Beheerste mobiliteit

Beheerste mobiliteit
Economie en ruimte in het SWII

Met de voorstellen om het prijsmechanisme te introduceren voor het autoverkeer en om
instrumenten te ontwikkelen die de substitutie van de auto door het openbaar vervoer in
het woon-werkverkeer moeten bevorderen slaat Nederland internationaal gezien een
afwijkende weg in. In onderstaand artikel gaan de auteurs in op deze nieuwe strategic
om de congestie tegen te gaan en bespreken zij de economische en ruimtelijke
consequenties van de hoofdpunten van SW n. Hoewel zij instemmen met het principe
van rekening rijden zien zij nog vele moeilijkheden bij de uitvoering.

DRS. ING. P.M. BLOK – DR. A.C.P. VERSTER*
Het Tweede structuurschema verkeeren yervoer(SW II)
Kent twee majeure beleidsuitgangspunten:
– het vermijden van een onevenwichtige dosering van drie
conflicterende maatschappelijke wenselijkheden: garanties voor de individuele bewegingsvrijheid van mensen, voor de bereikbaarheid van gewenste bestemmingen en voor dekwaliteit van de natuurlijke leefomgeving;
en daaruit voortvloeiend:
– strategieen om de personenmobiliteit zo te geleiden dat
de groei van het niet-zakelijke reisverkeer per auto wordt
afgeremd, en om de bereikbaarheid voor het groeiende
zakelijke personenverkeer en goederenverkeer over
weg en water te garanderen.
Centraal staat de strategic van de mobiliteitsbeheersing:
slaagt men er niet in de verwachte toenemende vraag naar
autoverplaatsingen (met name in de piekuren) terug te dringen, dan komen ook de doelstellingen van bereikbaarheid
en leefbaarheid in het gedrang. De drie hoofdpijlers van het
mobiliteitsbeleid zijn locatiemaatregelen, maatregelen ter
bevordering van een hoogwaardig en wervend openbaar
vervoer en maatregelen waarmee verkeersstromen direct
kunnen worden beTnvloed (met name tariefmaatregelen).
In deze bijdrage wordt eerst aan de hand van enkele
kengetallen ingegaan op verschillen tussen de verkeersen vervoerssituatie in Nederland en enkele landen in onze
omgeving. Dit om nate gaan of Nederlanders, wat hun verplaatsingsgedrag betreft, uit de pas lopen en in hoeverre
er argumenten zijn om in ons land een stringenter beleid te
voeren dan elders. Vervolgens komt het instrumentarium
aan de orde dat in het SW centraal staat, namelijk het te
introduceren prijsmechanisme voor het autoverkeer. Doeleinden, heffingsgrondslagen en uitvoering komen daarbij
aan de orde, evenals beoogde en niet beoogde effecten.
Ten slotte volgen een korte discussie en enkele conclusies.

Internationale vergelijking___________
In het SVV ontbreekt een internationale paragraaf. In
hoofdstuk 2 (Analyse) wordt slechts kort ingegaan op de
distributiefunctie van Nederland en wordt het ‘gevoel in brede kring’ gememoreerd dat die functie bedreigd begint te

280

raken. “De centrale positie van Nederland als toegangspoort voor het Europese achterland is in het geding”, zo
wordt gesteld. Een vergelijking van de verkeers- en vervoerssituatie in Nederland met die van andere landen had
een idee kunnen geven van de mate waarin ons land in
respectievelijk uit de pas loopt, en daardoor van de mate
waarin door de regering wenselijk geachte gedragsombuigingen haalbaar zijn. Daarnaast wordt een vergelijking van
het te voeren beleid met het vervoersbeleid in de aangrenzende landen node gemist. Wij beperken ons hier tot het
eerste. Daarom presenteren wij eerst enkele gegevens die
een beperkte landenvergelijking mogelijk maken. De data
hebben achtereenvolgens betrekking op niveaugegevens
per capita en dichtheidsmaatstaven als indicatoren voor de
belasting van de natuurlijke omgeving.
De positie die Nederland blijkens de tabellen 1 en 2 inneemt in de daar opgenomen groep van zes landen is als
volgt samen te vatten:
– wat het aantal auto’s en het aantal autokilometers per
hoofd betreft neemt Nederland een middenpositie in;
– het aantal vrachtauto’s en het aantal vrachtautokilometers per hoofd is respectievelijk laag en matig in vergelijking met de andere landen;
– de netto-tonkilometerproduktie in Nederland per hoofd
van spoor, binnenvaart en weg te zamen is naar verhouding groot. (Dit is vooral toe te schrijven aan de hoge
produktie van de binnenvaart);
– de belasting op brandstof en op nieuwe auto’s is aan de
hoge kant; het aandeel van subsidies in de exploitatiekosten van het openbaar vervoer is hoger dan overal elders;
– het energieverbruik in het verkeer en de weglengte per
hoofd zijn laag;
– wat het aandeel van de auto betreft in het totale aantal
verplaatsingen nemen we een middenpositie in; het aandeel van het openbaar vervoer is echter – ondanks het
hoogste subsidieniveau – veruit het laagst van de beschouwde landen, maar dit is toe te schrijven aan het
hoge aandeel verplaatsingen per fiets in ons land (in
1982ruim29%)._____________________
-De auteurs zijn hoofd van de afdeling Transport en logistiek
respectievelijk van de afdeling Sectoren en ruimtelijke patronen
van het Nederlands Economised Instituut te Rotterdam.

