Discussie (in)
Basisloon en fiscaliteit
In ESS van 1 februari 1995 ontwikkelen Bovenberg en Van der Ploeg enkele interessante gedachten met betrekking tot het basisloon. Hun conclusie
is dat het basisloon een onbetaalbare
utopie is. Op hun benadering als zodanig heb ik geen kritiek; het is eerder mijn bedoeling een aanvullende
beschouwing te geven. Ondanks de
vele behartenswaardige opmerkingen
die de auteurs maken lijkt mij hun
conclusie namelijk te zeer gebaseerd
op een te smal scenario.
De auteurs geven in een figuur het
verband tussen netto- en bruto-inkomen. Zij gaan er van uit dat bij een
bruto-inkomen gelijk aan nul een onbelast basisinkomen T wordt uitbetaald. Stijgt het bruto-inkomen ex
basisinkomen van nul naar de belastingvrije voet A, dan stijgt het netto-inkomen van T naar A. Daar ligt het
‘break even’-punt: bij een bruto-inkomen gelijk aan de belastingvrije voet
is het basisinkomen met fiscale middelen geheel geneutraliseerd. Door de
fiscale maatregelen kunnen er bij de
hogere inkomens positieve en negatieve neveneffecten optreden.
Misschien doe ik de auteurs onrecht met deze simplificatie, maar
waar het mij om gaat is aan te geven
dat er alternatieven zijn. Een van de
factoren die daarbij een rol speelt is
het feit, dat de optimale inzet van arbeid voor de ondernemer in de huidige situatie anders ligt dan die voor de
samenleving als geheel. Eerder heb ik
in een theoretische analyse aangetoond dat de introductie van een basisloon in de produktiefunctie van de
ondernemer deze discrepantie kan
overbruggen . Voorwaarde is, dat de
ondernemer er bij de vaststelling van
de bruto-inkomens rekening mee
houdt dat uit overheidsgelden aan de
werknemer reeds een basisloon
wordt uitgekeerd. Dat brengt voor
hem lagere loonkosten met zich mee;
het daaruit voortvloeiende voordeel
voor de ondernemer kan vervolgens
in de bedrijfssfeer fiscaal worden gecompenseerd.
In het ideale geval betaalt de ondernemer per werknemer B – T bij een
bruto-inkomen B. Als we vervolgens
de ondernemer aanspreken voor een
bedrag T per werknemer, is er sprake
van een vestzak-broekzakoperatie; er
314
gebeurt niets en er is ook geen financieringsprobleem. Er gebeurt echter
wel iets, als we het bedrag niet verhalen naar rato van de omvang van de
produktiefactor arbeid, maar bij voorbeeld door verhoging van de belasting op de winst, of door het invoeren
van een belasting naar rato van de
omvang van het bedrijf (bij voorbeeld
de hoogte van de investeringen) zoals
die in sommige andere landen wordt
toegepast. Statisch gezien verandert er
dan nog niets, maar dynamisch wel.
Doordat voor de ondernemer de marginale kosten van arbeid lager zijn,
wordt de vervanging door kapitaal afgeremd en dat leidt tot een optimale
allocatie van produktiemiddelen bij
een hogere inzet van de factor arbeid.
Verder betekent het dat het aandeel
van de ondernemer in de kosten voor
sociale lasten resp. basisloon, minder
van arbeidsintensieve en nicer van kapitaalkrachtige of winstgevende bedrijven komt.
Het is overigens niet mijn bedoeling op deze gronden klakkeloos een
basisloon annex nieuw belastingstelsel te propageren; ik beoog slechts
een nadere studie aan te bevelen in
de richting van deze gedachtengang.
A.A. de Boer
1. A.A. de Boer, De produktiefunctie en
de politiek, ESB, 11 augustus 1976, biz.
756-759.
N aschrift
Menselijk kapitaal
Vermindert het basisinkomen de accumulatie van menselijk kapitaal? Hogere marginale tarieven ontmoedigen
werknemers die hogerop willen komen door het verwerven van nieuwe
vaardigheden. Zowel De Beer als Nelissen en Polk wijzen er echter op dat
hogere marginale tarieven de alternatieve kosten van scholing doen dalen.
