Toets op laak
Beheersing in ontwikkeling
DRS. R.D.J. NIEUWENHUIZEN*
Inleiding
De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking staat de afgelopen maanden sterk
in de belangstelling. Niet in de laatste
plaats hangt deze belangstelling samen met
de zeer binnenkort te verschijnen nota
Herijking bilateraal beleid, de eerste beleidsnota van minister Schoo waarin naar
verwachting een afgeronde beleidsvisie zal
worden gepresenteerd.
Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid
wordt van diverse kanten becommentarieerd, waarbij zowel fundamenteel inhoudelijke als procedurele kwesties aan de orde komen. Als voorbeelden van fundamentele vragen kunnen hier worden opgesomd 1):
– is het in principe juist om een ontwikkelingsconcept te hanteren dat het karakter draagt van een inhaalprogramma
volgens Westers model?
– leidt de keuze voor armoedebestrijding
ten aanzien van de armste landen versus het ontwikkelen van de handelsrelaties niet tot een vergroting van de kloof
tussen arme en rijke landen?
– in hoeverre mag de politieke autonomie
van een hulpontvangend land worden
be’invloed via conditionele hulpverlening?
– hoe zou de bevordering van de handelsrelaties met de meer ontwikkelde
derde-wereldlanden gestalte moeten
krijgen? Dit geldt zowel ten aanzien
van stimulering van de export uit deze
ontwikkelingslanden als voor het feit
dat het Nederlandse exportpakket weinig mogelijkheden biedt om aan te sluiten bij de vraag vanuit deze landen.
Overigens zal dit laatste onderwerp in
een komende nota over ontwikkelingssamenwerking en werkgelegenheid aan
de orde worden gesteld.
Hoezeer deze vragen op zich interessant
zijn om aan een nadere analyse te onderwerpen, zal op deze plaats de aandacht
worden gericht op een kwestie van een
meer procedurele aard. Met name zal hier
worden ingegaan op de mogelijkheden
voor het parlement om de efficiency en de
effectiviteit van de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking te bewaken. De opbouw van dit artikel is als volgt: eerst
wordt een overzicht gegeven van de huidige
begrotingsopbouw van Ontwikkelingssamenwerking. Vervolgens komen kanttekeningen ten aanzien van de systematiek van
de begroting aan de orde. Ten derde worf
ESB 28-3-1984
den elementen ten behoeve van doelmatigheidsanalyse vanuit de normatief gerichte
literatuur naar voren gehaald. Enkele slotopmerkingen ronden dit artikel af.
De begroting in hoofdlijnen
De reeds langer bestaande algemene
doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid
betreffen bestrijding van armoede en bevordering van economische zelfstandigheid. In toenemende mate worden meeromvattende programma’s als instrument
hiervoor gezien. Deze doelstellingen zijn
gebaseerd op de gedachte dat alle wereldburgers recht op ontwikkeling hebben en
dat hulp van met name rijke landen aan arme landen daarom een morele plicht is 2).
Naast dit nobele streven zijn tevens elementen in de geformuleerde beleidslijn te
Deze rubriek wordt verzorgd door het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven te ‘s-Gravenhage
vinden die niet geheel zijn ontbloot van
eigenbelang. De Memorie van Toelichting
bij de begroting voor 1984 wijst op het verband dat werd aangetoond tussen de economische groei van ontwikkelingslanden
en ontwikkelde landen. Ook het streven
naar het verder betrekken van het Nederlandse bedrijfsleven in de ontwikkelingshulp kan in dit verband worden genoemd.
De sporen van een reeds langer bestaande
discussie omtrent de motieven achter ontwikkelingssamenwerking tekenen zich
hierbij af.
Ondanks de in de Memorie van Toelichting genoemde beleidsaccenten is een
breuk met het beleid dat door vorige kabinetten werd gevoerd niet waarschijnlijk.
De tweeledige doelstelling (economische
zelfstandigheid en armoedebestrijding)
blijft onverkort gehandhaafd. De zwaartepunten in de beleidsvoornemens betreffen
nadruk op de armste landen, een meer pluriforme aanpak van problemen die zeer
verschillend van aard kunnen zijn, de al genoemde inschakeling van de particuliere
sector en een vergroting van de effectiviteit
van de ontwikkelingssamenwerking.
