Ingezonden
Rust of onrust in het
begrotingsbeleid?
DRS. R.IJ.M. KUIPERS*
Inleiding
In het artikel ,,Meer rust in het begrotingsbeleid” in£SBvan 15 februari 1984,
doen de heren Clerx en Maas een frontale
aanval op (de regels van) het stringente begrotingsbeleid. Als alternatief lanceren ze
de gedachte van (weder)invoering van een
begrotingshoofdstuk Onvoorzien.
In de analyse van Clerx en Maas worden
mijns inziens enkele begrippen onvoldoende scherp onderscheiden. De door hen opgesomde bezwaren richten zich vaak niet
zozeer tegen het stringente begrotingsbeleid, maar veeleer tegen de huidigefeitelijke tekortnormering en de recente praktijk
van forse tussentijdse ingrepen in de lopende begrotingen 1).
In de navolgende zal ik eerst kort ingaan
op de afbakening van deze begrippen. Vervolgens zal ik een summiere beleidsmatige
beoordeling ervan geven. Tot slot zal ik ingaan op de gedachte van een begrotingshoofdstuk Onvoorzien.
Een nadere begripsafbakening
Het stringente begrotingsbeleid omvat
een aantal regels met de bedoeling ervoor
te zorgen dat tijdens de begrotingsuitvoering de hand wordt gehouden aan afspraken die in de begrotingsvoorbereiding zijn
gemaakt. In het bijzonder gaat het dan om
afspraken omtrent de omvang van het financieringstekort en de collectievelastendruk. Hoewel het stringente begrotingsbeleid specifiek op de begrotingsuitvoering is toegesneden, is het wel meerjarig
van karakter: ook de doorwerking naar latere jaren van uitvoeringsmutaties is van
belang.
In essentie kan het stringente begrotingsbeleid als volgt worden samengevat:
– uitgavenoverschrijdingen als gevolg
van beleidsintensiveringen dienen te
worden gecompenseerd via ombuigingen, in beginsel binnen de desbetref fende begroting;
– tegenvallers in uitgaven, welke niet het
gevolg zijn van beleidsbijstellingen,
mogen allereerst worden gesaldeerd
met meevallers. Alleen als er dan nog
een nadelig saldo resteert moet daarvoor worden omgebogen; deze problematiek wordt gebruikelijk over alle departementen verdeeld;
ESB 28-3-1984
– deze regels gelden mutatis mutandis
ook voor niet-belastingontvangsten.
Daar komt bij dat ook compensatie van
uitgaven met niet-belastingmiddelen en
omgekeerd is toegestaan, mils de nietbelastingmiddelen niet tot de collectieve druk worden gerekend.
We zien dus dat alle overschrijdingen
aan de uitgavenzijde en onderschrijdingen
van niet-belastingontvangsten zodanig
moeten worden gecompenseerd dat het financieringstekort noch de collectievelastendruk het kind van de rekening worden. Daarnaast is er de disciplinaire prikkel dat bij beleidswijzigingen (zie eerste gedachtenstreepje) direct ,,het prijskaartje”
in rekening wordt gebracht en dezelfde bewindsman ervoor moet ombuigen.
Het aardige van de regels van het stringente begrotingsbeleid is dat ze niet gebonden zijn aan een specifieke vorm van normering van de collectieve sector. Ze zijn
ontstaan onder het trendmatige begrotingsbeleid, waarin het trendmatige begrotingstekort centraal stond, en vormen
daarop een logisch verlengstuk in de begrotingsuitvoering. Aan het einde van de jaren
zeventig maakte het trendmatige begrotingsbeleid plaats voor fe feitelijke tekortnormering. De reden hiervan was dat de
beleidsmakers het niet meer verantwoord
achtten om de feitelijke tekortfluctuaties,
die inherent zijn aan een trendmatige tekortnormering, zo maar te accepteren;
daarvoor werd het financieringstekort te
hoog bevonden. Dat we in zo’n situatie terecht zijn gekomen is met name het gevolg
geweest van het structureel overschatten
van de economische groei, waardoor in de
voorgaande jaren een – achteraf bezien veel te ruim uitgavenbeleid werd gevoerd.
Ook onder de feitelijke tekortnormering
fungeren de regels van het stringente begrotingsbeleid als een zinvol verlengstuk in
de begrotingsuitvoering. Er is dan evenwel
nog meer aan de hand. Bij de feitelijke tekortnormering moet ook op een of andere
wijze compensatie worden gevonden voor
tegenvallers in de belastingsfeer. Deze
compensatie is geen regulier onderdeel van
het stringente begrotingsbeleid, maar
vormt daarop een aanvulling, gegeven de
feitelijke tekortnormering. In de praktijk
van het beleid is overigens geen expliciete
keuze te ontwaren over de wijze van compensatie van tegenvallers in de oelasting-
sfeer: zowel lastenverzwaringen als ombuigingen zijn als compensatie naar voren geschoven. Hierbij heeft ook een complicerende rol gespeeld dat niet altijd duidelijk
was in hoeverre de belastingtegenvallers
voortkwamen uit het achterblijven van de
feitelijke economische ontwikkelingen bij
de trendmatige, of juist uit het ver terugvallen van de trendmatige ontwikkelingen
zelve.
Een onderwerp van een andere orde zijn
de forse tussentijdse ingrepen in lopende
begrotingen, waarmee we de afgelopen jaren regelmatig zijn geconfronteerd. De
noodzaak tot een dergelijk tussentijds ingrijpen kan zowel voortkomen uit de normale toepassing van de regels van het stringente begrotingsbeleid als uit de feitelijke
tekortnormering wanneer zich belastingtegenvallers manifesteren. Het gaat dan telkens om verslechteringen ten opzichte van
de Miljoenennota van dat jaar, waarmee
het kabinet zich tijdens de rit ziet geconfronteerd. In de afgelopen jaren was
meestal een combinatie van factoren bepalend voor de noodzaak van tussentijds ingrijpen. Dominant was meestal de teleurstellende economische ontwikkeling,
die zowel tot belastingtegenvallers als tot
allerlei uitgavenoverschrijdingen (b.v.
werkloosheidsuitgaven op de SZW-begroting) leidde. Daarnaast deden zich vaak tegenvallers voor in de aardgasbaten en in de
zo geheten ,,normale” uitvoeringssfeer
(d.w.z. uitgaven en niet-belastingmiddelen
waarvan de ontwikkeling nagenoeg losstaat van de macro-economische ontwikkeling). Hoewel het verschijnsel van forse
tussentijdse ingrepen in de praktijk nagenoeg samenviel met het hanteren van de
feitelijke tekortnormering, mag hier niet
de conclusie uit worden getrokken dat hier
van een dwingende relatie sprake is: ook in
een trendmatige normering kunnen de regels van het stringente begrotingsbeleid nopen tot tussentijds ingrijpen. Hooguit kan
worden gesteld dat de kans op een zeerfors
tussentijds ingrijpen dan wel kleiner is:
mogelijke tegenvallers aan de belastingkant spelen immers geen rol.
