Europa-bladwijzer
Beleidsvoornemens van de
Europese Commissie
DR. J. C. P. A. VAN ESCH
Inleiding
Het zoeken naar een oplossing voor
de Britse budgettaire problemen en de
wens het aandeel van de landbouwuitgaven in de Europese begroting terug
te dringen, heeft op 30 mei 1980 een
zogenaamd mandaat 1) van de Europese Raad aan de Europese Commissie
opgeleverd. Na een jaar heeft de Commissie hierover gerapporteerd 2). In dit
rapport heeft zij zich beperkt tot algemeen orienterende beschouwingen, daarbij uitgaande van drie hoofdlijnen:
— ontwikkeling van een nieuw communautair beleid in verschillende sectoren;
— hervorming en aanpassing van het
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
met inachtneming van de grondbeginselen van dit beleid;
— toepassing van tijdelijke correcties op
budgettaire problemen die nodig
mochten blijken in afwachting van
het tijdstip waarop het communautaire beleid in verschillende sectoren
zich zover heeft ontwikkeld dat voor
deze problemen een duurzame oplossing kan worden gevonden.
Tussen juli en oktober 1981 heeft de
Commissie de hoofdlijnen nauwkeuriger
uitgewerkt. Een eerste publikatie vond
in juli 1981 plaats 3), gevolgd door een
uitvoerige beschouwing in juni 1982 4).
In eerstgenoemde publikatie stelt de
Commissie de bestrijding van de werkloosheid centraal. ,,Op grond van de te
verwachten aangroei van de beroepsbevolking, te zamen met een spontane
economische groei welke aanmerkelijk
achterblijft bij die van de jaren zestig,
moet namelijk een voortdurende en wellicht forse stijging van het aantal werklozen worden gevreesd”. De Commissie
beveelt een beleid aan waarin inflatiebestrijding samengaat met een beleid ten
aanzien van het aanbod. Absolute voorwaarden voor het verwezenlijken van
zo’n beleid acht zij:
— een geringere afhankelijkheid op het
gebied van energie;
— een sterke concurrentiepositie.
,,Beide voorwaarden zijn evident. Een
onvoldoend concurrentievermogen leidt
ertoe dat we op de buitenlandse markten en op onze eigen markt terrein verliezen aan anderen, d.w.z. dat de economische groei en zodoende ook de werkgelegenheid wordt aangetast. Door een
te grote afhankelijkheid inzake energievoorziening worden de knelpunten uit
hoofde van de betalingsbalansen groter
terwijl de deflatoire krachten die zijn
verbonden aan iedere belangrijke nettooverdracht aan het buitenland worden
versterkt”.
De Commissie concluded! dat met
het oog op de werkgelegenheid volstrekte prioriteit moet worden toegekend aan
produktieve investeringen en een concurrerend niveau van produktiekosten.
Zij acht deze dubbele prioriteit vervat
in de eis van inflatiebestrijding. Hierop
moeten daarom alle macro-economische
of specifieke beleidsmaatregelen in de
lidstaten worden afgestemd. Als concrete maatregel wordt onder meer genoemd het terugbrengen van de tekorten
ESB 11-8-1982
in de overheidsbegrotingen en een grotere plaats inruimen in deze begrotingen voor investeringen.
Het bovenstaande betreft het beleid
van de lidstaten; de Commissie streeft
met haar aanbevelingen dus een actievere coordinatie na van de economische
politiek der lidstaten. Daarnaast beveelt
zij aan de Gemeenschap als zodanig een
eigen rol te laten spelen op belangrijke
beleidsterreinen. Zij stelt de volgende
vier beleidslijnen voor:
— fundamentele vooruitgang bij het tot
stand brengen van het Europees Monetair Stelsel;
— een aanzienlijke verhoging van de investeringen in de Gemeenschap en
meer in het bijzonder de energieinvesteringen als onderdeel van een
Gemeenschappelijke energiestrategie;
— het ten voile gebruik maken van de
interne markt en de continentale
(sic!) omvang daarvan;
— een grotere deelname van de Gemeenschap aan een krachtig werkgelegenheidsbeleid.