Sedert 1976 ligt het plafond van middelen voor ontwikkelingssamenwerking op
1 !/2 % van het netto nationaal inkomen tegen factorkosten. Deze doelstelling werd
geformuleerd in de regeringsverklaring
van het kabinet-Den Uyl 3). Dit plafond
voor ontwikkelingssamenwerking bestaat
uit begrotingsmiddelen en kapitaalmarktmiddelen 4). De kapitaalmarktmiddelen
worden via de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden van de kapitaalmarkt betrokken en vervolgens, onder ,,zachte” voorwaarden, doorgegeven
aan ontwikkelingslanden. Het renteverlies
dat daarbij optreedt wordt gedekt door
rentesubsidies. De omvang van deze rentesubsidies stijgt zeer snel, zodat sedert enkele jaren het beleid erop is gericht het aandeel van de kapitaalmarktmiddelen terug
te dringen.
De uitgaven voor ontwikkelingshulp
zijn onder te verdelen in zogenaamde
ODA- en non-ODA-uitgaven. De ODAuitgaven (,,Official Development Assistance”) zijn door de ..Development Assistance Committee” (DAC) van de OECD
geformuleerd als die middelenoverdrachten door de overheid aan ontwikkelingslanden en aan multilaterale organisaties
welke aan een tweetal voorwaarden voldoen, te weten:
– de hoofddoelstelling van de overdracht
moet zijn de bevordering van de economische ontwikkeling en van de welvaart van ontwikkelingslanden;
– de overdracht dient ten minste een
schenkingselement van 25% te om vatten en dient concessioneel van aard te
zijn 5).
Om een indruk te geven van de zogeheten categoriegewijze indeling van de begroting van Ontwikkelingssamenwerking
wordt hier de begroting voor 1984 en het
meerjarenprogramma voor 1985 t/m 1988
weergegeven (zie label 1).
Bij de door Ontwikkelingssamenwerking gebruikte presentatie zijn enkele opmerkingen te maken. In de eerste plaats
valt op dat de begrotingsopbouw door de
indeling in categorieen afwijkt van wat
* De auteur is verbonden aan het Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven.
1) J.C. Breman, Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid: de daden achter de woorden, Beleid
enMaatschappij, 1983, nr. 7, biz. 195-201;Meer
geld naar derde wereld vergroot problemen daar
en hier, interview met G.J. Huizer, Aspecten, 1
September 1983, biz. 269; L.H. Klaassen, De
kloof tussen arme en rijke landen, ESB, 27 januari 1982, biz. 88-89; H. van der Burg en W.M.
Riegen, Betalingsbalansproblemen van ontwikkelingslanden, ESB, 6 april 1983, biz. 290 e.v.;
R. Ackx en M. Quintyn, De toepassing van het
monetarisme in Chili, ESB, 26 januari 1983, biz.
82, e.v.; C. Klijs, De derde wereld als afzetmarkt
voor machines, ESB, 2 februari 1983, biz. 118;
L.M.BakkerenM.C.Quist.Destructuurvande
Nederlandse export en de importvraag van de
ontwikkelingslanden, ESB, 2 november 1983,
biz. 1018 e.v.
2) Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 100,
hfst. V, nr. 2, biz. 74.
3) Handelingen Tweede Kamer, zitting
1982-1983, 41e vergadering, 28 mei 1973, biz.
1573.
4) B. Steunenberg. Het plafond voor ontwikkelingssamenwerking, Openbare Uitgaven, jg. 13,
nr. 3, juni 1981, biz. 120; aandeel kapitaalmarktmiddelen voor 1984: 11,8%.
5) Tweede Kamer, zitting 1974-1975, 18 100,
hfst. V. nr. 2, biz. 67; zie tevens B. Steunenberg,
op.cit.,blz. 111.
311
Tabel 1. Meerjarenplan voor de Nederlandse hulpverlening, in mln. gld.
1983
Afdeling A(ODA)
%
1984
%
1985
1395.2
31.7
1348.5
30.9
769.6
17.5
766.4
445.6
10.1
441.0
10.1
254.2
5.8
220.5
7.0
297.4
204.1
4.6
71.0
205.1
1.6
Totaal Afdeling A (ODA)
Afdeling B (non-ODA)
(waarvan rente subsidies)
3653.6
747.4
(328.8)
Totaal Ontwikkelingssamenwerking a)
4401.0
1986
1987
%
%
III.
IV
V.
