Arbeidscapaciteit van WAO-toetreders
DRS. L. AARTS — DRS. H. BRUINSMA — DRS. PH. DE JONG*
bidding
De mate waarin WAO-uitkeringsgerechtigden beschikken over arbeidscapaciteit en de mogelijkheid deze capaciteit te benutten, is reeds een aantal jaren onderwerp van
discussie. Verschillende pogingen zijn ondernomen om de
arbeidscapaciteit van WAO-ers te definieren en kwantificeren. Gebruikmakend van gegevens die in de loop van
1980 werden verzameld in het kader van het determinantenonderzoek WAO 1) zullen wij trachten aan te geven in
welke mate werknemers die WAO-uitkeringsgerechtigd
worden, over arbeidscapaciteit voor eigen of ander ,,passend” werk beschikken dan wel vermoedelijk weer zullen
gaan beschikken.
of zij beschikken over arbeidscapaciteit op het moment
van eventuele WAO-toetreding (zes a zeven maanden na
de interviews) en in de daaropvolgende jaren. Door combinatie van medische en arbeidsdeskundige oordelen van
de GMD-deskundigen met betrekking tot de werkhervattingsmogelijkheden 5) kon voor elke respondent worden
aangegeven of deze:
1. bij WAO-toetreding respectievelijk in de toekomst in
staat mag worden geacht tot het verrichten van het
eigen werk; dan wel
2. bij WAO-toetreding respectievelijk in de toekomst niet
in staat mag worden geacht tot het verrichten van het
eigen werk maar wel van ander passend werk; dan wel
3. bij WAO-toetreding respectievelijk in de toekomst
waarschijnlijk niet in staat zal zijn tot het verrichten van
het eigen of ander passend werk.
Dl wettelijke regelingen en de gevolgen
In de zin van de WAO wordt iemand als arbeidsongeschikt beschouwd als hij 2) geen ,,passende” arbeid kan
verrichten; ,,passend” is arbeid die is berekend voor zijn
krachten en bekwaamheden en die bovendien, gelet op
opleiding en vroeger beroep, hem in billijkheid kan worden opgedragen (artikel 18.1 WAO). Ook als men in staat
wordt geacht dergelijk passend werk te doen, maar de regionale arbeidsmarkt geen mogelijkheden biedt om daadwerkelijk tegen een volwaardig loon te werken, kan men
in aanmerking komen voor een WAO-uitkering (artikel
21.2a WAO). Deze wetsbepalingen impliceren dat veel
WAO-uitkeringsgerechtigden in een of andere vorm over
resterende arbeidscapaciteit beschikken, hetgeen algemeen aanleiding heeft gegeven tot veronderstellingen over
een verband tussen arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. In de literatuur worden op dit punt verschillende
standpunten ingenomen. Sommigen leggen de nadruk op
wat beide verschijnselen gemeen hebben 3), anderen daarentegen accentueren juist het kwalitatieve onderscheid
tussen onvrijwillig werklozen (met een WW-, WWV- of
RWW-uitkering) en WAO-ers met arbeidscapaciteit 4).
Gewezen wordt daarbij onder meer op het medisch stigma
waarmee WAO-ers behept zijn, ook als zij over arbeidscapaciteit beschikken, en op hun relatief zwakke binding
met de arbeidsmarkt. Vooral ter wille van de interpretatie
van de hier te presenteren schattingen lijkt het ons juist
met het bestaan van dergelijke verschillen rekening te
houden. Voor de berekeningen zelf doen zij niet ter zake.
Aansluitend bij de wettelijke criteria wordt hier onder
arbeidscapaciteit verstaan het vermogen om eigen of ander passend werk te verrichten. In deze definitie wordt
geabstraheerd van de mogelijkheden dit vermogen te gelde te maken en daarmee van de feitelijke werking van de
arbeidsmarkt. Het gaat er hier bovendien alleen om of dit
vermogen al dan niet aanwezig is.