Een beleidsmatige beoordeling
Clerx en Maas voeren vele bezwaren aan
tegen het stringente begrotingsbeleid. Naar
mijn gevoel richten niet alle bezwaren zich
echter daadwerkelijk tegen het stringente
* De auteur is hoofd van de afdeling Begrotingsvoorbereiding van de Direetie Begrotingszaken
van het Ministerie van Financien. Hij was een
van de secretarissen van het 7e-Rapport van de
Studiegroep Begrotingsruimte.
1) Zo stellen ze bij voorbeeld dat (pas) bij de
overgang van de trendmatige naar de feitelijke
tekortnormering het stringente begrotingsbeleid
formeel tot begrotingspolitieke norm werd verheven, en ze schrijven daaraan bedroevende resultaten toe (biz. 152). Op biz. 154/155 onderkennen ze echter dat het stringente begrotingsbeleid juist past bij het structurele begrotingsbe-
leid. Enkele regels later echter stellen ze weer dat
het stringente begrotingsbeleid identiek is aan
een feitelijke tekortnormering.
315
begrotingsbeleid, maar vaak tegen de feitelijke tekortnormering en tussentijdse in-
lijke terugkeer naar een trendmatige normering is wel dat het huidige extreem hoge
grepen. Hiervoor is aangegeven dat deze
tekort tot een ,,normalere” waarde is gere-
begrippen geenszins samenvallen. Het is
duceerd, en tevens dat vervolgens niet, zoals in het verleden te vaak gebeurde, weer
met te optimistische trendmatige uitgangspunten wordt gerekend. Het zal
overigens moeilijk zijn om in de huidige
economische situatie op verantwoorde wij-
moeilijk en eigenlijk ook niet zo zinvol om
de door Clerx en Maas opgesomde bezwaren stuk voor stuk langs te lopen. Veel liever geef ik een eigen beoordeling van enerzijds het stringente begrotingsbeleid en anderzijds de feitelijke tekortnormering en
het verschijnsel van tussentijdse ingrepen
in lopende begrotingen. Inpliciet vormt dit
uiteraard ook een commentaar op Clerx en
Maas.
De regels van het stringente begrotingsbeleid
noodzaak dat ook tijdens de begrotingsuit-
voering de hand wordt gehouden aan de
eerder – in de begrotingsvoorbereiding afgesproken normen ten aanzien van tekort en collectieve-lastendruk. Het daar-
zonderlijk op de delen A en B van het bepleite hoofdstuk in te gaan.
op een trendmatige normering ten voile
onderschrijven.
Deel A
Tussentijds ingrijpen in een lopende begroting
lopende begroting zijn met name in
bestuurlijk opzicht bezwaarlijk. Toch kunnen er, zo betoogt ook de Studiegroep Begrotingsruimte in zijn zevende rapport,
bijzondere omstandigheden zijn die tot
aan koppelen van een disciplinaire prikkel
tussentijdse beleidsintensiveringen
zo’n ingrijpen nopen. We moeten dan denken aan substantiele budgettaire verslechteringen ten opzichte van een toch al weinig
compenseren via ombuigingen — acht ik
florissante uitgangspositie.
een goede zaak. Er resteren dan twee
Had ik het tot nu toe over substantiele
tussentijdse ingrepen, de vraag rijst of elk
vraagpunten, die in wezen min of meer sa-
menhangen. In de eerste plaats kan men
zich afvragen of het tussentijds ingrijpen
in de lopende begroting dat uit het stringente begrotingsbeleid kan voortvloeien,
niet al te bezwaarlijk is. Zo ja, dan zou im-
tussentijds ingrijpen, b.v. op grond van de
mers kunnen worden overwogen om de regels alleen van toepassing te laten zijn op
haald dat het, bij een verbetering van de ramingsmethodieken waaraan zowel op vak-
de doorwerking naar latere jaren. Hierop
departementen als op het Departement van
Financien wordt gewerkt, in samenhang
reguliere toepassing van de regels van het
stringente begrotingsbeleid, bezwaarlijk
moet worden geacht. Mijns inziens is dat
niet het geval. In de eerste plaats zij her-
kom ik nog terug.
In de tweede plaats rijst de vraag of het
met een verbeterd beheersingsinstrumenta-
door Clerx en Maas bepleite alternatief,
rium, mogelijk moet zijn om het saldo van
een begrotingshoofdstuk Onvoorzien, niet
mee- en tegenvallers in het budget binnen
(nog) verkieslijker is. Ook hierop ga ik later in.
Tot slot nog een algemeen punt. Als er al
problemen rijzen uit hoofde van het stringente begrotingsbeleid, dan hangt dit toch
vooral samen met het feit dat het te compenseren saldo van mee- en tegenvallers
nogal aanzienlijk kan zijn. Als dat zo is,
dan moeten we toch constateren dat we
blijkbaar erg slecht de rijksuitgaven en
niet-belastingmiddelen ramen 2), respec-
de perken te houden. Daar komt bij dat het
een misverstand is om te denken dat de
flexibiliteit van de rijksuitgaven zo gering
is dat ,,tijdens de rit” in het geheel geen
tievelijk dat we de ontwikkelingen maar
aanpassingen meer mogelijk zijn. En ten
aanzien van overschrijdingen als gevolg
van tussentijdse beleidsintensiveringen
acht ik een onmiddellijke compensatie
zelfs ten ene male gewenst, omdat anders
de budgettaire discipline geheel verloren
zou gaan.
begrotingsbeleid (iets wat Clerx en Maas
Mijn conclusie is dat niet elk tussentijds
ingrijpen in een lopende begroting per definitie bezwaarlijk is. Integendeel, de wenselijkheid om de afgesproken taakstellingen
ten aanzien van financieringstekort en
overigens niet bepleiten, want zij lanceren
een alternatief), dan doen we aan struisvo-
collectieve-lastendruk te realiseren, pleit
voor consequente toepassing van de regels,
gelpolitiek. Het is dan in ieder geval zaak
om de ramingsmethodieken te verbeteren
en om uitgaven- en ontvangstenstromen
waarbij ook een (beperkt) tussentijds ingrijpen in de lopende begroting aan de orde
kan komen. In bijzondere omstandighe-
beter te beheersen. Uiteraard zullen ra-
den kan zelfs een substantieel tussentijds
mingsfouten nooit volledig zijn uit te bannen, maar het moet toch mogelijk zijn, mede gelet op de wet van de grote aantallen,
om het saldo van mee- en tegenvallers bin-
ingrijpen te verdedigen zijn.
zeer matig beheersen. Als we als reactie
daarop volstaan met b.v. het buiten werking stellen van de regels van het stringente
nen de perken te houden.
