geheel arbeidsongeschikt is; de overige 5% is
niet arbeidsongeschikt; verder wordt verondersteld
dat aan het einde van de zesde WAO-maand 29% partieel-, 42% geheel- en 29% niet arbeidsongeschikt is;
dit wordt als de eindsituatie gezien, behoudens de
pensionering bij 65 jaar en een overlijdenskans van
5%.
Tevens wordt verondersteld dat geheel arbeidsongeschikten in de WAO 70% uitkering krijgen over hun
dagloon en partieel arbeidsongeschikten 35%.
ESB 9-9-1992
tietoeslag) is gemiddeld/ 3.150 (prijsniveau
1989/1990); hierin zit het deeltijdwerkeffect op het
loon wat men verdiende voordat men uitviel, verwerkt.
De voorgaande gegevens en uitgangspunten zijn
toegepast op jaarcohorten van uitgevallen werknemers die in WAO komen. De omvang van deze co-
horten wordt constant op 82.000 personen verondersteld. Deze omvang is afgestemd op het verloop in
de tijd van de procentuele aandelen van de onderscheiden arbeidsongeschiktheidsklassen (niet, gedeeltelijk en volledig arbeidsongeschikt). Tevens
wordt met deze constante cohort benadering recht
gedaan aan het feit dat ook bij ongewijzigd beleid
de instroom neigt te stabiliseren, hetgeen een saldoeffect is van een daling van de relatieve incidentie
enerzijds en een stijging van de omvang van de verzekerdenpopulatie (de beroepsbevolking, exclusief
ambtenaren) anderzijds.
Figuur 1. UitTen behoeve van de berekening van de kosten en
besparingen voor het Ziektewetjaar wordt veronder- stroomcurve
GAK-bv-en,
steld dat de ontwikkeling van de hersteldmelding
bij alle verzekerden (omslagleden, afdelingskasssen 1989, %, in weken (horizonen eigen risicodragers) verlopen volgens ondertaal)
staande figuur. Hierin
wordt het empirisch verband tussen frequentie en
t
verblijfsduur in de Ziektewet aangegeven. De figuur is gebaseerd op de
gegevens uit 1989 van de
bij het Gemeenschappelijk
Administratiekantoor
(GAK) aangesloten bedrijfsverenigingen, waar
tweederde van de Neder-
871
tandse werknemerspopulatie (geen ambtenaren) is
verzekerd.
In de tweede lijn moet een van de eerste lijn onafhankelijke instantie komen die, chronologisch ge-
Verondersteld wordt verder dat de eerste zes weken
zien, met name de volgende taken heeft:
van de Ziektewet ten laste van de werkgevers ko-
• beoordelen van de rechtmatigheid van het toe-
men, waardoor ten opzichte van de uitkomsten van
het simulatiemodel extra besparingen mogelijk zijn
van ongeveer/ 300 miljoen.
Conclusies en aanbevelingen
De belangrijkste conclusie van de exercitie in de vorige paragrafen is dat met een beleid gericht op primaire, secundaire en tertiaire preventie besparingen zijn
te bereiken van dezelfde orde van grootte als met
prijsmaatregelen. Verder is aannemelijk gemaakt dat
de besparingen via prijsmaatregelen waarschijnlijk
niet zo hoog zullen zijn als het kabinet verwacht.
De uitgevoerde exercitie verondersteld een andere
uitvoeringsorganisatie ten aanzien van gezondheid,
kennen van een Ziektewetuitkering (na zes we-
ken ziekteverzuim);
• beoordelen van de geldigheid van de inhoud en
conclusie van het door de arbeidsorganisatie ingediende terugkeerplan betreffende een werknemer
(tussen zes weken en zes maanden ziekteverzuim);
• opstellen van een reintegratieplan voor werk bij
een ander bedrijf in geval terugkeer in het eigen
bedrijf niet mogelijk is (na zes maanden);
• beoordelen van de mate van arbeidsongeschiktheid overeenkomstig de normen van de
AAW/WAO in geval het reintegratieplan (nog)
niet geslaagd is en het plausibel is dat einde
ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid van werk-
wachttijd wordt gehaald (tussen negen maanden
nemers. Hoofdelementen van zo’n uitvoeringsorganisatie zijn aan te duiden als een aanpak vanuit een
en twaalf maanden ziekteverzuim);
• periodiek herbeoordelen van re’integratiekansen
eerste en tweede lijn 9 .