Het onderzoek
Voor ieder van de 2.808 respondenten die vijf a zes
maanden in de Ziektewet verbleven en zijn onderzocht en
geinterviewd, o.a. door verzekeringsgeneeskundigen en
arbeidsdeskundigen van de Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD), hebben wij getracht vast te stellen
828
Wanneer de gegevens niet toelieten een respondent in
een van deze categorieen in te delen dan volgde indeling
in een afzonderlijke categoric van WAO-toetreders waarvoor geldt dat arbeidscapaciteit bij WAO-toetreding respectievelijk in de toekomst onzeker is.
* De eerste en de derde auteur zijn werkzaam bij het Centrum voor
Onderzoek van de Economic van de Publieke Sector vande Rijksuniversiteit te Leiden. De tweede auteur is werkzaam op de afdeling Onderzoek en Ontwikkeling van de Gemeenschappelijke
Medische Dienst (GMD) te Amsterdam. Dit artikel is gebaseerd
op een uitgebreider rapport onder dezelfde titel, datdezerdagenis
aangeboden aan de Sociale Verzekeringsraad en aldaar voor belangstellenden verkrijgbaar door overmaking van f. 10 op giro nr.
6939 t.n.v. SVR, Zoetermeer. Het rapport kwam tot stand in het
kader van een meer omvattend onderzoek dat in opdracht van de
Sociale Verzekerings Raad wordt uitgevoerd door een team onder
leiding vandrs. H. Emanuelen prof. dr. B. M. S. van Praag. Opvattingen weergegeven in dit artikel zijn die van de auteurs.
1) Een uitvoerige beschrijving van deze gegevens en een steekproefverantwoording wordt gegeven in: Ph. de Jong e.a., Determinanten van WAO-toetreding, Een eerste totaalbeeld, Sociale
Verzekerings Raad, Zoetermeer, 1981.
2) In dit artikel worden ,,hij”en ,,zijn”als persoonlijk respectievelijk bezittelijk voornaamwoord in algemene zin, dus zonder
verwijzing naar een bepaald geslacht, gebruikt.
3) B. M. S. van Praag en V. Halberstadt, Towards an economic
theory of non-employability, a first approach, in: K. W. Roskamp (red.), Public choice and publicfinance, Parijs, 1980. B. M.
S. van Praag en H. Emanuel, On the concept of non-employability with respect to a non-homogeneous labor force, COEPSrapport, nr. 81.16, Leiden, 1981. F. A. J. van den Bosch en C.
Petersen, De omvang van de verborgen werkloosheid inde WAO,
ESB, 16januari 1980, biz. 52-58.
4) A. Hunfeld, Werkloosheid, WAO en ABP, in: WAO en werkgelegenheid, CCOZ-forumreeks, Amsterdam, 1980, biz. 26-56.
E. H. Bax, Th. W. de Boer en K. Sterrenburg, Arbeidsmarkt en
arbeidsongeschiktheid, ESB, 13 juni 1979, biz. 580-586. E. H.
Bax, Destaging van dearbeidsongeschiktheid inde jaren zeventig.
Beleid en analyse, in: Mens en Maatschappij, nr. 2,1982, biz. 117
-144.
5) De GMD-deskundigen gaven ieder afzonderlijk hun oordeel
over de mogelijkheden tot werkhervatting; de geneeskundige
sprak zich uit over de medische aspecten, de arbeidsdeskundige
diende het voorkomen van passende functies op de regionale arbeidsmarkt in zijn oordeel te betrekken. De daarbij gevolgde
werkwijze was voor zo ver mogelijk gelijk aan die welke gebruikelijk is bij normale GMD-onderzoeken die leiden tot een ad vies
aan de bedrijfsverenigingen over de mate van arbeidsongeschiktheid.