De feitelijke tekortnormering
Zowel bestuurlijk als economisch bezien
is een trendmatige tekortnormering te pre-
fereren boven een feitelijke tekortnormering. Voorwaarde voor een onvoorwaarde316
en) tegenvallers, en anderzijds een deel B,
waaruit nieuw beleid respectievelijk beleidsintensiveringen zouden moeten worden gefinancierd. Ook al is hiervoor de
analyse waarop het voorstel berust niet
deugdelijk bevonden, het voorstel verdient
een zelfstandige beoordeling. Bij de beoordeling van het voorstel is het goed om af-
Clerx en Maas dit pleidooi voor overgang
ze een ,,trend” te bepalen. Ik neem aan dat
Substantiate tussentijdse ingrepen in een
Voor een gezond budgettair beleid is het
voor het opvangen van (het saldo van mee-
De meriles van een begrotingshoofdstuk
Onvoorzien
Een deel A van Onvoorzien voor het opvangen van (per saldo) tegenvallers, komt
in de visie van Clerx en Maas in de plaats
van de huidige compensatieregels. Deze
bepalen dat tegenvallers allereerst met
meevallers mogen worden gesaldeerd,
waarna een eventueel nadelig saldo alsnog
via ombuigingen moet worden gecompenseerd. Clerx en Maas stellen dat uiteraard
tijdens de begrotingsopstelling ruimte
moet worden gemaakt van ,,Onvoorzien”.
Het grootste verschil tussen de huidige regels van het stringente begrotingsbeleid en
het voorstel van Clerx en Maas in dit opzicht is derhalve gelegen in het moment van
compensatie van (per saldo) tegenvallers.
Clerx en Maas bepleiten compensatie vooraf, in de vorm van het creeren van een buffer, waarop compensatie kan worden afgeboekt, het stringente begrotingsbeleid regelt compensatie ,.tijdens de rit”. Op het
eerste gezicht lijkt het voorstel van Clerx
en Maas sympathiek: in een zo ingewikkeld
proces als het begrotingsbeleid kun je de
zaken het best zo vroeg mogelijk regelen:
regeren is vooruitzien.
Toch overwegen mijns inziens forse
bezwaren:
a. het vooraf regelen van de compensatie
van een vooraf te calculeren saldo van
mee- en tegenvallers, op grond van ervaringen in het verleden, heeft mijns
inziens teveel het karakter van het
hoofd in de school leggen. Zoals reeds
eerder betoogd, is de primaire oplossing gelegen in systematisch beter ramen, in samenhang met een verbeterde
beheersing van met name de uitgaven:
gelet op de wet van de grote aantallen
zal er dan geen min of meer wetmatig te
bepalen saldo van mee- en tegenvallers
zijn. De instelling van een deel A van
Onvoorzien betekent dat men zich
neerlegt bij een situatie met structurele
ramingsfouten en zal daarom mijns inziens afbreuk doen aan het gevoelen
dat ramingen systematisch moeten
worden verbeterd en dat de beheersbaarheid moet worden vergroot;
b. het is zeer onwaarschijnlijk dat politici
bereid zullen zijn om op voorhand om
te buigen voor nog niet bekende tegenvallers. Men zal stellen dat er zo goed
mogelijk wordt geraamd. Het gevaar is
center groot dat, ook als er niet voor is
omgebogen (en niemand zal de neiging
Op grond van hun analyse komen Clerx
en Maas als alternatief voor het stringente
begrotingsbeleid met het voorstel om
(weer) te komen tot een apart hoofdstuk
Onvoorzien. Dit hoofdstuk zou moeten
2) De laatste jaren mede als gevolg van te optimistische ramingen van de economische ontwik-
bestaan uit enerzijds een deel A, bestemd
kelingen.
hebben zoiets toe te geven 3), toch een
deel A van Onvoorzien zal worden ,,be-
niemand zal de neiging hebben om
openlijk te zeggen dat er niet voor is
omgebogen — zal men toch een deel B
van Onvoorzien willen zien. De door
Ondanks zekere charmes-op-het-eerstegezicht, moeten de nadelen en gevaren ervan – met name in bestuurlijk opzicht toch zodanig ernstig worden genomen dat
stellen zelf dat de omvang ervan wordt
Clerx en Maas bepleite ombuigingen
het voorstel moet worden verworpen.
gebaseerd op ervaringsgegevens. Dit
gevaar speelt met name in de huidige sivang en de gewenste ombuigingsom-
vooraf zullen er dus waarschijnlijk niet
komen. Daar speelt tevens een belangrijke rol bij, zoals hierboven al is opgemerkt, dat mijns inziens het kabinet in
De huidige regels van het stringente begrotingsbeleid bieden een beter hanteerbaar kader om in de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering het uitgavenbeleid bin-
vang in sterke mate door de politieke
de begrotingsvoorbereiding er geen
nen gestelde kaders te houden, zeker wan-
discussie worden bepaald. Mijn mening is dus dat er waarschijnlijk niets
terechtkomt van de door Clerx en Maas
bepleite ombuigingen vooraf, vooral
werkelijk belang bij heeft om extra om
te buigen (extra politieke pijn) voor een
ruimte die een ander — i.e. het parlement – vervolgens mag opmaken.
ook gelet op de forse ombuigingspro-
Clerx en Maas miskennen mijns inziens
blematiek waar we toch al voor staan;
c. Clerx en Maas geven geen indicatie wat
er moet gebeuren als deel A van Onvoorzien te gering blijkt om het saldo
van mee- en tegenvallers op te vangen.
