Belong en beleid
Onder de belangrijkste trends in de sociaal-economische sfeer nemen deregulering en Europeanisering
een belangrijke plaats in. Beide trends hebben grote
veranderingen veroorzaakt in het functioneren van
bepaalde markten. Een voorbeeld daarvan is de
markt voor beleid.
Vragers op deze markt zijn bedrijven, consumenten,
milieubeschermers enz. die belang hebben bij een
zekere overheidsmaatregel, omdat zij er hetzij voordeel van verwachten, danwel nadeel van vrezen. Zij
zullen trachten om vertegenwoordigers van de overheid zodanig te beinvloeden, dat een voor hen gunstig beleidsaanbod wordt gedaan. Om hun marktmacht te vergroten vormen belanghebbenden groepen en sluiten zij coalities van belangengroepen.
Aanbieder is de overheid. Zij beschouwt deelbelangen als belangrijk want een samenstellend deel van
het algemeen belang. Zij houdt daarnaast dat algemene belang expliciet in de gaten, omdat een voiledig vrije markt niet altijd tot optimale allocatie leidt.
Daarbij komt het deelbelang er vaak beter af dan
het algemeen belang. Een reden daarvoor is dat degene die tot een wets- of beleidsformulering moet
komen onvoldoende inzicht in de materie heeft en
dankbaar is voor informatie. Deelbelangen zijn vaak
zeer bedreven in het leveren van zulke informatie,
terwijl algemeen belang vaak niet of niet effectief
wordt geformuleerd en gecommuniceerd. Daarnaast
realiseert vooral de politick zich dat er voor een regel of maatregel een maatschappelijk draagvlak
dient te zijn; weerstand vanuit het ‘veld’ is daarbij
vervelend.
Hoe werkt de deregulering nu uit op de transacties
die op de Nederlandse beleidsmarkt worden gesloten? Voor het beantwoorden van die vraag maken
we onderscheid in formele en informele transacties.
De formele transactie heeft de vorm van een advies,
opgesteld door een raad, waar vertegenwoordigers
van de belangen in vertegenwoordigd zijn. De informele transactie heeft meestal de vorm van informatie gegeven door een lobbyist.
Traditioneel heeft Nederland een voorkeur voor het
segment van de markt waar gebruik wordt gemaakt
van adviezen. Dit schijnt te maken te hebben met
de neo-corporatistische inslag bij het zoeken naar
oplossingen voor maatschappelijke tegenstellingen.
Een voorbeeld van een adviezenmarkt is de SER.
Ook op andere beleidsterreinen van de rijksoverheid bestaan zulke ‘markten’. Te zamen vormen zij
een dicht net van adviesorganen.
De manier waarop deze adviesorganisaties opereren
is in toenemende mate als een probleem gevoeld.
Verschillende commissies kwamen tot de conclusie
dat de bestaande structuur beleidsvernieuwing tegenhield omdat ambtenaren een te belangrijke
plaats in deze organen innamen, waardoor de vierde macht zichzelf adviseerde. Een tweede probleem
was de opsplitsing van de advisering in gespecialiseerde sectorraden waardoor deelbelangen niet worden gecorrigeerd door belangen van andere sectoren. Economen die zich over het probleem uitspraken wezen daarnaast op de hoge kosten van de bestaande praktijk en bovendien op de groeibelemmerende werking die van zulk soort verstarring uitgaat.
ESB 26-6-1991
Voor de rijksoverheid bleek de oplossing van dit
probleem tweeledig. Enerzijds het aantal adviesorganen verminderen (tussen 1980 en nu gedaald van
369 tot 169). Anderzijds door voor belangrijke doorbraken meer gebruik te maken van onafhankelijke
adviezen (ad hoc commissies als Dekker of permanente raden als de WRR).
Voor het bepleiten van groepsbelangen worden de
formele structuren dus minder geschikt. Er zijn dan
ook aanwijzingen, dat er meer gebruik gemaakt
wordt van informele wegen of wel lobbyen. Omdat
het succes van lobbyen wordt bepaald door de professionaliteit van de aanpak, kan men verwachten
dat velen zullen besluiten het niet zelf te doen. Lobby of ‘public affairs’ als bedrijfstak lijkt dan ook een
goede toekomst te hebben.
Het tweede thema is hoe de Europeanisering op de
beleidsmarkt uitwerkt. Duidelijk is, dat de EG op
steeds meer terreinen regelgevend optreedt en dat
er op die terreinen weinig taken meer voor de Nederlandse overheid overblijven. Met het verschuiven
van het beleidscentrum verschuift ook de beleidsmarkt waar vraag van belangengroepen en aanbod
van overheid elkaar ontmoeten. De Europese markt
in Brussel is echter anders gestructureerd dan de Nederlandse markt in Den Haag.
Allereerst de formele markt. Deze is in Brussel veel
minder sterk ontwikkeld dan in Nederland. Het Economisch en Sociaal Comite bij voorbeeld heeft een
andere status dan de SER: het wordt pas geraadpleegd op het moment dat de Europese Commissie
een definitief stuk op tafel heeft gelegd, zodat de
mogelijkheden tot bei’nvloeding beperkt zijn. Bovendien moet het Comite haar adviezen vaak zo snel uitbrengen, dat de kwaliteit en dus ook het gezag ervan in gevaar komen. Daarnaast bestaan er een
aantal zogenaamde raadgevende en paritaire comites, die de Commissie adviseren in een voorstadium
van de beleidsformulering. Maar de formele positie
ervan is zwak; zo is bij voorbeeld niet altijd even
duidelijk of en zo ja wanneer de Commissie advies
vraagt en wat de status is van de aanbevelingen.
Ook de informele markt is nogal verschillend. Aan
de aanbodzijde is de Commissie “meer dan nationale overheden een open en relatief makkelijk te benaderen organisatie”, maar “ambtenaren hebben relatief weinig mogelijkheden betrokkenen te horen.”
Bovendien zijn er zeer veel vragers die zich verdringen bij de toegang tot deze markt (ongeveer drieduizend volgens een recente schatting).
Er lijkt een duidelijke conclusie te volgen uit de
bovenstaande analyse. Nederlandse bedrijven en andere belangenorganisaties zullen in de toekomst
minder zaken doen op de Nederlandse formele beleidsmarkt en meer op de Europese informele beleidsmarkt. Velen zullen zich dan ook in een andere
tak van sport moeten gaan bekwamen.
W.T.M. Molle
1. J.W. Tellegen, Brussel lobbystad van Europa, in: W.J.
Bennis, B.M.J. Pauw en M.P.C.M. van Schendelen (red.),
Lobbyen, hoe werkt het?, SDU, ‘s Gravenhage, 1990.