Tabel. Arbeidscapaciteit van WAO-toetreders (1980) bij WAO-toetreding en in de toekomst; twee varianten
Arbeidscapaciteit
Bij WAO-toetreding
variant A
(minimaal)
750
21.085
33.885
19.580
( 1%)
( 28%)
( 45%)
75.300
In de toekomst
variant B
variant A
(minimaal)
variant B
(
(
(
(
18%)
30%)
26%)
26%)
15.060
24.850
15.810
19.580
( 20%)
( 33%)
( 21%)
( 26%)
19.580
33.880
6.780
15.060
( 26%)
( 45%)
( 26%)
13.550
22.590
19.580
19.580
(100%)
75.300
(100%)
75.300
(100%)
75.300
(100%)
( 20%)
a) Bron: Maandslalisliek Arbeidsongeschiktheidsverzekering, maart 1982, Sociate Verzekeringsraad, Zoetermeer.
De oordelen van verzekeringsgeneeskundigen en arbeidsdeskundigen zijn op twee manieren gecombineerd:
variant A geeft een minimale schatting van de bij WAOtoetreding respectievelijk in de toekomst aanwezige arbeidscapaciteit. In deze variant werd bij gebrek aan overeenstemming tussen de beoordelaars (of bij onzekerheid
bij een van hen) steeds het ongunstigste oordeel als indelingscriterium gekozen. Variant B geeft een hogere schatting van de arbeidscapaciteit (geen maximale schatting).
In deze variant werden respondenten bij wie de opvattingen van de twee beoordelaars over de mogelijkheden tot
werkhervatting regelrecht met elkaar in strijd zijn, qua
arbeidscapaciteit als onduidelijke gevallen beschouwd 6).
In de label worden de arbeidscapaciteitsschattingen gegegeven van de WAO-toetreders van 1980, gebaseerd op
de geschatte arbeidscapaciteit van de 1.680 respondenten
die zes a zeven maanden na te zijn onderzocht WAO-uitkeringsgerechtigd werden. Op het moment van WAO-toetreding zou 29 a 48% van degenen die in 1980 in de WAO
kwamen in staat zijn passend werk te doen: 1 a 18% zou
het eigen werk weer kunnen verrichten, 28 a 30% zou op
dat moment niet het eigen, maar wel ander passend werk
kunnen doen. Van ruim een kwart kan worden gezegd dat
zij althans op het moment van WAO-toetreding geen passend werk kunnen verrichten. In de toekomst, dat wil zeggen niet bij WAO-toetreding maar binnen afzienbare tijd
daarna, zou 53 a 71% van degenen die in 1980 WAO-uitkeringsgerechtigd werden weer passende arbeid kunnen
verrichten, waarvan 20 a 26% weer met het eigen werk
kan beginnen 7). Het percentage WAO-toetreders dat beschikt of zal beschikken over arbeidscapaciteit varieert
sterk naar leeftijd, geslacht en bedrijfstak. Zo is bij de
jongere toetreders (tot 35 jaar) het percentage dat in de
toekomst niet in staat wordt geacht tot passende arbeid
ook volgens de minimale variant A zeer gering (5% of
minder). Vrouwen worden vaker dan mannen geacht weer
hun eigen werk te kunnen verrichten. Dit geldt met name
voor de toetreders die jonger zijn dan 45 jaar. De mannen
in deze leeftijdsklasse beschikken wel over arbeidscapaciteit, maar deze heeft betrekking op ander passend werk.
Tot hun eigen werk zijn ze veelal niet meer in staat. Een
van de redenen daarvoor is dat het eigen werk fysiek zo
zwaar is dat een relatief geringe handicap het hen onmogelijk maakt daarin nog terug te keren, terwijl ze wel in
staat zouden zijn ander passend werk te doen. Een dergelijke situatie doet zich met name voor bij werknemers in de
bouwnijverheid, waar 58 a 69% van de toetreders jonger
dan 45 jaar reeds bij hun WAO-toetreding over arbeidscapaciteit zou beschikken, waarvan echter minder dan 8%
wordt geacht het eigen werk te kunnen doen.