Positie van de Commissie
De Europese Commissie bevindt zich
in een moeilijk parket. Enerzijds poogt
zij al jaren — tevergeefs — voorstellen
tot Gemeenschappelijk beleid door de
Raad te krijgen. Anderzijds krijgt zij in
het ,,mandaat” de uitnodiging van de
Raad als het ware op een presenteerblad
aangeboden het Gemeenschappelijk beleid voor te bereiden. Maar de Commissie weet tevoren dat de tegenstellingen tussen de lidstaten en het onvermogen van de lidstaten besluiten uit te
voeren, reeel beleid onmogelijk maken 5). En machtsmiddelen ontbreken
de Commissie. Zij beroept zich soms op
de Europese Raad, maar diens uitspraken vormen menigmaal gelegenheids-
1) Bulletin EG, nr. 6, 1980.
2) Supplement 1/1981 bij Bulletin EG.
3) Voorbericht bij het vijfde programma voor
de economische politiek op middellange termijn, Europese Economie, nr. 9, juli 1981,
biz. 11-18.
4) Opleving van het communautaire beleid in
verschillende sectoren; gevolgen van het mandaat van 30 mei 1980, Supplement 4/1981 bij
Bulletin EG, gepubliceerd in juni 1982.
5) Van der Geest wees in ESB van 9 juni 1982
(biz. 577) crop dat wegens de ongunstige
Internationale economische conjunctuur de
lidstaten teruggrijpen op eng-nationalistische
benaderingen, al is de ontoereikendheid daarvan nog zo overtuigend aangetoond. ,,Ambitieuze heryormingen of doorbraken zijn in dit
klimaat niet te verwachten. Pas wanneer er
weer economische perspectieven gloren kunnen de kansen voor Europa keren en kan er
weer enige hoop ontstaan op het doorbreken
van de verstarring en op het voortzetten van
het economische-integratieproces”.
837
uitingen, waarvan overigens het juridisch gehalte dubieus is.
Er blijft de Commissie niets anders
over dan braaf de gevraagde beleidsmaatregelen voor te bereiden. Zij koos
daarvoor, zoals vermeld, een scenario
waarin werkloosheidsbestrijding prioriteit krijgt en exportbevordering en bestrijding van begrotingstekorten van de
nationale overheden centraal staan.
In haar studie Opleving van het communautaire beleid in verschillende sectoren werkt zij het beleid nader uit ten
aanzien van:
— het energiebeleid;
— het beleid inzake onderzoek en ontwikkeling;
— het industrieel innovatiebeleid;
— het industriebeleid;
— het regionale beleid;
— het Gemeenschappelijk landbouwbeleid.
De voorstellen vormen voor een deel
een oompilatie van eerdere voorstellen
en publikaties van de Commissie, waardoor ze soms brokkelig overkomen. Een
aantal aspecten van het sectorenbeleid
komt hieronder ter sprake.
Energiebeleid
Het feit dat een energiebeleid in de
EG ontbreekt, is voor de Commissie
aanleiding in voorzichtige bewoordin-
gen de contouren van zo’n beleid te
schetsen. In de EG-verdragen is een integraal energiebeleid niet voorzien. Na
de oliecrisis van 1973 heeft de Gemeenschap de historische kans gemist in een
klap tot een Gemeenschappelijk energiebeleid te geraken. Sindsdien heeft de
Commissie voortdurend doelstellingen
en instrumenten geformuleerd. Uitgangspunt voor haar is daarbij dat het
energiebeleid tot de competence van de
lidstaten blijft behoren. Gemeenschap-
pelijk zou het beleid kunnen worden gecoo’rdineerd; er zou een Gemeenschappelijke discipline in acht kunnen worden
genomen.
Om dit te bewerkstelligen pleit de
Commissie ervoor dat zij ieder jaar een
rapport opstelt over het energiebeleid
van de lidstaten in het licht van de doelstellingen die eerder door de Gemeenschap zijn omschreven. Dit rapport zou
moeten uitgroeien tot het instrument dat
voor gelijkgerichtheid van het beleid
moet zorgen.