Gelet op punt b moet de kans hierop
toch groot worden geacht. Aangezien
Clerx en Maas de regels van het stringente begrotingsbeleid hebben verworpen, accepteren ze blijkbaar een dan uit
de hand lopend tekort. Er is dus geen
stok achter de deur meer. Alle (verdere)
tegenvallers die ,,tijdens de rit” opdoe-
het rolgedrag van kabinet en parlement;
b. het is mijns inziens geen goede zaak om
neer ook de ramingstechnische en beheerstechnische kant van het begrotingsbeleid meer aandacht krijgt. Het zou daarbij
een goede zaak zijn wanneer zo spoedig
mogelijk een zodanige sanering van de
overheidsfinancien kan worden bereikt dat
men, worden toch door de Minister van
mee mijns inziens al te gemakkelijk
3) Ter toelichting: zelfs de minister van Finan-
Financien ,,bijgeplust”. Het mogedui-
Sinterklaas gaan spelen. Wanneer het
cien zal hiertoe geen neiging hebben. In de eerste
parlement werkelijk keuzes wil maken
plaats zal men dan al snel over een nederlaag van
groot”. Immers, dit hoofdstuk wordt
ge’institutionaliseerd en Clerx en Maas
tuatie, waarin de gewenste tekortom-
delijk zijn dat deze ,,ontsnappingsweg” een (zoveelste) prikkel betekent
de disciplinaire prikkel, die inherent is
aan het stringente begrotingsbeleid,
weg te nemen ten opzichte van het parlement. In de benadering van Clerx en
Maas buigt het kabinet om (het parlement autoriseert weliswaar, maar de
politieke pijn ligt toch bij het kabinet),
waarna het parlement vervolgens als
het ware een reservoir aan , .gratis
geld” te besteden heeft. Het kan daar-
vallend gedeelte van deel A van
dient het, tegelijk met de baten (de exra
uitgaven), ook de kosten daarvan (de
compensatie) in de afweging en besluitvorming te betrekken. Dit bezwaar kan
ook anders worden geformuleerd. De
gedachte van Clerx en Maas staat op
gespannen voet met onze staatsrechte-
onvoorzien.
lijke verhoudingen. Mijns inziens dient
voor departementen om ,,strategisch”
te gaan ramen, een slechte zaak dus.
Overigens geven Clerx en Maas mijns
inziens ook onvoldoende aan wat de
bestemming is van een mogelijk vrij-
de (huidige) feitelijke tekortnormering kan
worden ingewisseld voor een trendmatige
normering. En buiten elke twijfel staat dat
alles dient te zijn gericht op het voorkomen
van situaties waarin het tussentijds fors ingrijpen in een lopende begroting onver-
mijdbaar zou kunnen blijken.
Rob Kuipers
hem in het kabinet gaan speculeren. En in de
tweede plaats heeft hij er niets mee te winnen: gegeven de ombuigingsomvang moet hij toch alle
(mee- en) tegenvallers incasseren, of er nu wel of
niet een hoofdstuk Onvoorzien is. Dat is inherent aan het afschaffen van de regels van het
stringente begrotingsbeleid.
4) Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, biz. 148.
het kabinet zijn besluitvorming afge-
DeelB
rond voor te leggen aan het parlement,
en nieuw beleid. De invulling ervan zou
en daarin past niet een oningevulde reserve voor beleidsprioriteiten. Het kabinet moet, voor zover daar althans
ruimte voor is, juist aangeven wat zijns
volgens Clerx en Maas pas na de indiening
inziens die prioriteiten zijn. Aan het
Naschrift
van de ontwerpbegrotingen aan de orde
komen. Ze leggen daarbij een verband met
,,onontkoombare” beleidsintensiveringen
(voor wie dan wel onontkoombaar?) en
stellen dat het aldus voor het kabinet gemakkelijker wordt om zijn doelstellingen
parlement is het dan om die voorstellen
te beoordelen en desgewenst te
amenderen.
Inleiding
Het bepleite deel B van Onvoorzien omvat een ruimte voor beleidsintensiveringen
Het door Clerx en Maas bepleite deel B
van Onvoorzien verschilt overigens ook
geenszins geadstrueerd en is mijns inziens
duidelijk van de door de Studiegroep Begrotingsruimte bepleite prioriteitenreserve
ook onjuist: geen politicus vindt het makkelijk(er) om vroegtijdig om te buigen, en
in de begrotingsvoorbereiding 4). In de
eerste plaats zou die reserve geen gei’nstitu-
zeker niet voor een ruimte die een ander —
i.e. het parlement — vervolgens mag opmaken.
Ook deel B van Onvoorzien heeft op het
eerste gezicht wellicht charmes. Opnieuw
geldt dat het uiteraard een goede zaak lijkt
als de compensatie voor beleidsintensiveringen vroegtijdig geschiedt, in plaats van
tionaliseerde zaak moeten zijn en in de
tweede plaats zou het moeten gaan om een
interne kabinetsaangelegenheid: reeds tijdens de begrotingsvoorbereiding, dus
voordat de kabinetsvoornemens aan het
parlement worden voorgelegd, zou over de
aanwending ervan moeten worden beslist.
te realiseren. Dit laatste wordt echter
begrotingsbeleid, is bovendien innerlijk te-
genstrijdig en behoeft aanpassing aan de
momenteel gehanteerde begrotingsnorm.
Zijn bezwaren tegen het nieuwe begrotingshoofdstuk Onvoorzien gelden evenzeer het huidige beleid. Onvoorzien heeft
echter zoveel voordelen dat herinvoering
aan te bevelen valt.
,,tijdens de rit”. Toch gaan mijns inziens
Clerx en Maas ook hier aan een aantal forse bezwaren voorbij:
Een inhoudelijke polemiek met de heer
Kuipers is niet goed mogelijk daar hij onze
overwegende bezwaren tegen de gevolgen
van de toepassing van het stringente begrotingsbeleid, en daarmee tegen dit beleid
zelf, onbesproken laat. De omschrijving
die hij geeft van de regels van het stringente
Slot
a. door te pleiten voor een begrotings-
In de analyse van Clerx en Maas is spra-
hoofdstuk bezorgen Clerx en Maas aan
dit deel B van Onvoorzien een ge’institutionaliseerd karakter. Dit zal er
mijns inziens zonder meer toe leiden
dat het een eigen leven gaat leiden: ook
als er in de begrotingsvoorbereiding
niet voor is omgebogen – enopnieuw,
Het stringente begrotingsbeleid.
ke van een onvoldoende scherpe afbake-
ESB 28-3-1984
ning van het begrip ,,(de regels van) het
Volgens Kuipers richten de door ons op-
stringente begrotingsbeleid”. Als gevolg
daarvan gaat de frontale aanval op de merites daarvan nogal mank. Een los hiervan
te beoordelen punt is hun aanbeveling om
te komen tot een hoofdstuk Onvoorzien.
gesomde bezwaren zich niet zozeer tegen
het stringente begrotingsbeleid, maar meer
tegen de huidige feitelijke tekortnormering
en de forse tussentijdse ingrepen in de lopende begroting. We wijzen het stringente
317
begrotingsbeleid af omdat de gevolgen van
dit beleid erg bezwaarlijk zijn. Kuipers
maakt het zich nogal gemakkelijk door
daarop in het geheel niet in te gaan. Inhoudelijk is zijn formulering van het stringente
begrotingsbeleid aanvechtbaar. Ter verduidelijking is enige aanvulling onzerzijds
noodzakelijk.