Tabel 1. Internationale vergelijking van aantalauto’s, autokilometers, weglengte en energieverbruik per inwoner (kolom 3-7) resp. per 1000 inwoners (kolom 1 en 2), 1985.

Tabel 3. Internationale vergelijking van aantal auto’s, autokilometers, weglengte en energieverbruik per km2,1985
Pers.- Vracht- Pers. Vracht- Netto
auto’s auto’s autokm autokm tonkm
(x1000)(x1000) totaal
(xlOOO)

Pers.-Vracht- Pers.- Vracht- Netto Lengte Energie
auto’s auto’s autokmautokm tonkm wegen verbr.

totaal (meters)(index)
339

30

4291

467

3617

14,8

102

Belgie

Denemarken294

52

4732

978

1945

14,7

118

Denemarken34,8

Duitsland
Frankrijk
Nederland
VK

31
57
29
36

5136
4751
4715
4052

521
1142
599
790

3985
2766
4066
2072

8,9
15,3
7,1
6,9

114
100
100
102

Duitsland 103,9
Frankrijk
38,3

Belgie

424
380
339
313

109,6

9,7 1387
6,2 561

7,5
5,7
Nederland 118,7 10,2
VK
72,7 8,4

1260
479
1651
940

151
116
128
115
210
183

1169
231
978
279
1423
481

Lengte Energie
wegen verbr.
(gew.) verkeer
in km (index)
4,78
1,74
2,17
1,54
2,50
1,60

94
40
80
29
100
68

Transport and the environment, 1988.

Bran: Eurostat, 1970-1985 Theme services and transport, april 1988;OESO,
Transport and the environment, 1988.

Tabel 2. Internationale vergelijking van belastingen, subsidies en vervoerwijzekeuze

Figuur. Internationale vergelijking van bevolkingsdichtheid,
wegcapaciteit en verkeersintensiteit

Bron:Eurostat, 1970-1985Theme services andtransport, april 1988;OESO,

Aandeel Aandeel Subsidie
belasting belast.in op.verv.
in brand- nieuwprijs in % v/d
stofprijs auto’s exploit.(%)
(%)
kosten
(1987)

(1982)

73
45
38
57
78
32

wegbezetting

weglengte
– meter/hoofd

(1982)

20
65
12
25
32
20

Vervoerwijzekeuze
verplaatsingen per
auto openb.
verv.
{%)
(%)

Belgie

64
Denemarken 78
Duitsland
58
Frankrijk
76
Nederland 70
VK
64

(1978)
(1978)
(1978)
(1984)
(1978)

42,0
47,6
47,0
45,2
45,0

14,0
11,4
11,0
4,8
19,0

Bron: J. Pucher, Urban travel behavior as the outcome of public policy: an
example of modal-split in Western Europe and North America, APA Journal,
najaar1988, biz. 509-520.

Fr Dm
O

5O

1OO

ISO

B Nl

VK Dl
200

23O

3OO

33O

-*OO

430

Inwoners/km2
* = weglengte in meters per hoofd van de bevolking.
• = wegbezetting in voertuigkm per km weglengte.
Bron: NEI/Eurostat.