Verder pleit de Commissie voor het
beschikbaar stellen door de lidstaten van
financiele middelen (via de begroting of
via leningen) voor investeringen ter verwezenlijking van Gemeenschappelijke
energiedoelstellingen. De onderscheidene soorten energiedragers passeren de
revue. Ten aanzien van kernenergie
wordt opgemerkt dat de ontwikkeling
daarvan onmisbaar is met het oog op de
zekerheid van de voorziening en bovendien een van de belangrijkste middelen is
om onze afhankelijkheid van aardolie te
838
verminderen. ,,Deze ontwikkeling is dus
een van de hoekstenen van een Europees
economisch beleid dat erop is gericht de
structurele vraagstukken op energiebeleid te overwinnen”.
Voor een Gemeenschappelijk optreden geeft de Commissie vijf prioriteiten aan:
1. investeren in andere energiebronnen
dan olie en in het rationeler gebruik
van energie;
2. Gemeenschappelijke prijsvaststelling
en belastingheffing op energiegebied;
3. Gemeenschappelijke solidariteit om
onevenwichtigheden van de markten
te vermijden;
4. uitbreiding van onderzoek, ontwikkeling en technische demonstratie op
Gemeenschapsniveau;
5. verdere uit working van Gemeenschappelijke inzichten en initiatieven
op het stuk van de buitenlandse betrekkingen op energiebeleid.
ma tisch. Achtereenvolgens warden sec- i
toriele onderzoeksactiviteiten aangevat, zonder dat alle communautaire middelen (fmancieel, fiscaal, reglementair,
steun aan innovatie) werden aangewend.
De Commissie stelt een globale strategic
voor, waarvan de algemene conceptie en
de richtlijnen tussen alle leden nader
overeengekomen moeten worden. Deze
strategic vormt het kader waarin de doelstellingen en de opties van de communautaire onderzoeks- en ontwikkelingswerkzaamheden in aansluiting op reeds
ondernomen acties worden opgenomen.
Naast aanpassing van lopende en
voorgenomen activiteiten worden in dit
kader als nieuwe projecten genoemd het
landbouwkundig onderzoek en strategische industriele sectoren die aan grote
veranderingen zijn onderworpen zoals
de chemische en de automobielindustrie.
Een ander aspect van het kader bestaat uit de exploitatie van de voordelen van de Europese dimensie. Geza-
menlijk kunnen de lidstaten meer aan
Onderzoek en ontwikkeling
De bevoegdheden van de EG op het
onderzoek en ontwikkeling doen dan
ieder afzonderlijk. De Gemeenschap
biedt naast het georganiseerde kader de
markt waarin Europees onderzoek en
terrain van onderzoek en ontwikkeling
zijn voornamelijk gelegen in het kader
van Euratom en EGKS. De Raad heeft
op 14 januari 1974 het gebied van wetenschap en technologic opgenomen in
het geheel van communautaire activiteit met uitzondering van onderzoek dat
ontwikkeling beter tot zijn recht komt.
Aanzienlijke investeringen op middellange en lange termijn kunnen in een tijd
van budgettaire beperkingen en hoge
rentevoeten beter Gemeenschappelijk
worden gedaan. De kosten per land kun-
onder militaire of industriele geheim-
nen dan lager zijn en acties van grote
houding valt. Zodoende werd de Commissie be last met de geleidelijke coordinatie van de nationale beleidslijnen en
het verwezenlijken van onderzoeks- en
ontwikkelingsprogramma’s van Gemeenschappelijk belang.
Sinds 1974 is een geheel van onder-
omvang maken een grotere kans op verwezenlijking.
Het kader maakt het voorts mogelijk:
— om de nationale beleidslijnen te bespreken en vast te stellen (keuze tussen nationale, international en communautaire acties);
zoeksprogramma’s opgezet en uitgevoerd. Duizenden onderzoekers uit alle
landen van de Gemeenschap werken
thans samen. Het voor deze activiteiten
toegewezen budget is gestegen van
70 mln. ECU in 1974 tot meer dan
300 mln. ECU in 1980. De verdeling van
deze financiele middelen over de verschillende sectoren van onderzoek is in
de label weergegeven.