Dit argument is relevant voorzover
werk in het formele circuit het alternatief voor scholing is. Voor veel jongeren zonder een reguliere baan zal
scholing echter moeten concurreren
met onbelaste activiteiten. Met een basisinkomen en het bijbehorende hoge
marginale tarief worden met name
kleine banen in het zwarte circuit immers aantrekkelijk. Ook zullen veel
jongeren, die meestal met relatief wei-
nig geld toekunnen en dus met het basisinkomen redelijk in hun levensonderhoud kunnen voorzien, voor meer
vrije tijd kiezen. Dit is met name het
geval voor kansarme jongeren die
weinig gemotiveerd zullen zijn om
zich te scholen of om in het formele
circuit te participeren. De kosten van
scholing in de vorm van misgelopen
inkomen of vrije tijd verminderen de
te betalen belasting dus nauwelijks1.
De baten van scholing, daarentegen,
worden voornamelijk in het formele,
en dus belaste, circuit geplukt en juist
in dit circuit zullen hoge marginale tarieven scholing ontmoedigen.
Het gaat ons niet alleen om formele
scholing maar ook om andere inspanningen die bijdragen aan de opbouw
van menselijk kapitaal. Hierbij kan
men denken aan ‘learning by doing’
en ‘on the job training.’ Dergelijke
inspanningen leiden niet tot belastingbesparing. Het zijn vooral deze activiteiten, en niet vrijwillige formele scholing, die voor de laaggeschoolden aan
de onderkant van de arbeidsmarkt
van eminent belang zijn om hun status van ‘learned helplessness’ te ontvluchten. Hierbij dient bedacht te worden dat deze groepen ook verplichte
scholingsprojecten en workfare zullen
moeten ontberen wanneer de maatschappij met een basisinkomen haar
aandacht voor deze kwetsbare groepen heeft afgekocht. Het zijn met
name de gevolgen van het basisinkomen voor de vaardigheden van deze
groepen die ons zorgen baren omdat
ze de ongewenste tweedeling tussen
kansarmen met weinig vaardigheden
en hoger opgeleiden verder vergroten.
Nelissen en Polk geven aan dat experimenten in de VS met een tijdelijk
basisinkomen er op duiden dat scholing toe in plaats van af kan nemen.
Het is echter belangrijk een onderscheid te maken tussen een tijdelijk
en een permanent basisinkomen. Dat
een tijdelijk basisinkomen tot meer
scholing leidt verbaast ons niets. Het
positieve effect op het inkomen over
de levenscyclus is immers veel kleiner
dan bij een permanent basisinkomen.
Bovendien worden de opbrengsten
van de investeringen in menselijk ka-
1. P.A. Trostel, The effect of taxation on hu-
man capital, Journal of Political Economy,
jg. 101, nr. 2, biz. 327-350 onderzoekt de negatieve effecten van de inkomstenbelasting
op de scholingsbeslissing en wijst onder andere op het belang van onbelaste vrije tijd
als het alternatief voor scholing.
pitaal later niet getroffen door hogere
bod van met name bijverdienende
vangen, zo vraagt De Beer zich af.
marginale tarieven. Het is verder
partners ontmoedigen.
Hierbij concentreert hij zich op jonge-
jammer dat Nelissen en Polk geen in-
Ten tweede concentreert de werkloosheid zich aan de onderkant van
de arbeidsmarkt. Het verlagen van het
ren die onderwijs volgen. Waar het
ons in eerste instantie echter vooral
om gaat zijn jongeren die weinig ge-
formatie verschaffen over de vraag
welke bevolkingsgroepen meer onder-
wijs gingen volgen. In ons artikel we-
aanbod van hooggekwalificeerde ar-
motiveerd zijn om formele scholing te
zen wij op het gevaar dat het basisin-
beid, waarvoor voldoende vraag be-
komen de vaardigheden van met
name de kansarme jongeren verder
aantast. In dit verband dient ook te
staat, lijkt ons geen veelbelovende
weg, met name omdat extra werkgelegenheid in dit segment van de arbeidsmarkt het draagvlak van de verzor-
volgen. Voor deze groep is de verleiding groot om het basisinkomen aan
te vullen met kleine zwarte baantjes,
vooral ook omdat ze weinig middelen
nodig heeft om in de levensbehoeften
gingsstaat versterkt.
te voorzien. Men kan zich immers
worden bedacht dat vooral voor deze
groepen meer formele scholing de ac-
cumulatie van menselijk kapitaal niet
ten goede hoeft te komen als tegelijkertijd ‘on the job training’ en learning by doing’ afnemen.