Uit de gepresenteerde cijfers trekken we enkele voorlopige conclusies. In de eerste plaats blijkt dat Nederlanders
in hun verplaatsingsgedrag niet sterk afwijken van de inwoners van qua welvaart, economische structuur en verstedelijking vergelijkbare Europese landen. In de tweede
plaats volgt dat, voor zover de gepresenteerde verschillen
in prijzen en belastingtarieven beschouwd kunnen worden
als verschillen in stimuli voor een verschuiving in modal
split van autogebruik naar openbaar vervoer, het effect van
deze prikkels tot nu toe beperkt is gebleven1. Dat het effect van monetaire prikkels op het gebruik van de auto en
daarmee ten dele op de substitutie van auto naar openbaar
vervoer beperkt is, blijkt overigens ook uit onderzoek. In
een onlangs in opdracht van VROM door het NEI uitgevoerd onderzoek is bij voorbeeld een prijselasticiteit voor
variabele kosten van circa 0,35 gemeten . Een derde conclusie is dat het energieverbruik per hoofd voor het verkeer
in Nederland niet afwijkt van dat in de andere landen.
Waarom slaat Nederland met de beide pijlers uit het
SVV, introductie van het prijsmechanisme voor de beheersing van hetautoverkeeren ontwikkeling van instrumenten
om de substitutie van auto door openbaar vervoer in het
woon-werkverkeer te bevorderen, dan toch een eigen weg
in met betrekking tot het personenvervoer? Dat komt omdat tegenover de vanuit een consumptieve invalshoek opgestelde cijfers in de tabellen 1 en 2 ook andere welvaartsindicatoren zijn op te stellen. Uit het oogpunt van leefbaarheid ligt het voor de hand bij een Internationale vergelijking
nationale totalen niet te relateren aan aantallen inwoners,
maar aan de beschikbare oppervlakte. De dichtheidscijfers
kunnen daarbij geTnterpreteerd worden in termen van de
belasting respectievelijk het recuperatievermogen van het
natuurlijk milieu. Uit tabel 3 blijkt dat er tussen de zes onderscheiden Europese landen per km2 grote verschillen

ESB 22-3-1989

bestaan in het aantal auto’s, autokilometers, het aantal kilometers weglengte en het energieverbruik in verkeer en
vervoer. Nederland neemt daarbij een ongunstige positie
in.
Ten slotte lijkt figuur 1 te wijzen op een zekere empirische regelmaat. Niet alleen neemt bij een hogere bevolkingsdichtheid de beschikbare weglengte per hoofd af.
Maar ook gaat een hogere dichtheid samen met een hogere wegbezetting. De eerste – negatieve – samenhang vloeit
mede voort uit de mogelijkheid dat men bij een hoge dichtheid gemiddeld op kortere afstand van de verplaatsingsherkomst een geschikte bestemming kan bereiken. De
tweede – positieve – samenhang is wellicht3 een gevolg
van een ervaren schaarste aan ruimte. De concurrentie van
andere activiteiten en de wens om de leefbaarheid te handhaven leiden tot het accepteren van intensiever weggebruik respectievelijk van verkeerscongesties op het beschikbare wegennet.
Deze zeer beperkte en globale Internationale vergelijking illustreert dat er reden is om ten aanzien van het personenverkeer inderdaad een eigen weg in te slaan, namelijk een reductie in de groei van het autoverkeer.

1. De gepresenteerde gegevens hebben een cross sectie karakter. Interpretatie ervan in de zin van causaliteiten mag slechts on-

der voorbehoud plaatsvinden. De hier vermelde conclusies zouden aan de hand van tijdreeksgegevens getoetst moeten worden.
2. FACTS: forecasting airpollution by car traffic simulation, NEI,
1989(teverschijnen).
3. Het zou interessant zijn na te gaan in hoeverre de hier veronderstelde regelmatigheid zich aan meer en ander (regie’s in plaats
van landen) waarnemingsmateriaal laat toetsen. Figuur 1 laat zien
dat Belgie zich niet in het veronderstelde patroon laat passen: de

relatieve weglengte is er extreem hoog.

281

Een vraag die hier dan ogenblikkelijk om de hoek komt
kijken is hoe men de distributiefunctie van Nederland moet
beoordelen en onder welke voorwaarde deze op verantwoorde wijze kan worden versterkt. Te gemakkelijk wordt
in het SVV en de Vierde nota de stalling aangehangen dat
de distributiefunctie van Nederland zonder meer moet worden verstevigd. Daarbij is niet de vraag gesteld of dit macro-economisch4 gezien en vanuit het nationaal milieuperspectief op termijn een juiste keuze is. Het nu al (over)belaste ruimtelijke en milieusysteem wordt immers verder onder druk gezet indien de vrachtauto bij de meer dan proportionele versterking van het transitovervoer de centrale
rol inneemt.
De betekenis van dit alles voor de in het SVV neergelegde beleidsvoornemens kan als volgt worden samengevat:
– de activiteitendichtheid in Nederland noopt tot maatregelen ter bescherming van de leefbaarheid en eisen van
ruimtegebruik die zich eerder en scherper doen gevoelen dan elders5;
– aan de Nederlandse consument zullen extra inspanningen ter beheersing van de mobiliteit worden opgelegd.
Omdat het verplaatsingsgedrag van de Nederlander in
termen van autogebruik, afgelegde afstanden en energieverbruik nu al matig is in vergelijking met dat van inwoners van andere landen6, zal de gewenste soberheid
en selectiviteit niet zonder problemen gerealiseerd kunnen worden;
– daarbij zijn er aanwijzingen dat de effecten van marginale prijs- en subsidiemaatregelen op het aantal passagierskilometers en de substitutie van auto naar openbaar vervoer gering zullen zijn;
– omdat er al sprake is van een hoge belasting van de
weginf rastuctuur door de vrachtauto, en we in Nederland
te maken hebben met een dicht wegennetwerk, is uit het
oogpunt van ruimte en leefmilieugebruik enige voorzichtigheid geboden bij het bevorderen van Nederland als
transitoland, met name als het wegverkeer daarbij een
belangrijke rol wordt toebedacht. Nagegaan moet worden in hoeverre de traditionele Nederlandse handelsactiviteiten verder kunnen worden gespecialiseerd in richtingen die hoge toegevoegde waarde opleveren (bij
voorbeeld door concentratie op logistieke en financiele
dienstverlening en verzekering op mondiale schaal),
maar die tevens de overlast door fysiek transitoverkeer
zoveel mogelijk beperken. Een over de gehele linie selectief sectorbeleid, gericht op reductie (technologie)
en/of vermijden van schadelijke neveneffecten van activiteiten is dringend geboden.