Bilaterale projecten- en programmahulp
Ontwikkelingsfinanciering via Internationale
Organisaties
Directe hulp aan armste landen en groepen en speciale
programma’s
Sectorprogramma Voedselproduktie en Voedingsprogramma’s
Medefinanciering van projecten van particuliere organisatie en vrijwilligersprojecten
1392.0
31.1
1395.0
30.4
1395.0
32.3
1530.0
33.4
1612.0
34.1
6.8
308.0
6.9
208.0
4.8
208.0
4.7
574.5
67.0
204.1
1.5
4.7
4.7
67.0
205.0
1.5
4.6
200.0
83.0
17.0
(7.4)
3552.9
812.5
(364.4)
81.4
3623.8
845.0
(400.0)
81.1
18.9
(9.0)
3699.5
885.0
(435.0)
4365.4
100.0
%
29.5
1443.8
1988
5.1
308.3
%
17.6
I.
II.
3900.0
VI.
VII
Onderzoek- en Onderwijsprogramma
Bevordering nijverheid en export van
ontwikkelingslanden
VIII. Hulp aan de Nederlandse Antillen
100.0
a) De meerjarencijfers 1983 tot en met 1985 wijken naar boven af van de 1 Vi procent
nni. In overeenstemming met het vermoedelijke uitgaventempo van de onverbonden
overloop op de hulp aan de Nederlandse Antillen zijn de meerjarencijfers 1983 tot en
met 1985 verhoogd met respectievelijk 53,4; 44,1 en 17,9 miljoen gulden, waardoor
de middelen voor Ontwikkelingssamenwerking beschikbaar blijven.
Bron: Tweede kamer, zitting 1983-1984, 18 100, hfst. V, nr. 2, biz. 92.
18.6
(8.3)
4468. 8b) 100.0
12.5
585.0
4.4
205.0
80.2
12.4
‘
80.7 3797.0
19.3 925.0
(9.5) (465.0)
4.3
80.4 3900.0
19.6
965.0
(9.8) (500.0)
80.2
19.8
(10.3)
4584.5b) 100.0 4722.0b) 100.0 4865. Ob) 100.0
b) Op basis van de rekenveronderstelling dat het nni voor de jaren 1984 tot en met
1987 nominaal groeit met 3,0 procent. De verwerking van het zogenaamde herschattingseffect (na 1984 maar in ieder geval nog in deze regeerperiode) is hierin niet
begrepen.
doorgaans gebruikelijk is bij begrotingen
het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
king geheel andere bedragen voor de ver-
van andere departementen. Dit heeft tot
Zaken (hfst. IV), het Ministerie van Socia-
gevolg dat steun aan een bepaald land kan
zijn opgebouwd uit middelen vanuit verschillende categorieen of zelfs afkomstig
kunnen zijn uit andere begrolingshoofd-
le Zaken en Werkgelegenheid (hfst. XV) en
het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (hfst. XVI) noodzakelijk.
Daarmee is het beeld echter nog niet com-
schillende categorieen uitgaven worden genoemd, hetgeen leidt tot een totaal voor
Ontwikkelingssamenwerking van ruim
f. 2,7 mrd. in plaats van de in label 1 genoemde f. 4,3 mrd. 7). Globaal gesteld
komt het bedrag van f. 2.7 mrd. als volgt
tot stand. Na de zogenaamde herschatting
stukken. De oorzaak van dit laatste ver-
pleet. Ook ODA-uitgaven kunnen worden
schijnsel is o.a. gelegen in de toedeling van
lijk wordt overgeheveld naar andere begrotingshoofdstukken, zoals kolom 5 van ta-
overgeheveld naar andere begrotingshoofdstukken. Als voorbeeld hiervan kan
worden genoemd de overheveling van middelen vanuit categoric VIII (Hulp aan de
torkosten worden de begrotingsmiddelen
gei’soleerd (80% van IViVo van het nni,
bel 2 laat zien.
Nederlandse Antillen) naar de begroting
waarbij ca. f. 350 mln. wordt opgeteld).
van het Ministerie van Onderwijs en We-
Daarvan wordt afgetrokken de bijdrage
tenschappen 6).
aan de Europese Gemeenschap terwijl de
In de tweede plaats blijkt dat elders in de
begroting van Ontwikkelingssamenwer-
,.onverbonden overloop” (zie toelichting
bij label 1) hierbij wordt opgeteld. Vervolgens worden de overhevelingen naar andere begrotingshoofdslukken weer afgetrokken waarna men op hel totaal van f. 2.7
de non-ODA-component, welke gedeelte-
Voor een goed inzicht in de samenstelling van ontwikkelingsgelden is derhalve
inzage in de begrotingshoofdstukken van
Tabel 2. Afdeling B (non-ODA), overige uitgaven in het kader van de Ontwikkelingssamenwerking, in mln. gld.