Ten slotte is de werkloosheid
eerder een uiting van een slecht functionerende arbeidsmarkt dan een overvloedig arbeidsaanbod. Werkloos-
Arbeidsaanbod
heidsbeleid zal dan ook moeten
aangrijpen bij de imperfecties in de arbeidsmarkt en niet op het verlagen
Nelissen en Pronk verstrekken nuttige
dit verband de verleiding niet weer-
reeds is aangegeven, verplichte scho-
van het arbeidsaanbod. We kunnen in
informatie over experimenten met het
basisinkomen. Helaas moeten we het
door middel van het basisinkomen
verantwoorden tegenover de fiscus.
Verder behoren, zoals hierboven
doen zonder gegevens over de hoogte van het basisinkomen zodat we
niet goed kunnen beoordelen of het
hier de rechtse of de linkse variant
van het basisinkomen betreft. Onze
opmerkingen over de grote voorziene
staan er op te wijzen dat de resultaten
van de experimenten in de VS de verwachting van De Beer ondergraven
dat het basisinkomen een goed instrument zou zijn om de werkloosheid te
lingsprojecten en workfare in het kader bijvoorbeeld van het jeugdwerkga-
rantieplan tot het verleden.
Een ander belastingsysteem?
De Boer gebruikt de discussie over
het basisinkomen om een nieuw belastingsysteem te propageren. De keu-
ze van het fiscale systeem staat echter
bestrijden. Het experimentele basisinkomen leidde niet tot een betere ver-
in principe los van de discussie over
het basisinkomen. Wel is het zo dat
daling van het arbeidsaanbod van bijverdienende partners hadden betrek-
deling van de arbeid en minder werkloosheid, maar juist tot een grotere
king op de linkse variant. Nelissen en
tweedeling tussen degenen die partici-
Pronk wijzen er daarbij op dat het
met de gevolgen voor het arbeidsaanbod nog wel meevalt in de simulaties
peren in het formele circuit en degenen die zonder wit werk aangewezen
zijn op het basisinkomen en het infor-
het basisinkomen zeer duur is omdat
het nu eenmaal een bijzonder grof instrument is om solidariteit af te dwingen. Het wordt dan ook belangrijker
met het MIMIC-model. Het Centraal
mele circuit.
Planbureau ging hierbij echter uit van
een basisinkomen ter waarde van
Zwart werk
slechts de helft van het netto minimumloon, hetgeen meer past bij een
rechtse variant van het basisinkomen.
Veel van de negatieve consequenties van het basisinkomen, inclusief
de effecten op het arbeidsaanbod in
De Beer betwijfelt of het basisinkomen tot meer zwart werk leidt. Hij
stelt dat het voor uitkeringsgerechtigden minder aantrekkelijk wordt om
zwart te werken. Het meeste zwarte
het witte circuit, komen pas goed tot
uiting op de wat langere termijn wanneer zich allerlei instituties hebben
ontwikkeld om de zwakke kanten
van het systeem uit te buiten. De experimenten met een tijdelijk basisinko-
men geven uitsluitsel over de kortetermijnelasticiteit, die echter slechts
een ondergrens vormt voor de lange-
termijnelasticiteit.
De Beer suggereert dat wij de omvangrijke werkloosheid als een zegen
zouden beschouwen. Hierbij passen
een aantal opmerkingen.
Ten eerste is de ihvoering van het
basisinkomen een structurele maatre-
gel die moeilijk terug te draaien is. In
het zicht van de vergrijzing en een
krappere arbeidsmarkt lijkt het bijzonder onverstandig om nu maatregelen
te nemen die het effective arbeidsaan-
ESB 29-3-1995
werk wordt echter gedaan door perso-
nen die ook in het witte circuit opereren2. Wie kent niet de klusjesman die
zijn ATV-dagen produktief door-
brengt? Arbeidstijdverkorting, waarop
De Beer hoopt, zal deze groepen stimuleren hun activiteiten verder van
het witte naar het zwarte circuit te verplaatsen. Dit geldt met name voor degenen die in het witte circuit lagere
om een efficient instrument voor de
belastingheffing te vinden.