Rekening rijden_________________
In 1986, het in het SVV gehanteerde basisjaar, zijn binnen Nederland ruim 123 mrd. reizigerskilometers per auto
en ca. 15 mrd. kilometer per openbaar vervoer verreden7.
In 2010 zullen dat er, bij ongewijzigd beleid, volgens het
SVV respectievelijk 212 mrd. en 15,5 mrd. zijn. De aangekondigde mobiliteitsgeleidende maatregelen moeten ertoe
leiden dat deze aantallen in 2010 respectievelijk 191 mrd.
en 25 mrd. zullen bedragen. Dit betekent dat het aantal reizigerskilometers dat Nederlanders jaarlijks gemiddeld per
auto afleggen (nu ca. 8.500) niet met 55% (tot 13.300) maar
‘slechts’ met 40% (tot ca. 12.000) zal stijgen; het aantal per
openbaar vervoer afgelegde reizigerskilometers (nu 1.100)
zal daardoor niet dalen met 7%, maar stijgen met 50% (tot
1.600). De beoogde ombuiging zal vooral in de stedelijke
gebieden plaatsvinden. Van het verwachte effect van 21
mrd. minder reizigerskilometers per auto is ruim 17 mrd.
toe te schrijven aan de introductie van ‘rekening rijden’ in
combinatie met beter openbaar vervoer; van de substitutie
282