— om de prioriteiten aan te passen als
Tabel. De verdeling van financiele middelen over de sectoren in procenten van
het budget
gevolg van veranderingen op middellange en lange termijn;
— om te beslissen over gezamenlijk uit
te voeren acties en initiatieven.
De nieuwe strategic vergt meer financiele middelen. De Commissie schat dat
in 1986 de budgettaire middelen voor
onderzoek en ontwikkeling verdubbeld
zouden moeten zijn. Van de totale begroting van de Gemeenschap maakt deze
uitbreiding overigens slechts een gering
deel uit.
Industrieel innovatiebeleid
Sectoren
In procenten
van het budget
…….
…….
…….
…….
…….
…….
72,0
2,3
8,4
1,1
9.7
6,5
100,0
Dit budget beslaat overigens slechts
1,8% van de Gemeenschapsbegroting.
Tot nu toe was de benadering prag-
De Commissie beroept zich voor haar
innovatievoorstellen op uitspraken van
de Europese Raad, waarin wordt uitgesproken dat de ondernemingen van de
Gemeenschap moeten streven naar de
toepassing en ontwikkeling van activiteiten die zijn gebaseerd op een innovatieve benadering. Voorts worden door
de Raad de bevoegde instanties van
de Gemeenschap uitgenodigd ernaar te
streven dat een einde wordt gemaakt aan
de versnippering van de markten, de
stimulansen tot innovatie worden ver-
sterkt en de verspreiding van kennis
wordt bevorderd.
De Commissie grijpt deze kans met
beide handen aan. Zij ontwikkelt een
industrieel innovatiebeleid met als
ondertitel:
Strategische
richtsnoeren
voor een communautaire benadering.
Als uitgangsunt stelt de Commissie dat
de vergroting van het innovatievermogen en de technologische versterking
van de Gemeenschap een van de hoekstenen dient te vormen voor een economisch en sociaal beleid op langere termijn, waarmee de grondslag wordt gelegd voor de schepping van vaste arbeidsplaatsen, gebaseerd op produktiviteitsverhoging, concurrentievermogen
en groei van onze economic.
Nadruk wordt gelegd op de sociale
aanvaardbaarheid van de innovatie.
Een negatieve of voorzichtige opstelling
ten opzichte van de innovatie wordt ingegeven door de onzekerheid van de
invloed ervan op de totale werkgelegenheid. De werkgelegenheid kan volgens
de Commissie niet als de enige maatstaf
voor de sociale vooruitgang worden beschouwd, wat ook de directe en indirec-
richting van ad hoc-groeperingen van
Europese bedrijven, door in de communautaire technologieprogramma’s
de voorrang te geven aan dergelijke
groeperingen en door via de werking
van de communautaire financieringsinstrumenten overheidsinkopers uit
dergelijke groeperingen te stimuleren;
– samenwerking op langere termijn ten
aanzien van defensie-aankopen;
– nieuwe mechanismen om de samenwerking van ondernemingen op
Europees niveau te bewerkstelligen
(ontwerpen strategieen voorde speer-
puntindustrieen). Ten einde een ,,gespreksforum” te scheppen voor de
Europese Industrie op het gebied van
de informatietechnologie is de Commissie begonnen met een ,,rondetafelbijeenkomst” van vertegenwoordigers van de Industrie. Hieruit zouden samenwerkingsgroeperingen en
.joint ventures” van ondernemingen
op Europees niveau kunnen voortkomen op gebieden waar kan worden
gestart met z.g. ,,precommercial” onderzoek met een lange aanlooptijd.
te gevolgen van de innovatie voor de
Deze zouden moeten worden opge-
werkgelegenheid zullen zijn. Zij moet
uiteindelijk een belangrijke bijdrage
leveren tot de verbetering van de levensen arbeidsomstandigheden in de landen
van de Gemeenschap.
In de lidstaten worden thans reeds
inspanningen geleverd. Maar gezien de
samenhang hiertussen kan de Gemeenschap volgens de Commissie hier een
aanzienlijke bijdrage leveren. Voor deze
codrdinerende activiteit beroept zij zich
richt op een wijze die verenigbaar is
op artikel 2 van het EG-verdrag: ,,De
Gemeenschap heeft tot taak (….) te
bevorderen de harmonische ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap (…..).