Uitgaven
1982
a. Internationale arbeidsverdeling:
bevordering industrialisatie in ontwikkelingslanden en structuurverbetering in
Nederland
b. Subsidies en bijdragen t.b.v. opvang en
begeleiding buitenlandse werknemers en
(voormalige) Rijksgenoten
c. Remigratie naar Suriname
d. Rentesubsidies en apparaatskosten NIO en
FMO
e. Internationale apparaatskosten ten laste
van de hulpverlening
– VN
– OESO
f. Nationale apparaatskosten
– personele en materiele uitgaven
Ministerie van Buitenlandse Zaken
– kosten Buitenlandse Dienst
g. Infrastructuur Internationaal Onderwijs
en Onderzoek
.- investeringen
h. – Nationale Commissie Voorlichting en
Bewustwording Ontwikkelingssamenwerking (NCO)
– Overige voorlichtings- en
bewustwordingsactiviteiten
i. Overige hulpverlening aan de Nederlandse
Antillen
Stuwmeer
1982
Begroting
1983
Begroting
1984
mrd. aan uilgaven voor Ontwikkelingssamenwerking komt.
Ten slotte een opmerking mel belrekking tot de in label 1 gepresenleerde meerjarenraming. Vanwege de koppeling mel
hel nello nationaal inkomen kunnen de
11,8
0,5
6,4
8,9
117,5
5,7
—
—
117,5
4,8
117,5
8,3
XV, XVI
XV
269,7
10,5
364,4
V – 91 IX 8
XIII
uilgaven voor Ontwikkelingssamenwerking in de komende jaren slechts worden
geraamd op basis van een veronderslelling
over de groei van hel nalionaal inkomen.
Dit heeft tol gevolg dat de uitgavenramingen aanzienlijk kunnen verschillen met de
realisaties. Zo werd in het meerjarenplan
1983 voor 1984 een bedrag van f. 424 mln.
meer geraamd dan de begroting van 1984
38,1
1,0
—
—
54,1
1,0
67,1
1,0
93,2
72,9
—
—
94,5
79,9
101,4
82,0
7,9
0,1
4,9
3,0
15,0
4,8
14,4
14,0
V – 94.1
2,4
3,2
4,5
4,0
V – 94.3
IV + VIII
27,1
0,5
39,6
40,9
19,6
747,4
812,5
Bron: Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 100, hfst. V, nr. 2, biz. 128.
V, XII, XIV
V – 51,1
aangeefl. In label 1 werd de rekenveronderstelling gebruikl dal hel nalionaal inkomen in de jaren 1984-1987 zal groeien mel
zie Annex 1
662,3
312
Begrotings
hoofdstuk en
artikel
van het netto nationaal inkomen tegen fac-
V – div.
V – div.
3 procenl, hetgeen als oplimislisch zou
kunnen worden beschouwd 8).
6) Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 100,
hfst. V, nr. 2, biz. 128.
7) Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 100,
hfst. V , n r . l.blz. 4.
8) H.J.B. Aarts, De financiele soliditeit van de
ontwikkelingsbegroting, Christen Democratische Verkenningen, 1984, nr. 2, biz. 99.
Kritische geluiden
zelfde jaar kunnen worden uitgegeven.
Daarnaast kan de afroep voor de bijdrage
zicht geboden in de totale omvang van de
hulp per land, welke inkomensgroepen met
Zoals reeds werd gesteld, kan commentaar worden geleverd op verschillende elementen van het beleid alsmede op de be-
aan multilaterale kanalen op een tijdstip in
name profiteren van de hulp en in de aard
het volgende begrotingsjaar vallen 12).
In de tweede plaats kan worden ge-
van de programma’s of projecten 15). De
al eerder genoemde overheveling van be-
grotingssystematiek
Ontwikke-
constateerd dat het in de Memorie van
grotingsmiddelen naar andere begrotings-
lingssamenwerking. Wat betreft de mogelijke kanttekeningen met betrekking tot
begrotingstechnische kwesties zal hier een
nadere uitwerking worden gegeven. Deze
Toelichting bij de begroting van 1984 genoemde beleidsaccent ,,vergroting effectiviteit” tot nu toe op zijn minst pover is uitgewerkt. Volstaan wordt met een (onduidelijke) verwijzing naar de hoofdlijnen
waarlangs een grotere effectiviteit bereikt
zou moeten worden, terwijl hierbij niet
wordt ingegaan op de vraag hoe daarmee
hoofdstukken draagt eveneens niet bij tot
inzake
uitwerking valt uiteen in een drietal ele-
menten waarbij wordt ingegaan op respectievelijk de stuwmeerproblematiek, het be-
leidsaccent ,,vergroting effectiviteit” en de
categoriegewijze begrotingsindeling.