van auto naar openbaar vervoer, ca. 10 mrd. reizigerskilometers, is 8 mrd. km. een gevolg van deze maatregelen.
Van de overige maatregelen: concentratie van wonen en
werken, telematica, reizigersinformatie en aanvullende
prijsmaatregelen wordt per saldo slechts een bescheiden
ombuigingsbijdrage verwacht.
De hoeksteen van het beleid is een te introduceren systeem van rekening rijden. Dit prijsmechanisme voor het
weggebruik kan, vanuit het standpunt van allocatie van
middelen in de economie, twee essentiele functies vervullen. Ten eerste het bewerkstelligen van optimaal gebruik
van de beschikbare infrastructuuren ten tweede het bevorderen van een optimaal investeringsprogramma voor de
verkeersinfrastructuur.
Hoewel de discussie overde wenselijkheid om een prijsmechanisme in het autoverkeer te introduceren al ruim 25
jaar wordt gevoerd, is de feitelijke introductie die in het SVV
wordt aangekondigd een novum. De nota geeft echter nog
geen duidelijk uitsluitsel overdedoeleinden die men ermee
wil bereiken. Gaat het vooral om het terugdringen van de
groei van het autoverkeer; hoe sterk weegt het substitutiedoel precies mee (de groei van.het openbaar vervoer met
50%); in hoeverre speelt de gedachte mee dat de investeringen in verkeers- en vervoersinfrastructuur zouden moeten worden terugverdiend; zou een deel van de heffing gerelateerd moeten zijn aan het voorkomen van verdere
schade respectievelijk herstel van het milieu? Het antwoord op deze vragen is medebepalend voor de heffingsgrondslag.
Vanuit de economische literatuur zijn diverse theorieen
aangedragen over de prijsvorming in het verkeer en vervoer. Vooral bekend zijn de methode van de marginals
maatschappelijke kosten en het principe van budget-neutrale financiering. Volgens de welvaartseconomie is, onder
zeker voorbehoud8, de voor de samenleving optimale prijs
voor het weggebruik gelijk aan de som van de kosten die
de laatst toegetreden gebruiker ondervindt (kosten van het
vervoermiddel en tijdkosten) en aan anderen veroorzaakt
(onderhoudskosten en verkeersafwikkelingskosten voor
de wegbeheerder, tijdverliezen voor medeweggebruikers
en milieubelastingskosten voor derden). Tegenover dit
marginale-kostenprincipe staat het beginsel van budgettair
evenwicht. Dit houdt in dat de gebruikers van een bepaald
project gezamenlijk, over de economische levensduur van
het project (of groep projecten) de kosten of uitgaven daaraan verbonden, opbrengen. Weer een andere prijs resulteert als men per wegvak zou uitgaan van demax/ma/e benutting van de wegcapaciteit. De heffingsgrondslag wordt
dan gebaseerd op de overweging dat delen van het wegennet (bij voorbeeld in de randstad) uit maatschappelijke
4. Zie onder andere Nederland als stapelplaats, NEI/EBW, 1983.
5. Deze conclusie wordt in belangrijke mate bepaald door de gekozen optiek van een landenvergelijking. Binnen Duitsland, Engeland en Frankrijk zijn regie’s aanwijsbaar met vergelijkbare en hogere dichtheden dan de Randstad. Daar bestaat dus dezelfde bedreiging voor de natuurlijke omgeving. Indien en voor zover die
bedreiging daar in mindere mate ervaren wordt, kan dit samenhangen met het geringere aandeel van zulke regie’s in het totale
nationale areaal: dat kan leiden tot het gevoel dat men buiten deze
dichtbevolkte regie’s voldoende ruimte voor recuperatie over
heeft.
6. Vermoedelijk mag ook op het niveau van stadsgewesten in vergelijking met het buitenland van een laag energieverbruik in het
verkeer worden gesproken. Zo blijkt uit een recent onderzoek naar
de samenhang tussen brandstofconsumptie en activiteitendichtheid in stedelijke agglomeraties dat de agglomeratie Amsterdam
gekenmerkt wordt door een relatief lage brandstofconsumptie
(voor verkeersdoeleinden) per hoofd (P. Newman and J. Kenworthy, Gasoline consumption and cities, a comparison of US cities
with a global survey, APA Journal, winter 1989, biz. 24-37).
7. CBS, Statistisch zakboek, 1988.

8. Namelijk dat aan de prijszetting geen inkomenspolitieke functie
wordt toegekend en dat in andere sectoren van de economie hetzelfde optimaliseringsprincipe wordt toegepast.

overwegingen niet verder kunnen worden uitgebreid . De
hefting is in dat geval samengesteld uit de kostenheffing
en een schaarste-rente die juist hoog genoeg is om de
vraag in overeenstemming te brengen met de maximale
capaciteit. Hopelijk komt er op korte termijn meer duidelijkheid over de uitgangspunten die men wenst te hanteren
voorde heffingsgrondslag.
Ook over de concrete vormgeving van het te introduceren prijsmechanisme10 is nog niet veel bekend. Men kan
denken aan vijf varianten:
– verhoging van de motorrijtuigenbelasting;
– verhoging van de variabele kosten;
– introductie van een vignetsysteem;
– heffing op cordonpunten;
– heffing op trajecten.
Verhoging van de motorrijtuigenbelasting remt het bezit
van een (tweede) auto af en heeft aldus indirect invloed op
het autogebruik. Verhoging van de variabele kosten is een
effectief middel, maar zolang deze maatregel leidt tot aanzienlijke prijsverschillen met de buurlanden roept het
grenstankprobleem krachtige weerstanden op bij pomphouders en consumenten. Voorts wordt de mogelijkheid
van het introduceren van een vignetsysteem of een systeem van cordontelpunten overwogen. Om het autoverkeer op bepaalde tijden van de dag en/of in bepaalde zones af te remmen kan men controleerbare rijvergunningen
tegen betaling beschikbaar stellen. Dit vergt echter een effectief controleapparaat11. Een alternatief voor de visuele
vignetmaatregel is de al dan niet elektronisch uitgevoerde
tolheffing op cordonpunten rond congestieregio’s. Bij deze
oplossing zou de randstad in een aantal regio’s moeten
worden onderverdeeld. Ten slotte wordt gedacht aan de
mogelijkheid van een elektronisch heffingssysteem met
zeer veel telpunten, waar niet (discrete) zonegrensovergangen maar een (continu) trajectgebruik in rekening wordt
gebracht.
Omdat er voor de komende decennia een verbetering in
de reele inkomens verwacht wordt en omdat de prijsgevoeligheid van autokosten voor autogebruik en de overstap
naar openbaar vervoer gering zijn, realiseert men zich dat
een systeem van rekening rijden alleen effectief kan zijn indien de autokosten fors stijgen en bovendien ten minste
gelijke tred houden met de reele inkomensontwikkeling.
Dat leidt natuurlijk tot de vraag naar de mogelijke effecten
van zo’n verhoging. Deze effecten zullen niet beperkt blij’ven tot het verplaatsingsgedrag. Men mag ervan uitgaan
dat potentiele reizigers zich (op micro-niveau) bij de keuze
-van hun woning en nun reisbestemmingen mede door de
optopende reiskosten laten leiden tot een efficientere ruimtelijke afstemming van hun activiteiten. Gezien de aard van
de te hanteren instrumenten gaat het dan vooral om de afstemming van woon- en werkplek. Er zijn overigens aan, wijzingen dat de geringere verkeersproduktie die geconcentreerder wonen meebrengt voor het woon-werkverkeer,
weer gecompenseerd wordt door extra verkeersproduktie
voor recreatie en ontspanning. Dit betekent dat per saldo
aHeen minder piekbelasting van het wegennet wordt gerealiseerd maargeen vermindering van de milieubelasting12 .