In concrete komt de Commissie met
een aantal voorstellen:
— stimuleren van de investeringen o.a.
door samen met de lidstaten de financiele en belastingmaatregelen die invloed op de investeringen hebben aan
een grondig onderzoek te onderwerpen;
— ontwikkelen van Gemeenschappelijke criteria voor de stimulansen tot
innovatie; deze moeten doorzichtiger
en stabieler worden en ruimte laten
voor meer soepelheid voor de ondernemersbeslissingen;
— aandacht voor kleine en middelgrote
bedrijven (toegang tot risicodragend
kapitaal en overheidssteun);
— tegengaan van de huidige tendens
van het industriebeleid in de lidstaten
om zich op zuiver nationale doelstellingen te richten;
— het openbreken van de dominerende
positie van de nationale overheid bij
overheidsaankopen (nl. alle aankopen die door de lidstaten worden beinvloed, direct of indirect, via de
instellingen die van hen afhankelijk
zijn). De Commissie denkt aan de opESB 11-8-1982
Deze rubriek wordt verzorgd door
het Europa-Instituut van de
Rijksuniversiteit Leiden
het feit dat de produktiviteitsstijging af-
zwakt, hetgeen volgens de Commissie
vooral voortvloeit uit het ontoereikend
zijn van de produktieve investeringen.
Vandaar dat de communautaire strategic moet worden gericht op:
— het bevorderen van produktieve investeringen om weer economische
groei tot stand te brengen;
— het tot stand brengen van een Europese industriele ruimte met specifleke
stimulansen voor de ontwikkeling
van onze industrie.
De Commissie verwacht niet dat de
uitvoer, zoals in het verleden het geval
was, de motor voor de economische
groei zal zijn. Wel beveelt zij aan maximaal van de mogelijkheden die de Internationale handel biedt, te profiteren.
Van produktieve investeringen verwacht
de Commissie de stuwkracht die nodig
is voor het versterken van het concurrentievermogen en van de eigen interne
vraag van de Gemeenschap. Herstel via
de consumptieve bestedingen ziet de
Commissie niet zitten; uit een herstel van
de algemene produktiviteit verwacht de
Commissie een toename van de con-
sumptie. De nieuwe produktieve investeringen moeten overigens wel voldoende gericht zijn op:
— nieuwe technieken, vooral gericht op
produktiviteitsverhoging;
— activiteiten die beantwoorden aan
communautaire prioriteiten, zoals
met de concurrentievoorschriften.
De Commissie stelt voor dat wordt
overwogen de Gemeenschap een rol
te laten spelen bij het stimuleren van
deze wijzen van samenwerking;
– samenwerking tussen de sociale partners om ervoor te zorgen dat de innovatie een evenwichtige sociale en economische ontwikkeling tot stand
brengt.
Industriepolitiek
energie en onderzoek en ontwikkeling, of verband houden met de bescherming van het milieu dan wel
rechtstreeks directe werkgelegenheid
scheppen.
Met het tot stand brengen van een
Europese industriele ruimte streeft de
Commissie eigenlijk de vrije werking van
de interne markt na. Dat blijkt uit de
belangrijkste voorstellen:
— de regeringen der lidstaten dienen elkaar tevoren in te lichten over hun
eventuele plannen voor regelingen
waardoor belemmeringen van het in-
In Een communautaire strategic voor
de ontwikkeling van de Industrie in
Europa stelt de Commissie dat de nagestreefde Gemeenschappelijke markt geleidelijk is uiteengevallen door de toenemende overheidsinterventie in de economic op nationaal niveau. Het ontbreke van een industriestrategie op Gemeenschapsniveau heeft ertoe geleid dat
de resultaten van de Industrie in de Gemeenschap minder goed zijn dan die in
de Verenigde Staten en Japan. Het aandeel van de Gemeenschap in de werelduitvoer van fabrieksprodukten vermindert, terwijl dat van de VS gelijk blijft en
dat van Japan toeneemt. Het overschot
op de handelsbalans, dat resulteert als de
handel in energieprodukten buiten beschouwing blijft, blijft nog net positief
voor Europa, terwijl het voor de VS en
Japan groter wordt.