Ten tijde van het vastleggen van de regels van het stringente begrotingsbeleid
gold bij de begrotingsopstelling het z.g.
structurele begrotingsbeleid. Bij dit begrotingsbeleid heeft de overheid een meerjarig
begrotingskader beschikbaar, gebaseerd
op een structurele tekortnorm. Het meerjarig kader ontlastte de begrotingsvoorbe-
reiding zodat de aandacht meer werd gericht op de begrotingsuitvoering. Dat voor
een beheerste begrotingsuitvoering regels
van het stringente begrotingsbeleid nodig
zijn is bepaald niet ,,logisch”. De regels
werden situatief c.q. historisch bepaald.
Zij ontstonden als correctie op het gebrek
aan budgettaire discipline bij Witteveen,
de minister van Financien. Witteveens
voorgangers op Financien kwamen heel
goed uit met het structurele begrotingsbeleid zander stringent begrotingsbeleid.
Voor het laatst werden de regels van het
stringente begrotingsbeleid geformuleerd
in de Miljoenennota 1979. ,,De genoemde
structurele tekortnorm werd ingeruild
voor de beheersing van de actuele tekortnorm. De consequentie van deze feitelijke
begrotingsnorm voor de toepassing van het
stringente begrotingsbeleid was dat ook
compensatie moest worden gevonden voor
tegenvallers in de belastingsfeer. De regels
van het stringente begrotingsbeleid werden
echter niet aangepast. Blijkens de Miljoenennota 1984 zijn de regels van het stringente begrotingsbeleid zoals geformuleerd
in de Miljoenennota 1979 nog steeds van
kracht. Stringent begrotingsbeleid is op
zich inderdaad niet gebonden aan een bepaalde vorm van normering van de collectieve sector, maar de regels van dit beleid
zijn dat uiteraard wel. Kuipers erkent dit
ook omdat hij, noodgedwongen, een tweede vorm van compensatie onderscheidt,
namelijk die voor de tegenvallers in de feitelijke belastingontvangsten. Deze compensatie is volgens Kuipers ,,geen regulier
onderdeel van het stringente begrotingsbeleid, maar vormt daarop een aanvulling,
gegeven de feitelijke tekortnormering”.
macro-economisch beeld en/of in de raming van de belastingopbrengsten voor het
lopende jaar (…). Steeds opnieuw is dan
beraad nodig over de daaruit te trekken
consequenties 3). Verslechtering in het begrotingsbeleid tijdens de begrotingsopstelling kan alleen worden opgevangen door
hogere lasten en/of lagere uitgaven. Dit illustreert dat de feitelijke tekortnormering
gedurende de begrotingsopstelling in zijn
gevolgen precies zo uitwerkt als het stringente begrotingsbeleid bij de begrotingsuitvoering. Daarmee valt materieel het
hanteren van de feitelijke tekortnorm samen met het stringente begrotingsbeleid,
wat Kuipers puur abstraherend ten onrechte ontkent. Eenvoudig gezegd, koersen op
het feitelijk financieringstekort betekent
een continue toepassing van de regels van
het stringente begrotingsbeleid, zowel bij
de opstelling als bij de uitvoering, gegeven
de tekortnorm.
Tussentijdse beleidsingrepen
Volgens Kuipers is bij dit ,,irreguliere”
stringente
begrotingsbeleid
geen
be-
leidslijn te ontwaren over de wijze van
compensatie. Immers, zowel lastenverzwaringen als ombuigingen werden als compensatiemiddelen gebruikt.
Kuipers blijft (substantiele) tussentijdse
beleidsingrepen verdedigen ondanks de
grote bezwaren die hieraan verbonden
zijn. Dat een groot deel van onze kritiek
zich richt tegen de tussentijdse beleidsingrepen is logisch. Deze ingrepen maken immers de nadelige gevolgen van het stringente begrotingsbeleid voor iedereen zichtbaar. Daarmee blijft het stringente begrotingsbeleid als zodanig niet buiten schot.
regels van het stringente begrotingsbeleid
Door deze volstrekt abstracte en ge-
zijn crop gericht te voorkomen dat de omvang van het structurele begrotingstekort,
ten gevolge van mutaties in de relevante
kunstelde nuancering van het stringente
begrotingsbeleid in een regulier en een irregulier deel, treedt nu de verwarring op die
uitgaven en ontvangsten tijdens de uitvoe-
Kuipers ons verwijt, maar zelf (mede) ver-
ring van de begroting zal afwijken van de
raming in de begroting” 1).
oorzaakt. Bij een tussentijdse compensa-
Integendeel, de beleidsingrepen vloeien
tieronde ten gevolge van tegenvallende be-
Ten aanzien van de toepasbare regels
lastingopbrengsten en meer uitgaven kan
van het stringente begrotingsbeleid kan
nu immers in het compensatiesysteem-
immers voort uit het stringente begrotingsbeleid zelf. Niemand beweert dat alle uitgaven volstrekt inflexibel zijn tijdens de
worden vastgesteld dat ze:
Kuipers een tegenstrijdigheid optreden.
begrotingsuitvoering. De ingrepen vinden
a) veranderlijk zijn. De concrete invulling
van de compensatieregels, gegeven de
begrotingsnorm, is een gevolg van een
beleidskeuze; zo werden in 1977 de
compensatieregels aangepast aan het
1%-beleid van Duisenberg;
Volgens de reguliere regels van het stringente begrotingsbeleid wordt de uitgavenoverschrijding gecompenseerd door een
uitgavenverlaging zodat aan de beleidsdoelstelling t.a.v. collectieve-lastendruk en
echter nu plaats onder het motto ,,hoe
flexibeler hoe eerder en meer gepakt”.
Veel uitgaven liggen immers vast in basiswetten, welke op korte termijn moeilijk te
tekortnorm wordt voldaan. Volgens de
b) vaak onduidelijk zijn. Het is niet altijd
,,irreguliere” regels moet de belastingte-
pensaties moeten geschieden bij een beperkt aantal posten. Niet alleen is er dan
duidelijk of en in welke mate structurele compensatie nodig is. Ook de term
genvaller worden gecompenseerd om aan
de tekortnorm te voldoen. Aangezien deze
beleidsintensivering is onduidelijk jar-
gon. De definitie van die term is van belang omdat die bepalend is voor de
compensatie welke vervolgens moet
worden toegepast. Naar wij veron-
compensatie kan geschieden door middel
van lastenverzwaring, hetgeen in de praktijk ook gebeurde, wordt langs die weg de
collectieve-lastendruk weer verhoogd! 2).