We worden echter uitgedaagd om,
als eerste stap naar een nadere studie,
te reageren op de Boer’s voorstel
voor een nieuw belastingstelsel. Door
de marginale belastingdruk te verschuiven van arbeid naar kapitaal
hoopt de auteur de werkgelegenheid
te bevorderen. Dergelijke voorstellen
vertrouwen op het positieve substitutie-effect maar zien een mogelijk negatief produktie-effect over het hoofd.
Zo worden in een kleine open econo-
mic met mobiel kapitaal belastingen
op kapitaal uiteindelijk door arbeid
gedragen in de vorm van een lagere
arbeidsproduktiviteit. De loonkosten
per eenheid produkt dalen per saldo
niet. Zelfs met immobiel kapitaal ko-
men hogere kapitaalbelastingen
en middeninkomens genieten. Zoals
meestal toch weer op het bordje van
De Beer terecht aangeeft, zijn het met
name deze werknemers die met fors
hogere marginale tarieven worden geconfronteerd. Door het verschuiven
van de gemiddelde wig van de lagere
arbeid terecht. Zo betekenen hogere
kapitaalbelastingen lagere opbrengsten voor pensioenfondsen en dus ho-
naar de hogere inkomens stijgt de
marginale wig voor zowel de lagere
als de middeninkomens.
Waarom gaan jongeren meer zwart
werken als ze een basisinkomen ont-
2. Zie o.a. R. Eck en B. Kazemier, Featu-
res of the hidden economy in the Netherlands, Review of Income and Wealth,
1988, biz. 251-73 en J.J. Graafland, Tax policies and interaction between hidden and
official economy, Public Finance/Finan-
ces Publiques, 1990, biz. 70-89.
315
gere pensioenpremies. Het verschuiven van belastingen op arbeid naar
werken en daarom positieve over-
tie, solidariteit, en privacy verbeterd
drachten hard nodig hebben. Door
kapitaal komt dus neer op het vervan-
collectieve middelen te gunnen aan
gen van een expliciete door een impli-
degenen die deze middelen niet echt
ciete belasting op arbeid. De theorie
nodig hebben is het basisinkomen immers een uiterst duur instrument om
worden door van meerdere soorten informatie en van meerdere instrumenten gebruik te maken.
Door alle kaarten te zetten op de
vaststelling van het inkomen (bij De
Beer) of de genoten consumptie (bij
Nelissen en Polk) waarover belasting
is verschuldigd, maakt de overheid
zich bijzonder kwetsbaar voor fraude
met, respectievelijk, het fiscale inkomen en de genoten consumptie. Alleen grote administratieve inspanningen en grove inbreuken in de privacy
zullen omvangrijke fraude kunnen
voorkomen. Door meerdere soorten
informatie en meerdere belastingbases te benutten spreidt de overheid de
fraudegevoeligheid als het ware uit
over meerdere objecten waardoor de
prikkels voor fraude, en de noodzaak
voor inbreuken in de privacy, met betrekking tot elk soort informatie afneemt. Bovendien is het beter een
mix van belastinginstrumenten te gebruiken omdat de welvaartskosten
van verstoringen alsmede de administratieve kosten meer dan proportioned stijgen met de belastingvoet.
De Beer schuift ons in de schoenen
dat wij meer regels zouden wensen in
te voeren. In de conclusie van ons artikel gaven we echter aan dat we juist
minder willen lopen op het been van
de uitvoeringsorganisaties van de sociale zekerheid. Ook wij zijn voor
meer financiele prikkels aan de onderkant van de arbeidsmarkt maar geven
de voorkeur aan goedkopere en beter
gerichte instrumenten dan het basisinkomen om het reserveringsloon te verlagen. Een lager reserveringsloon verlicht de druk op het overbelaste been
van de uitvoeringsorganisaties. Zo
kunnen deze organisaties betere informatie verschaffen over leefsituatie, gezondheid, en beschikbaarheid voor
de arbeidsmarkt. Bovendien kunnen
ze een belangrijke rol spelen bij een
actief arbeidsmarktbeleid. Zouden we
het afgematte been van de uitvoeringsorganisaties afzagen dan zou de druk
op het andere been, dat van de financiele prikkels, te groot worden. We
houden dan geen been meer over om
de afgedwongen solidariteit staande
te houden.
van de optimale belastingheffing geeft
aan dat het vaak beter is om arbeid direct in plaats van indirect te belasten,
zelfs voor de arbeiders .