roepsbevolking (en aantallen woningen) en arbeidsplaatsen per regio;
– de kwalitatieve asymmetrie door verschillen in de structuur van beroepsbevolking (en woningkwaliteiten), respectievelijk arbeidsplaatsen.
De vraag rijst wat het effect zal zijn van een forse kostenverhoging van het vervoer op die asymmetrie. Zal die
er werkelijk door verminderen? In marginale zin uiteraard
wel indien de overheid er in slaagt een gerichte allocatie te
bewerkstelligen van de omvangrijke nieuwbouw van woningen en de situering van bedrijfsterreinen (zie hierna).
Daarbij kan vooral worden gestreefd naar het reduceren
van de kwantitatieve asymmetrie (de kwalitatieve asymmetrie is veeleer afhankelijk van micro-gedrag).
Overde mogelijke ruimtelijke effecten van de in de nota’s
aangekondigde maatregelen op de bestaande ruimtelijke
structuur wordt de lezer grotendeels in het ongewisse gelaten. Het laat zich aanzien dat de vermelde systemen van
rekening rijden wat dit betreft aanzienlijk van elkaar zullen
verschillen. Er zijn argumenten aan te voeren waarom
technisch of politiek moeilijker te realiseren systemen zoals verhoging van de variabele kosten en vooral het trajectsysteem met veel elektronische telpunten zowel op welvaartstheoretische als billijkheidsgronden de voorkeur verdienen boven een vignet- of cordontelpuntensysteem.
Deze laatste worden gekenmerkt door een aanzienlijke willekeur, doordat het beperkte aantal tel- of controlepunten
noodgedwongen op arbitraire wijze gekozen zal worden en
op door velen als ongelukkig bestempelde locaties terecht
zal komen. Men kan zich voorstellen hoezeer de gemoederen van de lokale bevolking en hun bestuurders tot verhitting zullen komen.
Welke de effecten zullen zijn van hoge toltarieven bij een
beperkt aantal telpunten is niet goed te voorzien. In eerste
instantie lijkt het voor de randgemeenten aantrekkelijk om
binnen het cordon te komen liggen, zowel om inwoners en
bedrijven uit de centrale stad een vestigingsplaats te kunnen aanbieden als om de reiskosten van de eigen inwoners laag te houden. Als het cordon te dicht om de centrale stad wordt gelegd kan dat op middellange termijn echter
ook leiden tot een ongewenste spreiding van inwoners en
arbeidsplaatsen over de omgeving. Het beleid van weinig
cordonpunten met hoge tolheffing draagt als gevaar in zich
een niet gewenste segmentering van het centrale deel van
stadsgewesten en de verstedelijkte ring. Onduidelijk is ook
in hoeverre een beperkt aantal cordonpunten zal leiden tot
verkeersafwenteling naar het secundaire en tertiaire wegennet en aldus nu niet voorziene veiligheids- en toegankelijkheidsproblemen zal oproepen. Daarnaast kan men
zich voorstellen dat de lokatie van de ‘dure’ cordonpunten
invloed zal hebben op de prijzen van onroerend goed aan
weerszijde van de ringen die de cordonpunten onderling
verbinden. Het gevolg kan zijn dat enerzijds sprake is van
ontoelaatbare vermogensverliezen en -winsten zonder
compensatie op individueel niveau (onrechtvaardigheid).
9. “The best way to ration roads whose capacity cannot increased
is to charge a market price for the right to use them. Charges
should be set just high enough to hold traffic down to levels that
can move freely”. Make them pay, The Economist, 18 februari
1989.