Overigens is de definitie van de collectie-
derstellen gaat het dan om nieuw, niet
ve lasten vrij willekeurig. Hiervan maakt
in de begroting voorzien beleid, waar-
het Ministerie van Financien gebruik om
optisch aan de doelstelling tot stabilisatie
van de collectieve lastendruk te voldoen
door collectieve lasten om te zetten in b.v.
beeld hiervan moge gelden de opmerking
van staatssecretaris Brox van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening dat de
grens aan de bezuiniging op de individuele
huursubsidie wat hem betreft is bereikt 4).
Dit onderdeel afsluitend, komen we tot
de conclusie dat Kuipers onze bezwaren tegen de gevolgen van het stringente begrotingsbeleid weerlegt met abstracte en theo-
retributies. Zo moet het Ministerie van On-
retische exercities, die de gevolgen on-
derwijs, volgens het uitgelekte bezuini-
besproken laten. We ontkennen dat wij het
slachtoffer zijn geworden van begripsverwarring, Kuipers zelf veroorzaakt onnodige verwarring door naast de reguliere regels van het stringente begrotingsbeleid
ook nog eens,,aanvullingen” op te voeren.
van de noodzaak c.q. de wenselijkheid
gedurende het begrotingsjaar blijkt.
Kuipers verhoogt de onduidelijkheid
nog door nu ook te wijzen op het
bestaan van aanvullingen op het stringente begrotingsbeleid, irreguliere regels dus;
c) uitsluitend betrekking hebben op de periode tot eind 1980, het tijdperk van het
structurele begrotingsbeleid.
gingsvoorstel van minister Ruding, f. 700
mln. in de meerjarencijfers aan vooral retributies opnemen om daarmee het financieringstekort te verlagen, zonder verhoging van de druk van de collectieve lasten!
veranderen zijn. Dit betekent dat de com-
sprake van een slechte afweging, maar ook
de flexibiliteit van die posten neemt af
door de voortdurende aanslagen. Als voor-
De beheersing van het feitelijk financie-
Dit ter illustratie van het feit dat het
stringent begrotingsbeleid niet een eenduidig instrument is, maar in zich zelf toegankelijk voor een uiteenlopende, vaak politick bepaalde toepassing. In de Miljoenennota 1980 werd het trendmatig begrotingsbeleid verlaten. Het beheersen van de
318
ringstekort ging ook de begrotingsopstelling beheersen. Een citaat uit de Miljoenennota 1981 moge dit (nogmaals) aantonen:,,Tijdens de voorbereiding van de begroting komt het veelvuldig voor dat de raming van het financieringstekort verandert
doordat er bijstellingen komen in het
1) Miljoenennota 1979, biz. 46.
2) Zie bij voorbeeld prof. dr. P.B. Boorsma,
ESB, 6 oktober 1982, biz. 1075.
3) Miljoenennota 1981, biz. 41.
4) Den Haag Vandaag, 13 maart 1984.
voorzien artikel A en B blijkt bij de indiening van de Miljoenennota. Het kabinet
stelt zijn beleidsdoelstellingen t.a.v.
collectieve-lastendruk en begrotingste-
viteiten waar zonder beleidswijzigingen
lier en noodzakelijk onderdeel van elk
stringent begrotingsbeleid dat de beheersing van het feitelijk financieringstekort
tot doel heeft. Kuipers onderkent daarbij
kort. In hoeverre deze doelstellingen wor-
in onze richting denkt. Het suggereerde
onvoldoende scherp dat toepassing van
zijn ,,irreguliere” aanvulling strijdigheid
kan opleveren met de tijdens de begrotingsvoorbereiding gemaakte afspraak
den bereikt is met name een zaak van kabinet en Kamer. Wordt de huidige begro-
toen immers zelf een reserve op te nemen in
de vorm van een aanvullende post, die onaangetast moest blijven tot en met de
zelfde ombuigingen plaatsvinden, alleen
Voorjaarsnota. De bedoeling was er exoge-
over de collectieve-lastendruk. Kortom,
halverwege het begrotingsjaar. Die correc-
ne tegenvallers mee op te vangen die na de
zijn academische exercities tasten op generlei wijze onze analyse van het stringente
begrotingsbeleid aan, zodat ons voorstel
,,Onvoorzien” vooralsnog op een deugde-
tie is dan nog veel moeilijker, gegeven het
feit dat veel uitgaven al vastliggen en gegeven de bestuurlijke problemen welke met
compensatieronden samenhangen. Ook
Voorjaarsnota optraden. T.a.v. de omvang van deze reserve wordt gesteld dat
lijke, zelfs verstevigde basis berust.
blijkt dat deze tussentijdse compensatieronden slechts zeer ten dele worden gerealiseerd. Overigens zijn deze tegenvallers een
Het begrotingshoofdstuk Onvoorzien
ervaringsgegeven: de grootte en het ver-
Die aanvulling vormt simpelweg een regu-
tingslijn gevolgd, dan moeten echter de-
schijnsel op zich zijn al decennia lang be-
overschrijding van de raming plaatsvond.
Sterker nog, uit de Miljoenennota 1982
blijkt dat het Ministerie van Financien zelf
,,indien deze reserve een voldoende om-
vang krijgt (hetgeen overigens d.m.v. ombuigingen bij de begrotingsvoorbereiding
plaats moet vinden), dan kan de somtijds
onwerkbare afspraak dat alle exogene tegenvallers op het betrokken hoofdstuk zelf
gecompenseerd moeten worden, voor een
aantal gevallen vervallen” 5).
Ons voorstel Onvoorzien A maar ook B
Het door ons voorgestelde nieuwe begrotingshoofdstuk bestaat uit twee artike-
kend. Alleen de aard van de tegenvallers is
onbekend. Als Kuipers gelijk krijgt, en we
len. Artikel A betreft een voorziening zo-
hopen het, en er wordt beter geraamd, dan
is een logische uitbreiding van deze sug-
dat tegenvallers tijdens de uitvoering van
de lopende begroting kunnen worden opgevangen. Artikel B bevat een bedrag dat
primair is bestemd voor de wensen van de
Kamer ten aanzien van het voorgestelde of
van nieuw beleid. Het kabinet kan uiter-
is de begrotingsoverschrijding kleiner en
vervolgens dus ook het begrotingshoofdstuk Onvoorzien artikel A. Ervaring
is immers een continu proces, een structu-
gestie van het Ministerie van Financien
zelf. Het komt voort uit het feit dat naast
alle bezwaren tegen het stringente begrotingsbeleid zelf, de compensaties welke samenhangen met de Voorjaarsnota niet vol-
aard zijn voorkeuren bekendmaken, zodat
het B-deel bestemd is voor beleidsmatige
beslissingen van kabinet en parlement. We
gaan nu puntsgewijs in op de door Kuipers
naar voren gebrachte bezwaren zowel
t.a.v. artikel A als B.