Op basis van de arbeidscapaciteitsschattingen van
WAO-toetreders in de gehanteerde steekproef kan worden becijferd dat de WAO-toetredingen van 1980 gepaard
gaan met een overheveling van arbeidscapaciteit vanuit de
beroepsbevolking naar het WAO-bestand van ca. 16.000 a
26.000 arbeidsjaren in het eerste jaar na toetreding (op een
ESB 11-8-1982
totaal van 75.300 WAO-toekenningen). Deze schatting
heeft betrekking op de arbeidscapaciteit die reeds bij
WAO-toetreding aanwezig kan worden geacht; daarin is
niet begrepen de capaciteit die zich inde loop van heteerste
jaar WAO zal ontwikkelen. Er is wel rekening gehouden
met de te verwachten beeindiging van uitkeringen gedurende het eerste jaar.
Bij de omvang van de geschatte arbeidscapaciteit aanwezig bij WAO-toetreding en in de daaropvolgende jaren
steekt het feitelijk herstelpatroon zoals zich dat sinds
1969 heeft gerealiseerd 8) nogal schril af. Veel minder
mensen dan verwacht kan worden op basis van de gepresenteerde schattingen blijken in het afgelopen decennium
door herstel de WAO te hebben verlaten. Twee jaar na
toetreding bij voorbeeld is voor gemiddeld slechts 15%
van de aanvankelijke instroom de WAO-uitkering beein-
digd vanwege herstel. Vijf jaar na toetreding ligt dit percentage gemiddeld op ruim 19%. Hoewel hier slechts over
de arbeidscapaciteit van de WAO-toetreders van 1980 empirisch gefundeerde uitspraken zijn gedaan, mag uit een
en ander toch worden geconcludeerd dat binnen het
WAO-bestand een groot aantal uitkeringsgerechtigden in
staat moet worden geacht om in principe ,,full time”9)aan
het arbeidsproces deel te nemen: een minderheid in hun
eigen (soort) werk, de meesten in een andere functie die
passend is gezien hun opleiding en vroeger beroep. Het
probleem is echter dat deze WAO-ers niet in staat lijken
met hun capaciteit om arbeid te verrichten, een passend
loon te verdienen. Misschien zou een deel van de nu verloren gegane arbeidscapaciteit beschikbaar kunnen blij-
ven, indien aanpassingen op de arbeidsplaats en relntegratie-inspanningen zouden worden vervroegd en aanzienlijk vergroot, zodat WAO-ers met arbeidscapaciteit
volwaardig kunnen meedingen naar de, in de huidige omstandigheden, schaarse arbeidsplaatsen 10).
L. Aarts
H. Bruinsma
Ph. de Jong
6) Voor een volledige verantwoording van de arbeidscapaciteitsschattingen zij verwezen naar het uitgebreidere rapport van de
Sociale Verzekerings Raad.
7) Van de respondenten die zes a zeven maanden na het onderzoek het werk bleken te hebben hervat, werd in Variant B slechts
60% in de toekomst in staat geacht tot eigen werk. Dit wijst erop
dat ook variant B nog een vrij conservatieve schatting van de
arbeidscapaciteit oplevert.
8) GMD-Jaarverslag 1980, Statistisch deel, biz. 69.
9) De geschatte arbeidscapaciteit van WAO-toetreders die voor
hun invalidering ,,full time” werkten, heeft betrekking op passende arbeid eveneens in een ,,full time”-baan. De arbeidscapaciteit van ,,part timers” heeft betrekking op een passende ,,part
time”-baan.
10) Eerdere onderzoeksresultaten wijzen inderdaad op een negatieve inyloed van de aanpassing van arbeidsplaatsen op de WAOtoetredingskans. Zie hiervoor Ph. de Jong e.a., op. cit.
829