Effecten op de ruimtelijke structuur
In het huidige ruimtelijke systeem van (beroeps)bevolen arbeidsplaatsen is op macro-schaal sprake van
n aanzienlijke en toenemende ‘asymmetrie . Deze is
veroorzaakt door een relatief goede bereikbaarheid
regio’s en steden onderling. Die asymmetrie uit zich in
verschijningsvormen:
de kwantitatieve asymmetrie door verschillen in be-

122-3-1989

10. Behalve toepassing van een prijsinstrument duiken zo nu en
dan ook geruchten op over rantsoeneringssystemen.
11. Het controlesysteem zal bovendien verschillen naar gelang de
gekozen opzet van het systeem. Het is denkbaar dat alleen voor
de toegang tot de zone een vergunning vereist is (controle bij cordonpunten. Intrazonaal verkeer is dan vrijgesteld van de verplichting). Het is ook mogelijk dat alle verkeer in de zone vignetplichtig
is. Dat bemoeilijkt de controle aanzienlijk.
12. NEI.Onderzoek bouwlocaties, 1989(te verschijnen).
13. Dat is een ongelijkheid in de spreiding van arbeidsplaatsen en
woningen over zones van de regio. A.C.P. Verster en J.T. Mulder,
Woon-werkrelaties in west-Nederland 1975-1979, NEI, 1984.

283

Anderzijds kan de effectiviteit van het systeem van rekening rijden daarmee danig worden uitgehold. Duurder autorijden wordt dan immers gecompenseerd door goedkoper wonen.

Flankerende beleidsmaatregelen_________
Het eerste doel van de vormgeving en heffingsgrondslag
is dat het systeem van rekening rijden uiteindelijk leidt tot
een reductie van het niet-zakelijke verkeer. Maatschappelijk minder belangrijk geachte verplaatsingen komen bij het
invoeren van een effectief systeem van rekening rijden te
vervallen. Om te voorkomen dat belangrijk geachte verplaatsingen eveneens achterwege blijven of onaanvaardbaar hoge kosten met zich brengen (financieel en tijdverliezen wegens congestie), is het nodig dat er aanvaardbare alternatieve verplaatsingsmogelijkheden komen. De uitbouw van een prijzenbeleid voor de automobilist wordt
daarom geflankeerd door voornemens om het openbaar
vervoer een wervend en hoogwaardig karakterte verlenen
en om nieuwe woningen en arbeidsplaatsen in de directe
nabijheid te situeren van openbaar-vervoersfaciliteiten.
Een probleem dat op dit ogenblik aan elk van de systemen, maar vooral aan cordonpunten en vignetten kleeft, is
immers dat bij een aanzienlijke prijsverhoging van het autogebruik op dit ogenblik veel automobilisten onvoldoende vervoersalternatieven ter beschikking staan. De congestieverschijnselen hebben zich de afgelopen decennia van de binnensteden naar de toevoerwegen verplaatst, terwijl openbaar-vervoersvoorzieningen – althans voor zover ze een
hoogwaardig en wervend karakter dragen – veelal beperkt
bleven tot de centrale gemeente en een klein aantal omgevingsgemeenten. Veel automobilisten worden bij prijsverhoging slechts geconfronteerd met twee non-alternatieven:
doorrijden tot een hoogwaardige openbaar-vervoershalte,
maar om die te bereiken gedwongen zijn om eerst in de file
te staan; of eerder overstappen op minder hoogwaardig vervoer en veel tijd verliezen. Zowel het SVV als de Vierde nota
stellen een verbetering van het openbaar vervoer en een betere afstemming van nieuwbouw in het vooruitzicht. Men gaat
uit van de nieuwbouw van ruim 1 miljoen woningen en het
scheppen van 600.000 nieuwe arbeidsplaatsen alleen al in
de vier westelijke provincies. Waar deze nieuwbouw ter verlichting van de congestiedruk gesitueerd zal worden is echter nog niet duidelijk. Dat zal vooral afhangen van het overleg over een ‘stringente ordening’ dat zal plaatsvinden tussen V&W, VROM, lagere overheden, openbaar-vervoersbedrijven en particuliere instanties. Men mag slechts hopen dat
de compromissen die uit dit overleg te voorschijn zullen komen een grotere overeenstemming tussen streefbeelden en
realisatie zullen opleveren dan dat bij vroegere ruimtelijke
toekomstscenario’s het geval was.