Artikel A
We zijn het met Kuipers eens dat primair
de oplossing ter vermijding van tussentijdse compensatieronden is gelegen in het
systematise!! beter ramen. Maar uit de
steeds oplopende begrotingstekorten valt
af te leiden dat dit nu niet lukt, ondanks het
stringente begrotingsbeleid. De werkelijke
oorzaak moet buiten het Departement van
Financien worden gezocht, nl. in de poli-
tieke en maatschappelijke werkelijkheid,
die dagelijks verandert en bijgevolg tot beleidswijzigingen c.q. -intensiveringen
noopt. Dit veranderingsproces laat zich
niet vatten door ramingstechnieken. De in-
stelling van artikel A betekent echter in genen dele dat wij ons neerleggen bij een situ-
atie met structurele ramingsfouten. Juist
het creeren van artikel A en de daarvoor
benodigde ombuiging drukt de minister en
de Kamer in haar controlerende functie,
met hun respectieve neuzen op de wense-
lijkheid de ramingstechniek zoveel mogelijk te verbeteren. Het kabinetsbeleid in deze roept alle bezwaren op die Kuipers bij
voorkeur onbesproken laat en die onder
meer het budgetrecht van de Kamer uithollen, door eerder aanvaard beleid weer ter
discussie te stellen. Het Departement van
Financien moet ervoor waken dat het niet
de verantwoordelijkheid claimt voor het
gehele overheidsbeleid. Financien is eerst
en vooral verantwoordelijk voor de financiering van het beleid. Dit beleid wordt primair door het kabinet bepaald en niet uitsluitend door overwegingen van financiele
aard.
Of er wel of niet extra is omgebogen
voor het nieuwe begrotingshoofdstuk OnESB 28-3-1984
red gegeven dat bij ,,verbetering” consequenties heeft zowel voor het begrote bedrag op het begrotingshoofdstuk Onvoorzien artikel A als voor de benodigde ombuigingen. Zowel de Kamer als het kabinet
zullen hier gelukkig mee zijn. Immers, de
extra bezuinigingen bij de begrotingsindiening om daarmee tegenvallers tijdens de
uitvoering van de begroting op te vangen,
zullen dan vanzelf verdwijnen.
Als het begrote bedrag voor artikel A te
gering blijkt te zijn om de tegenvallers op
te vangen, we kunnen dit niet aannemen
gegeven de verbeterde ramingstechniek,
moet dit tekort worden gecompenseerd tijdens de nieuwe begrotingsopstelling. Is er
een overschot dan ontlast dit de ombuigingsproblematiek voor artikel A van de
volgende begroting. De conclusie van Kuipers dat wij een stijgend tekort accepteren
is suggestief en onjuist. We accepteren
hooguit een incidentele overschrijding, die
echter gegeven de ervaringsbasis structureel wordt gecompenseerd. Dit verwijt is
vooral merkwaardig omdat het Ministerie
van Financien ondanks de betere ramingstechnieken en het aangescherpte
stringente begrotingsbeleid, de tekortreductie niet onder de knie krijgt. Integendeel, op basis van de vermoedelijke uitkomsten is het tekort over 1983 zelfs gestegen tot een recordhoogte van 11 Vi °7o tegen
10% in 1982. Dat ons voorstel de zoveelste
prikkel betekent voor de departementen
,,strategisch te ramen” wijzen we af. Het is
immers geen extra prikkel vergeleken met
de nu van toepassing zijnde regels van het
stringente begrotingsbeleid. Ook volgens
deze regels wordt een nadelig saldo van
tegen- en meevallers op de begroting van
een departement dat niet het gevolg is van
beleidsbijstellingen, over alle departementen verdeelt, hetgeen ook strategisch ramen uitlokt.
We wijzen de heer Kuipers er nog eens
nadrukkelijk op dat het Ministerie van Financien in 1964 tijdens de behandeling van
de Comptabiliteitswet wel een proef wilde
nemen met een reserve voor bestaande acti-
ledig worden gerealiseerd. We verwijzen de
heer Kuipers naar het interimrapport van
de Studiegroep Begrotingsruimte (biz.
155). We stellen dan ook vast dat er ook
sprake is van een onwerkbare afspraak
t.a.v. compensatie bij Voorjaarsnota’s.
Vervolgens stellen we vast dat het Ministe-
rie van Financien, en naar we mogen aannemen ook Kuipers, het in 1981/1982 nog
zeer goed mogelijk achtte vooraf om te
buigen om met behulp van de gevormde reserve tegenvallers tijdens de begrotingsuitvoering op te vangen.
Artikel B
Artikel B is beschikbaar om tussentijdse
onontkoombare beleidsinvesteringen mogelijk te maken. Deze beleidsintensiveringen zijn vaak politick ,,onontkoombaar”
door de geweldige druk van belangengroeperingen of door de urgentie en nood van
het gerezen probleem. Trouwens, het kabinet houdt hiermee impliciet rekening door
voor zulke gevallen een tussentijdse compensatieregel af te spreken. Dat een politi-
cus het niet makkelijk vindt hiervoor
vroegtijdig om te buigen is geen argument;
een politicus is van de noodzaak al of niet
overtuigd en moet daarnaar handelen.
Ook het kabinet heeft er groot belang bij
dat urgente actuele knelpunten in de samenleving adequaat kunnen worden opgelost. Te denken valt hierbij aan plotseling
opduikende gifbelten die moeten worden
opgeruimd. De praktijk is nu dat zowel de
Kamer als het kabinet moeilijk tussentijds
noodzakelijke uitgavenverhogingen kun-
nen voorstellen omdat de meeste uitgaven
op korte termijn moeilijk te verlagen zijn
daar ze in wetten vastliggen. Zijn de uitgavenverhogingen toch onontkoombaar,
dan resteren vaak alleen doelheffingen om
deze te financieren. Te denken valt hierbij
5) Miljoenennota 1982, biz. 54.