Het voornaamste probleem van de
Europese Industrie wordt gevormd door
tracommunautaire handelsverkeer in
het leven worden geroepen. Zodoende ontstaat een remmende werking
op het nationale protectionisme;
— er dienen op Europees niveau gedefi-
nieerde normen en standaarden te
worden ontwikkeld en vastgesteld.
Op het terrein van de mededinging
stelt de Commissie de eis dat overheidssteun aan in moeilijkheden verkerende
sectoren gepaard dient te gaan met een
doeltreffende herstructurering van de
ondernemingen van deze sectoren. De
Commissie bevordert steunverlening ter
ontwikkeling van de sectoren van ge-
avanceerde technologic, van de innovatie en van onderzoek en ontwikkeling.
Bovendien beveelt zij aan een beleid ten
aanzien van de overheidsaankopen.
Daarbij wordt als een beleidssector met
een kwalitatieve voorsprong genoemd de
telecommunicatie.
839
Regionaal beleid
De Nieuwe beleidslijnen en prioritei-
ten voor het regionaal beleid van de
Commissie houden weinig nieuws in. Na
de fundamentele beginselen van het beleid te hebben uiteengezet, worden de
aanbevelingen van het eerste verslag
over de regie’s gememoreerd. Dit verslag
toonde aan dat de hoofdoorzaak van het
toenemen van de regionale onevenwichtigheden de vergroting van de produktiviteitsverschillen is. Het regionaal beleid
van de Gemeenschap en van de lidstaten
dient volgens de Commissie bij voorrang
gericht te zijn op op veering van de produktiviteit. Dit kan vooral worden bereikt door het toepassen aan te moedigen
van de technologieen die zijn afgestemd
op de endogene ontwikkelingsmogelijkheden en op het produktief maken van
de plaatselijke hulpbronnen. De verbetering van de levensstandaard moet door
de aanwending van dit middel worden
verkregen en niet door de eenvoudige
overdracht van financiele middelen.
Maatregelen voor bijsturing (herstructurering, omschakeling, innovatie)
moeten voorrang krijgen boven maatregelen tot bescherming van niet-concurrerende activiteiten die slechts bij
wijze van uitzondering en voor korte
tijd mogen worden genomen.
Landbouwbeleid
De richtsnoeren voor het Gemeenschappelijk landbouwbeleid heb ik vorig
jaar reeds besproken 6). De Commissie
licht deze richtsnoeren nader toe aan de
hand van een meer gedetailleerde analyse.
Conclusie
Het programma van de Europese
Commissie maakt een redelijke indruk
als instrument om de bedrijvigheid op
gang te krijgen. Het is echter de vraag of
op deze wijze de werkloosheid wordt opgelost. De Commissie toont niet duidelijk aan dat de absolute prioriteit, nl.
werkgelegenheid voor alle burgers die
willen werken, gestand kan worden gedaan. Integendeel, het vermoeden rijst
dat de Commissie verholen te kennen
geeft dat herstel van de economische
groei niet tot volledige werkgelegenheid
leidt. In een tussengeschoven paragraafje (biz. 29) stelt de Commissie het volgende: ,,Een betere kennis van de maatschappelijke voorwaarden en gevolgen
van technische veranderingen, is onont-
beerlijk indien de robotica in de fabrieken, de kantoorautomatisering in de administratieve organisatie, de informatica
in de scholen en de telematica in de huishoudingen wil invoeren. Het volstaat
niet om de technologic te ontwikkelen,
men moet er ook voor zorgen dat deze
840
technologic geaccepteerd wordt (cursivering van mij VE)”. Mijns inziens moet
men deze stelling aldus interpreteren
voor dit acceptatieproces geen richtlijnen.
dat de burgers duidelijk moet worden
J. C. P. A. van Esch
gemaakt dat deze zegeningen van de
technologic niet met volledige werkgelegenheid gepaard gaan. En dat zij dat
moeten accepteren. De Commissie geeft
6) Bezinning op het landbouwbeleid van de
EG, ESB, 1981, biz. 730; Het landbouwstructuurbeleid van de EG na het plan-Mansholt,
ESB, 1981, biz. 1064.