De arbeidsorganisatie is de verantwoordelijke organisatie in de eerste lijn. Er zijn financiele prikkels
noodzakelijk om de arbeidsorganisatie te stimuleren
zich in te spannen voor het voorkomen van onnodig ziekteverzuim, dat kan leiden tot langdurig verzuim. Het voorstel van het kabinet de arbeidsorganisatie de uitkeringskosten te laten dragen van de
eerste zes weken verzuim (kleine bedrijven drie weken) is hiertoe in principe een goede aanzet. Wij
denken echter dat de prikkels op gebied van langdurig verzuim en arbeidsongeschiktheid sterker zullen
van mensen met een restcapaciteit die een
AAW/WAO-uitkering hebben.
Op basis van professionele arbeidskundige en medische criteria beoordeelt de tweedelijns uitvoeringsorganisatie of de arbeidsorganisatie in de eerstelijns
aanpak in voldoende mate de mogelijkheden heeft
benut om een werknemer een aangepaste of andere
functie binnen de eigen arbeidsorganisatie aan te
bieden. Tegenover extra uitvoeringskosten vanwege
de uitbreiding van taken, met name die van de
BGD’n, staat een daling van de kosten vanwege het
moeten zijn dan het kabinet voorstelt om voldoende
effect te sorteren. Bovendien moeten deze prikkels
wegvallen van taken van het ZW-apparaat.
beter worden gedoseerd dan het kabinet voorstelt:
Tot slot
het heeft geen zin om prikkels te koppelen aan si-
Cruciaal zowel bij het prijs- als het volume-alternatief
tuaties waarin werkgevers geen tot weinig mogelijk-
is het absorptievermogen van de arbeidsmarkt. In
heid hebben het langdurig verzuim en arbeidsongeschiktheid te bei’nvloeden.
beide alternatieven dient de arbeidsmarkt meer aan-
De arbeidsorganisatie in de eerste lijn zal via deze
prikkels een sterkere behoefte hebben om adequaat vorm te geven aan verzuimbegeleiding en
herplaatsingsactiviteiten. Er valt veel voor te zeggen dat de bedrijfsgezondheidsdienst (BCD) de
bieders van arbeid met voornamelijk lage arbeidskwalificatie op te nemen dan ten opzichte van de
huidige situatie. Men kan niet stellen dat het absorptievermogen van de arbeidsmarkt de achilleshiel is in
het volumebeleid en niet in het prijsbeleid. In beide
alternatieven is dit een even cruciale variabele.
organisatie is die de arbeidsorganisatie kan ondersteunen bij het uitvoeren van deze reintegratie-activiteiten en het opstellen van een terugkeerplan in
Naar onze mening heeft de maatschappij in beide alternatieven een taak op het gebied van betere arbeidsbemiddeling. Het zou cynisch zijn uitkerings-
geval van voorzien langdurig ziekteverzuim van
een werknemer. Het werkingsgebied en het taken-
hoogten en duur te verlagen om de collectieve
pakket van deze BGD’n zal dan wel moeten worden uitgebreid. Momenteel valt ongeveer tweederde van de 3,5 miljoen werknemers in het ‘vrije
bedrijfsleven’ niet onder zo’n dienst. Het huidige ta-
kenpakket is te beperkt.
Zulke nieuwe BGD’s zullen ook kunnen worden opgezet vanuit de huidige uitvoeringsorganisatie sociale verzekering door middel van aparte stichtingen.
Op deze wijze kan sneller invulling worden verkregen van de huidige ‘witte vlekken’ in het verzorgingsgebied van de BGD. Daarnaast lijkt het logisch
dat de uitvoeringsorganisaties zulke BGD-stichtin-
lastendruk te verminderen en geen arbeidsbemiddeling te geven omdat de markt dit wel zal regelen.
Onze voorkeur gaat uit naar het volume-alternatief
door middel van preventie. Preventiebeleid scheidt
degenen die nog wel kunnen werken van hen die
dat niet meer kunnen. Voor de laatste categoric blijft
de bestaanszekerheid intakt. Dat is bij uitstek een
principe van een werknemersverzekering.
Ton Schellart
Johan van Ophem
gen zullen opzetten omdat zij worden aangesproken op het bereiken van volumedalingen, hetgeen
vooral wordt bepaald door hetgeen binnen de arbeidsorganisaties al in een vroeg stadium aan preventie kan plaatsvinden.
872
9. De hierna volgende schets vanuit een eerste- en tweedelijn aanpak is grotendeels ontleend aan de puhlikatie bij
noot 6 .