Memorie van Toelichting vindt men tevens
onder de kop ,,Financiele controle” nog
aanzienlijk stuwmeer van begrote, maar
effectiviteit en doelmatigheid noodzakelijk is, zoals de Memorie van Toelichting
stelt, dan is een inzicht in de feitelijke verdeling van middelen over de uiteindelijke
ontvangers een eerste stap om deze doelstelling te bereiken 16).
de effectiviteit gediend zou zijn 13). In de
In de eerste plaats wordt Ontwikkelingssamenwerking geconfronteerd met een
een beter inzicht hierin. Indien een grotere
enige zinnen over de ontwikkeling van het
Begrotingssystematiek en doelmatigheid
niet bestede middelen die krachtens artikel
financiele projectbeheer. Ook hier zou een
Welke mogelijkheden staan het parle-
12 van de Comptabiliteitswet naar een vol-
nadere uitwerking op zijn plaats zijn ge-
ment ter beschikking om de doelmatigheid
gend dienstjaar worden overgeboekt. Het
ontstaan van het stuwmeer vindt een bevan een aantal externe factoren, waardoor
kasramingen voor een bepaald dienstjaar
soms aanzienlijk kunnen afwijken van de
weest. Voor een verdere analyse is de hoop
daarom gevestigd op de Herijkingsnota.
Daarnaast kan in dit verband worden genoemd dat de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde aanzienlijk blijkt te
zijn versterkt. Verwacht mag worden dat
en de effectiviteit van de middelen die in
het kader van ontwikkelingssamenwerking
worden besteed te beoordelen? Voor het
beantwoorden van die vraag ligt het voor
de hand aan te sluiten bij de leer van de
openbare financien.
feitelijke realisaties. Een tweede oorzaak
de kwaliteit van de hulpverlening hierbij is
Wellicht de belangrijkste functie van de
kan worden gezocht in de koppeling tussen
het plafond voor ontwikkelingssamenwer-
gebaat. Hierbij kan nog worden gewezen
op de opmerkingen ten aanzien van het
functioneren van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde, die worden
begroting, de staatsrechtelijke- of wel de
langrijke oorzaak in het grillige verloop
king en het netto nationaal inkomen. Deze
koppeling heeft tot gevolg dat de jaarlijkse
begrotingsafweging over het totaalbedrag
dat aan ontwikkelingshulp wordt uitgegeven ontbreekt. De totale ruimte wordt niet
bepaald door de behoefte aan middelen die
voortvloeit uit de planning van projecten
en programma’s, maar door het nationale
inkomen. Bij de invoering van deze
gemaakt door de Algemene Rekenkamer
autorisatiefunctie 17), heeft betrekking op
de controle door het parlement van het begrotingsproces. Deze controle is gebaseerd
op het grondwettelijk budgetrecht van de
volksvertegenwoordiging. De autorisatiefunctie brengt met zich mee dat de begro-
een schoksgewijze toename van het budget
van f. 953 mln. 9). Als andere oorzaken
in haar jaarverslag 1982. De Inspectie
kampte kennelijk met enkele problemen
die voor een deel zijn terug te voeren op
aanloopproblemen sedert haar oprichting
in 1977. De rapportages droegen voornamelijk een projectgericht karakter. In mindere mate werden samenvattende rapporten opgeleverd, hetgeen te wijten zou zijn
aan een geringe ervaring. Tevens maakte
ders gesteld, de rechtmatigheid van de
overheidsuitgaven zal op deze wijze con-
voor de stuwmeervorming kunnen worden
de Rekenkamer melding van een tekort aan
troleerbaar dienen te zijn. Een dergelijke
genoemd:
arbeidskracht; een probleem dat door een
benadering impliceert derhalve een nadruk
– vertragingen ontstaan door kwaliteits-
ruimer budget zou kunnen worden opge-
op de ,,input” en de rechtmatigheid bij de
toetsing van projecten en programma’s;
lost. Ten slotte bleek dat de mate waarin
adviezen van de Inspectie worden opgevolgd beperkt is 14).
In de derde plaats valt bij de bestudering
van de begroting en de Memorie van Toelichting op, dat de omschrijvingen van de
begrotingsopbouw.