Discussie______________________
Uit het voorgaande blijkt dat het SVV-II vooral de rol van
een raamwerk vervult. Aan de meeste onderdelen uit de
nota zal nog een nadere uitwerking moeten worden gegeven; de uitgebreide lijst van voorgenomen projecten is in
dit verband illustratief. Op basis van het voorgaande trekken we enkele conclusies in de hoop dat deze kunnen bijdragen aan de verdere gedachtenwisseling.
Gelet op het hoge activiteitenniveau per vierkante kilometer in Nederland, en de daarmee verbonden hoge belasting van het ruimtelijke en milieusysteem, spreekt de
toepassing van het prijsmechanisme om de groei van het
autoverkeer te beperken ons aan. We vragen ons daarbij

284

echter ook af in hoeverre een niet-selectief gerichte versterking van de (inter-)nationale distributiefunctie, vooral
als die leidt tot een sterke groei van het vrachtverkeer over
de weg, zich laat rijmen met voorgenoemde beperking.
Gegeven de mogelijke ruimtelijke gevolgen lijkt toepassing van het prijsmechanisme in de vorm van een verhoging
van de variabele kosten via (semi-)continue netting volgens
het trajectsysteem de voorkeur te verdienen boven de andere vermelde systemen. Het trajectsysteem is erop gericht de
hogere bereikbaarheidskosten per auto meer in evenredigheid met de afgelegde afstand door te berekenen. Discontinu’rteiten worden vermeden en het is in beginsel mogelijk iedere automobilist te confronteren met de kosten die hij aan
zijn medeweggebruikers en derden veroorzaakt.
Overigens moet worden erkend dat eensgezindheid over
het toe te passen principe nog niet betekent dat de uitvoering
ervan geen problemen zou opleveren. Een cruciaal probleem
vormen de prijs-, kwalrterts- en substitutie-elasticiteiten. Tot op
heden zijn nog onvoldoende betrouwbare gegevens voorhanden om de vraageffecten van naar tijd, plaats en vervoerwijze gedifferentieerde heffingen met bevredigende nauwkeurigheid te voorzien. Vandaar dat de opmerking die hierover in
de eerste integrate verkeers- en vervoerstudie gemaakt
werd14 nog steeds geldig is: “Indien derhalve een gedifferentieerd prijsssyteem in bij voorbeeld het personenvervoer moet
worden ingevoerd, dan zal de vaststelling van deze heffingen
stapsgewijs en tastenderwijs moeten geschieden. Met deze
methode zal bovendien een beter inzicht in eerder genoemde elasticiteiten kunnen worden verworven.”
Omdat de gemiddelde automobilist betrekkelijk ongevoelig is voor geringe kostenverhogingen kan een systeem van
rekening rijden slechts de beoogde effecten (regulering en
reductie automobiliteit, en toeneming van de openbaar-vervoermobiliteit) sorteren als er een stevige verhoging van die
variabele kosten plaatsvindt. De heffingsgrondslag is dan
eerder gebaseerd op een efficiente en maximale benutting
van de bestaande capacrteit dan op het principe van marginale maatschappelijke kosten of budget-neutrale heffingen.
Per saldo mag men derhalve een behoorlijke aanwas van
de overheidsmiddelen uit hoofde van het personenautoverkeer verwachten. Aan de andere kant zal het openbaar
vervoer worden geconfronteerd met een aanzienlijke toeneming van de vraag op de toch al overbelaste trajecten in de
piekuren. De stellingneming in het SW dat desondanks, en
bij nauwelijks stijgende tarieven, de exploitatiekosten slechts
in geringe mate zullen stijgen, is gebaseerd op opportunistisch denken; een overtuigende argumentatie gestaafd met
realistische kosten- en opbrengstencijfers ontbreekt.
Het uitgangspunt dat het openbaar vervoer een gedeelte van de automobiliteit moet overnemen duidt erop dat het
verkeer en vervoer via de verschillende modi (deels concurrerend, deels complementair) toch meer en meer als
een systeem wordt beschouwd. De aan die overgang verbonden additionele investerings- en exploitatiekosten voor
het openbaar vervoer enerzijds en de zojuist genoemde
aanwas van middelen uit het autoverkeer anderzijds geven
meer dan voldoende aanleiding om voor de f inanciele middelen ook een systeembenadering te volgen, in ieder geval in het conceptuele denken.
Gezien het extreem hoge aandeel van de subsidies in Nederland aan het openbaar vervoer, pleiten wij tevens, in navolging van Gerritse en Van der Kolk15, voor een geleidelijk
realistisch wordende tariefstelling in het openbaar vervoer.

P.M. Blok
A.C.P. Verster
14. Integrate verkeers- en vervoerstudie, NEI-studie in opdracht
van de minister van V&W, Annex 7 biz. 82, Den Haag, 1972.
15. R. Gerritse en H.L. van der Kolk, Verkeer en vervoer: tussen
kosten en prijzen, Symposium Vervoersbeleid gevraagd, van de
Initiatiefgroep Wijsop Weg, 31 januari 1989.