Een andere complicatie bij het
de mensen die niet willen maar wel
kunnen werken te activeren. De hoge
kosten (tezamen met het geringe
draagvlak door de daling van zowel
zwaarder belasten van kapitaal ten op-
de kwantiteit als de kwaliteit van het
zichte van arbeid is dat kapitaal- en ar-
name zelfstandigen hebben de nodige
speelruimte om hoogbelast kapitaalinkomen als laagbelast arbeidsinkomen
aan de fiscus op te geven. Verder zijn
er internationale complicaties: wan-
arbeidsaanbod) beperkt de financiele
ruimte om de AOW op peil te houden
en zo de intergenerationele solidariteit gestalte te geven.
De AOW is een voorbeeld van een
voorwaardelijke uitkering die niet inkomen maar een ander criterium, namelijk leeftijd, gebruikt bij de toeken-
neer Nederland winsten zwaar gaat
ning van de uitkering. De kern van
belasten zullen veel internationaal
ons artikel is dat voorwaardelijke overdrachten die meer informatie dan het
belastbare inkomen benutten (bij
voorbeeld over leefvorm, leeftijd, gezondheidstoestand en beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt), de afruil
beidsinkomen in de praktijk moeilijk
van elkaar te onderscheiden zijn. Met
opererende ondernemingen hun fisca-
le winsten laten neerslaan in het buitenland.
Betaalbaarheid
De Beer verwacht dat het basisinkomen een eind zal maken aan de perio-
dieke strijd om de koopkrachtplaatjes.
Dit lijkt ons een illusie. Door het basis-
inkomen te koppelen aan het nationale inkomen kan het basisinkomen van
jaar tot jaar grote schommelingen vertonen. Het nationale inkomen fluctueert nu eenmaal veel sterker dan de
lonen. Wij betwijfelen of het op deze
manier afwentelen van risico’s op degenen die afhankelijk zijn van het basisinkomen gewenst is.
Zelfs als het basisinkomen gekoppeld zou worden aan het nationale inkomen per hoofd blijft het basisinkomen trouwens kwetsbaar voor
bezuinigingen. Het zal immers moeten concurreren met andere collectieve prioriteiten, zoals milieu, gezondheidszorg, onderwijs, infrastructuur,
enzovoorts.
In dit verband zijn we verbaasd
door de suggestie van De Beer dat wij
tussen solidariteit, efficientie, en privacy kunnen verbeteren.
De invoering van onvoorwaardelijke overdrachten die bij een basisinkomen behoren is onbetaalbaar, vooral
als deze niet gepaard gaat met de afschaffing van allerlei voorwaardelijke
regelingen zoals de WW, de WAO, de
AOW, de individuele huursubsidie, en
de studiefinanciering. Een betaalbaar
basisinkomen is een schaamlap voor
een keiharde verlaging van uitkeringen voor mensen die deze het meest
nodig hebben.
Asymmetrische informatie,
solidariteit en privacy
De Beer zet alle kaarten op het vaststellen van het inkomen door de fiscus. Nelissen en Polk verwachten alle
heil van een belasting op consumptie,
waarbij ze blijkbaar over het hoofd
zien dat elke belasting kwetsbaar is
voor fraude, zeker ook de BTW of
tegen de AOW zouden willen pleiten.
een persoonlijke consumptiebelas-
Uit ons artikel blijkt overduidelijk dat
ting. Wel is het zo dat de BTW consumptie gefinancierd door inkomen
uit het zwarte circuit treft. Maar daar
staat tegenover dat de BTW zich minder leent voor inkomenspolitiek.
Deze pleidooien voor een ideaal instrument gaan voorbij aan de kern
van onze bijdrage: in een imperfecte
wereld waarin de overheid solidariteit
af moet dwingen met een informatieachterstand ten opzichte van de private sector kan de afruil tussen efficien-
we met name bezorgd zijn over de ef-
fecten van het basisinkomen op het
gedrag van de werkenden, en dan
met name jongeren.
Belangrijker is dat De Beer met zijn
suggestie aantoont de boodschap van
ons artikel niet begrepen te hebben.
Wij zetten vraagtekens bij het basisinkomen, juist omdat het basisinkomen
een bedreiging vormt voor de uitkeringen aan mensen die niet kunnen
316
Lans Bovenberg
Rick van der Ploeg
3. Zie hiervoor o.a. A.L. Bovenberg en S.
Cnossen, Fiscaal Fata Morgana, ESB, 4 de-
cember 1991, biz, 1200-1203.