Indien men een uitspraak moet doen
aangewende middelen, dan zal enig inzicht
in de uiteindelijke ,,output”, de realisaties
als gevolg van de uitgaven, noodzakelijk
De stuwmeerproblematiek is overigens
begrotingsposten doorgaans van een ande-
zijn. Immers, het begrip doelmatigheid
niet alleen een Nederlands probleem. Ook
andere landen, zoals bij voorbeeld Cana-
wijst op de verhouding tussen input en output terwijl effectiviteit de relatie tussen
blemen, die soms van een grotere omvang
re aard zijn dan gebruikelijk is bij begrotingen van andere departementen. De begrotingsposten voor ontwikkelingssamenwerking zijn ruwweg te verdelen in posten
zijn dan in het Nederlandse geval 10).
waarbij,,kanalen” voor geldstromen wor-
Interen op het stuwmeer dient met voorzichtigheid te geschieden. Een snelle intering op het stuwmeer zou leiden tot een
sterke opwaartse druk op het financie-
den aangegeven en posten de,,budgetten”
aangeven waaruit vervolgens verschillende
uitgaven binnen een meer algemeen omschreven doel kunnen plaatsvinden. Als
voorbeeld van de kanalen kunnen de bijdragen aan de multilaterale organisaties
1 ‘/2-norm in 1976 ontstond om deze reden
– moeilijkheden met betrekking tot iden-
tificatie en uitvoerbaarheid van direct
doelgroepgerichte activiteiten.
da, hebben te maken met soortgelijke pro-
ringstekort. Om dit te voorkomen en toch
de omvang van het stuwmeer terug te brengen, zijn afspraken gemaakt tussen de ministers van Financien en Ontwikkelingssamenwerking, kortweg aangeduid met het
,,stuwmeerbeleid”. Het stuwmeerbeleid is
erop gericht het stuwmeer van ontwikkelingsgelden stapsgewijs in te krimpen. Met
betrekking tot 1984 is besloten de stuwmeerintering vast te stellen op f. 205 mln.
11). Overigens kan stuwmeervorming
nooit geheel worden vermeden. Nog afgezien van voortgangsstoringen in de projecten en programma’s zal het niet zo kunnen
zijn dat alle begrote bedragen altijd in hetESB 28-3-1984
worden genoemd, waaronder de verschillende instellingen van de Verenigde Naties
kunnen worden gerekend. Als voorbeeld
tingsmiddelen worden toebedeeld volgens
een classificatie naar het doel van de uitgaven. Op deze wijze kan worden nagegaan
of de vastgestelde verdeling van middelen
ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. An-
over doelmatigheid en effectiviteit van
doelstelling en output legt. De tegenstelling
9) B. Steunenberg, op.cit., biz. 124-125 en
H.J.B. Aarts, op.cit., biz. 97.
10) B. Steunenberg, op.cit., biz. 123.
11) Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 100,
hfst. V, nr. 2, biz. 88.
12) H.J.B. Aarts, op.cit., biz. 101.
13) Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 100,
hfst. V, nr. 2, biz. 81.
14) Algemene Rekenkamer, Jaarverslag 1982,
biz. 70 t/m 72.
15) Zie ter illustratie J. Verloren van Themaat,
van de budgetten kunnen begrotingsposten
worden aangehaald zoals ,,Economische
Ontwikkelingsbegroting onduidelijk over de
noodsituaties van landen” (art. 79), ,,Humanitaire noodsituaties” (art. 80) en
november!983.
,,Sociaal-economische
noodsituaties”
(art. 81).
Het blijft echter zeer onduidelijk hoe-
het gebied van informatie en telecommunicatie.
17) Zie b.v. J. Mulder, Inleiding tot de leer der
veel middelen aan welke landen, projecten,
besteding van het geld, NRC Handelsblad, 25
16) Zie overzicht: Eerste Kamer, 1983-1984,
17 600, hfst. V, nr. 96. Het betreft hier hulp op
openbare financien, Alphen a/d Rijn, 1974, biz.
programma’s en/of groepen ten goede ko-
160 en C. Goedhart, Hoofdlijnen van de leer der
men. Evenmin wordt een systematisch in-
openbare financien, Leiden, 1975, biz. 342.
313
tussen de inputgerichte begroting en de
nen ondermijnen, nog afgezien van het feit
tatie weinig mogelijkheden biedt vanwege
noodzaak tot inzicht in de output van de
de volgende probleemvelden:
a. het ontbreken van operationele doelstellingen;
b. de weinig inzichtelijke begrotingsop-
Een eerste fundamentele vraag met be-
dat de koppeling tussen nationaal inkomen
en uitgavenniveau reeds een belangrijk
deel van de afwegingsfunctie wegneemt.