319
bij voorbeeld aan het optrekken van het
huurwaardeforfait om daarmee het gat in
het dekkingsplan als gevolg van de aftrek
groot onderhoud te corrigeren. Hiermee
wordt in delen van het beleid ingegrepen
waarbij in dit geval ook de inkomensverhoudingen worden aangetast zonder dat
een totaalbeeld voorhanden is. Kuipers is
bang voor het gei’nstitutionaliseerde karakter van Onvoorzien deel B, maar vooral
dat er vooraf niet wordt omgebogen. De
huidige praktijk wijst uit dat er op de begrotingen voor enige miljarden guldens on-
gespecificeerde posten staan opgenomen,
waarvoor echter vooraf wel is omgebogen.
Te denken valt hierbij aan de begroting van
Economische Zaken waarop minister Van
Aardenne enige honderden miljoenen
,,ongespecificeerd” heeft opgenomen
voor bedrijvensteun. Ook minister Deetman van Onderwijs heeft via de TVCoperatie extra omgebogen om daarmee
f. 60 mln. vrij te maken voor nieuw, ongespecificeerd beleid. Ten aanzien van de-
van een staatsrechtelijk laakbaar rolgedrag van kabinet en parlement. Uit de
historic is bekend dat minister-president
Drees zich voortdurend beklaagde over de
kritiek van de Kamer tijdens de Algemene
Beschouwingen, dat het kabinet teveel uitgaf, terwijl tijdens de afzonderlijke begrotingshoofdstukken juist werd gepleit voor
het doen van meer uitgaven. De eminente
staatsrechtgeleerde Oud, die ook Kamerlid
was, weigerde echter ondanks de druk van
het kabinet, compensatie aan te geven voor
uitgavenverhogingen welke hij voorstelde.
Prof. Oud stelde zich op het standpunt dat
de Kamer het beleid te controleren had
waarvoor primair het kabinet de verantwoordelijkheid droeg. Gingen de wensen
c.q. de correcties van de Kamer te ver, dan
beschikte het kabinet over politieke middelen zoals het stellen van de vertrouwens-
kwestie om de Kamer tot een fundamentele
afweging te dwingen. Volgens Oud beschikte de Kamer niet over voldoende
te maken voor Onvoorzien. Als het parlement met deze beleidsopstelling akkoord
know how om verantwoord compensaties
aan te wijzen. Het kabinet kan daarvoor
een beroep doen op zijn ambtelijk apparaat. Dat de Kamer tegenwoordig wel compensaties aanwijst, hangt samen met de
uiterst geringe correcties die mogelijk zijn
gegeven de nijpende schaarste aan middelen. Op zich zelf betreuren we deze knieval
van de Kamer voor de compensatie-eis van
het kabinet. Een knieval die vergemakkelijkt werd door het verdwijnen van het dualisme in onze parlementaire praktijk. Kabinet en regeringsfracties worden steeds
gaat is het kabinet ons inziens gedekt. An-
meer een pot nat wat het gezag van de Ka-
ders gezegd, een hoofdstuk Onvoorzien
dat tegenvallers opvangt en eventuele knelpunten kan wegnemen, kan evengoed een
beleidsprioriteit zijn voor kabinet en
Kamer.
Ook het kabinet heeft belang bij ons
voorstel omdat ze er gemakkelijker in
slaagt de begrotingsvoorstellen van de af-
mer niet vergroot.
ze posten geldt dat de richting wel is be-
paald maar de invulling volgt na discussie
met de Kamer.
Dat ons voorstel in strijd zou zijn met
ons staatsrecht, dat eist dat het kabinet zijn
beleidsprioriteiten afgerond aan de Kamer
dient voor te leggen, lijkt ons onjuist. Niet
alleen gebeurt dat nu ook niet altijd, daarnaast geeft het kabinet aan wat zijn beleidsprioriteit is door in dit geval geld vrij
zonderlijke departementen in eerste in-
stantie ongewijzigd door de Kamer te loodsen. Men kan nu uitgavenverhogende wensen van Kamerleden bij de afzonderlijke
begrotingsbehandelingen gemakkelijker
doorschuiven naar het begrotingshoofdstuk Onvoorzien artikel B. Ten onrechte
meent Kuipers dat de pijn van de extra ombuiging alleen het kabinet zal treffen. In
onze voorstellen is van ,,politieke pijn”
nauwelijks sprake, omdat de coalitiepartijen in de Kamer het beschikbare bedrag mede invullen. Deze partijen, maar ook de
oppositie, krijgen de kans zich politiek te
profileren. In overleg met het kabinet en na
een fundamentele maatschappelijke discussie kan de volksvertegenwoordiging een
deel van de maatschappelijke pijn weg nemen. Dat kan dan na een zorgvuldige afweging gebeuren, terwijl thans halverwege
het begrotingsjaar hap-snapsgewijs wordt
ingegrepen in het zich ontplooiend beleid.
Bij’de begrotingsbehandeling vervult het
kabinet, c.q. Financien de rol van Zwarte
Piet, die Kamerleden met de zak bedreigt
als zij meer pepernoten willen maar daarvoor geen suikerbeesten willen inleveren,
zeker niet als die beesten eerder door het
kabinet waren toegezegd.
Overigens gaat Kuipers ons inziens uit
320
Slotwoord
Samenvattend komen we tot de vaststelling dat Kuipers onze bezwaren tegen het
stringente begrotingsbeleid probeert te reduceren tot een begripsmatig misverstand,
zonder evenwel aandacht te besteden aan
onze argumentatie. Zijn bezwaren tegen
herinvoering van een begrotingshoofdstuk
Onvoorzien, slaan mutatis mutandis voiledig terug op de huidige praktijk. Daartegenover heeft Onvoorzien evenwel zoveel
politiek-maatschappelijke, maar ook bud-
gettaire voordelen, dat ook Financien dit
voorstel kan omhelzen. Ook Ruding acht
de tijd van onverwachte tegenvallers voorbij, hetgeen hij zelf ,,goed voor de maatschappelijke en politieke rust in ons land”
acht 6). Blijkbaar raakt Financien ook
overtuigd dat ,,ein Ende mit Schrecken
besser ist als Schrecken ohne Ende” 7). Zo
komen we stapje voor stapje tot elkaar,
niet in het minst door de waardevolle bijdrage van Kuipers, die de aard van de problematiek verhelderde.
J.M.M.J. Clerx
P.P. Maas
6) Economisch Dagblad, 22 maart 1984, biz.
13.
7) W. Drees, Beheersbaarheid van de collectieve
uitgaven, Openbare Uitgaven, jg. 16, 1984, biz.
15.