Mulder haalt in dit verband het voorbeeld
van bestemmingsfondsen aan, die in strijd
zouden zijn met de eis van de eenheid van
de begroting 19). Ofschoon enige overeenkomsten zichtbaar zijn, zal niet in alle gevallen een dergelijke constructie op de begroting van Ontwikkelingssamenwerking
te vermijden zijn, met name in het geval
trekking tot doelmatigheidsanalyse is of
van de bijdragen aan internationale orga-
het doelmatigheidsstreven van de overheid
nisaties.
Om een begroting toegankelijk te laten
zijn voor doelmatigheids- en effectiviteitsanalyse is in de eerste plaats de formulering
van operationele doelstellingen met een
specifiek karakter noodzakelijk. Dergelijke doelstellingen zouden moeten worden
afgeleid van de algemene beleidsdoelstel-
uitgaven brengt ons in het brede veld van
het toepassen van (bedrijfs)economische
inzichten in de systematiek van de rijksbe-
groting. Belangrijke elementen daarbij
zijn de maatschappelijke kosten-batenanalyse en het meten van de overheidsproduk-
tie. Alvorens center hierop in te gaan, dienen enkele punten naar voren te worden
gebracht.
in het geval van Ontwikkelingssamenwer-
king in input-output-relaties kan worden
uitgedrukt. Vermogensoverdrachten vallen niet onder het begrip overheidsoutput.
De doelmatigheid wordt in zulke gevallen
beoordeeld in termen van doel-middelen-
relaties zoals dit in het algemeen voor subsidiering van toepassing is. In het geval van
de begroting van Ontwikkelingssamenwerking kan worden geconstateerd dat de begrotingsposten in hoofdzaak vermogens-
lingen zoals deze in de Memorie van Toelichting bij de begroting staan omschreven.
In de tweede plaats is een helder inzicht
vereist in de feitelijke verdeling van de
overdrachten betreffen. De uitgevoerde
middelen. Duidelijk zal moeten zijn aan
projecten en programma’s zijn daarom,
welke projecten en programma’s een be-
theoretisch gezien, geen output van de Nederlandse overheid, zodat de vraag kan
worden gesteld of doelmatigheidsanalyse
op dit gebied ten principale zou mogen
paalde hoeveelheid geld wordt uitgegeven.
In de derde plaats zullen de resultaten die
tot stand zijn gekomen waar mogelijk gemeten of in ieder geval kwalitatief gespeci-
worden benaderd vanuit de theorie met be-
ficeerd moeten worden. Aldus worden de
trekking tot verschillende vormen van een
ingredienten verkregen voor een begroting
prestatiebegroting. In de praktijk zal ech-
met een meer taakstellend karakter, waar-
ter wel een relatie tussen uitgaven en resultaten kunnen worden gelegd, getuige de ar-
bij een zinvolle doelmatigheidsanalyse uit-
beid van de Inspectie Ontwikkelingssa-
menwerking te Velde. Doelmatigheidsanalyse in termen van input en output kan
daarom een belangrijke steun vormen voor
het analyseren van de resultaten van overdrachten op nun doelmatigheid en doeltreffendheid.
De inputbegrotingen bieden reeds een
beperkte ingang voor doelmatigheids- en
effectiviteitsbewaking. De begroting van
Ontwikkelingssamenwerking draagt echter deels een input- en deels een ,,door-
voerbaar wordt of wellicht zelfs een onderdeel gaat vormen bij het proces van het
opstellen van een nieuwe begroting. Het
begrotingsproces, of beter het besluitvor-
mingskader met betrekking tot beslissingen omtrent uitgaven, tendeert dan meer
naar systemen zoals deze in de normatief
gerichte literatuur worden genoemd. Hierbij denke men aan de systemen van ,,performance budgeting”, ..management by
objectives”, het ambitieuze ..planning
programming-budgeting system” (PPBS)
of de ,,zero-base budgeting” 20) waarbij
sluis”-karakter. Een belangrijk deel van de
middelen wordt, zoals geconstateerd, be-
een kwantitatieve en een kwalitatieve
stemd voor budgetten van waaruit vervolgens een verdere verdeling plaatsvindt (de
input). Het inzicht in de feitelijke verdeling
van deze input en in de uiteindelijke output
vormen.
Inmiddels is duidelijk geworden dat dergelijke benaderingswijzen niet al te hoge
van deze gelden zal nauwelijks meer aanwezig zijn. Hetzelfde geldt voor de posten
ker wat betreft de toepassing van integrale
die kanalen aangeven waarlangs middelen
de zin van welvaartsvergroting in ontwik-
worden ,,doorgesluist”. De algemene bewoordingen waarin de nota Doelmatigheid
bouw, hetgeen wordt veroorzaakt door
de categoriegewijze indeling in ,,kanalen” en ,.budgetten” alsmede door de
overheveling naar andere begrotingshoofdstukken;
c; het ontbreken van inzicht in de uiteindelijke realisaties, mede veroorzaakt
door de complexiteit van de beoordeling van deze realisaties.
Tot slot
Nederland speelt in mondiaal verband
een voortrekkersrol op het gebied van Ontwikkelingssamenwerking. Wij behoren tot
de groep landen die het hoogste percentage
van het bruto nationaal produkt aan Ontwikkelingssamenwerking besteden. Gelukkig is te constateren dat dit niet leidt tot
verslapping van de aandacht op dit terrein.
Vanuit het beleid komen gedachten omtrent een kritische herwaardering van de
activiteiten op het terrein van de Ontwikkelingssamenwerking. Vanuit diverse geledingen van de maatschappij worden punten van kritiek aangedragen o.a. op het
punt van de doorzichtigheid van de begroting, de realisaties, de doelmatigheid en de
effectiviteit. Wat betreft deze punten
blijkt, ook vanuit de leer van de openbare
financien, dat de begrotingssystematiek op
een aantal punten voor verbetering vatbaar
is.
De benodigde ingredienten om te komen
tot een begrotingssystematiek die een betere toegang zou kunnen verschaffen voor
doelmatigheids- en effectiviteitsanalyse
werden aangegeven, evenals de moeilijkheden die daaraan zijn verbonden. Ondanks
de complexiteit van de problematiek moeten verbeteringen mogelijk zijn. Niet alleen
de afwegingsfunctie door het parlement
zou hiermee gebaat kunnen zijn, maar ook
de uiteindelijke hulpontvangers zouden
kunnen profiteren. Het streven naar doelmatigheid en naar effectiviteit moet immers ertoe leiden dat uiteindelijk met dezelfde hoeveelheid middelen meer noden
kunnen worden gelenigd.
kelingslanden, die door het beschikbaar
kosten-batenanalyse onmisbare elementen
verwachtingen kunnen rechtvaardigen, ze-
systemen zoals PPBS 21). De produktie, in
Rene Nieuwenhuizen
multilaterale kanalen is opgesteld, toont
stellen van middelen door de Nederlandse
overheid mogelijk wordt gemaakt, betreft
opvallend helder het gebrek aan inzicht in
een geheel van specifieke en algemene sti-
de output. Ofschoon de begrippen doelmatigheid en effectiviteit in deze nota wel
naar voren komen, blijft het bij enkele
summiere en oppervlakkige constateringen.
Een derde punt heeft betrekking op de
muleringen. Een ,,internationale kostenbatenanalyse” zal daardoor een welhaast
onmogelijk exercitie zijn. Maar het zou te
ver voeren om alle bedrijfseconomische
benaderingen te verwerpen om vervolgens
de output per definitie gelijk te stellen aan
financien, Leuven, 1980, biz. 52.
19) Zienoot 18.
eisen die doorgaans aan begrotingen wor-
de input. Mogelijkheden voor een meer bedrijfseconomische benadering moeten zeker aanwezig worden geacht 22).
chand, Government budgeting and expenditure
control-theory and practice, IMF, Washington
DC, 1983, hoodfstuk 11, biz. 319 e.v.
Samenvattend kan worden gesteld dat
voor een beoordeling door het parlement
21) A. Premchand, op.cit., biz. 332 e.v.
van de doelmatigheid en de effectiviteit
22) N.C.M. van Niekerk, Begrotingsbeheersing
en begrotingsbeheer: Kas versus waarde als
grondslag voor de Rijksbegroting, in: Maand-
den gesteld, met name de eis van eenheid.
Dit houdt in dat alle uitgaven en inkomsten
in een document moeten worden samengevat, zodat de afwegingsfunctie van een begroting niet in het gedrang komt 18). Het
aangeven van budgetten en kanalen op de
begroting zou deze afwegingsfunctie kun314
van de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking de huidige begrotingspresen-
18) J. Mulder, op.cit., biz. 163 e.v. en: W. Moesen en V. van Rompay, Inleiding tot de openbare
20) Zie voor een beschrijving van deze syste-
men: W. Moesen, op.cit., biz. 88 e.v.; C. Coedhart, op.cit., biz. 382 e.v.; L. Koopmans,
op.cit., biz. 53 e.v.; M. Spreutels, Openbare Financien, 1969, Gent/Leuven, biz. 146; A. Prem-
blad voor Accountancy en Bedrijfshuishoudkunde, nr. 7/8, 1983, biz. 299 t/m 308.