Automatisering bij de overheid
Automatiseringsprojecten bij de overheid zijn vanwege him complexiteit en hoge kosten
moeilijk beheersbaar. Aan de hand van een door de minister van Binnenlandse Zaken
gepresenteerde nota bespreekt de auteur de huidige stand van zaken. Het verdient
aanbeveling om de coordinate van de informatievoorziening te verbeteren ten einde de
beheersbaarheid te vergroten. Het automatiseringsproces wordt overwegend passief
tegemoetgetreden. Een meer gerichte sturing van het automatiseringsproces door een
betere afstemming op de doelstellingen is gewenst.
DRS. R.A.M. MEIJER*
Onlangs heeft het CBS weer cijfers gepubliceerd over
de uitgaven voor de automatisering van de overheid. Deze
blijken sterk gestegen te zijn. Daarnaast zijn er vele kranteberichten over niet geslaagde projecten. De overheidsautomatisering blijkt zowel problematisch als duur. Binnenkort wordt in de Tweede Kamer een nota ter zake van de
coordinerend bewindsman, de minister van Binnenlandse
Zaken, besproken. Is het echt zo’n puinhoop en moet er
hoognodig een parlementaire enquete aan worden gewijd
of is er sprake van een leerproces, met vallen en opstaan?
Ruwweg kan worden gesteld dat binnen de overheid er
dit jaar ruim / 2 miljard wordt uitgegeven aan automatisering, dat er ongeveer 10.000 professionele automatiseringsmedewerkers werkzaam zijn en dat circa 150.000
overheidsdienaren voor hun dagelijkse werk automatiseringshulpmiddelen gebruiken. De vraag is natuurlijk wat de
burger voor dit alles uiteindelrjk terugkrijgt, een meer geautomatiseerde overheid ongetwijfeld, maar ook een betere?
Alvorens daarop antwoord kan worden gegeven, moeten we natuurlijk weten wat er gebeurt. Welke projecten lopen er allemaal? Illustratief voor de problematiek is dat
daarop nauwelijks zicht bestaat. Individuele projecten komen af en toe in beeld (vooral als er lets niet goed gaat)
maar een systematisch inzicht ontbreekt. Er is nog een probleem. Vele malen is inmiddels gebleken dat de beheersbaarheid van met name de omvangrijke automatiseringsprojecten binnen de overheid niet zo eenvoudig is. Recent
heeft dit zelfs enige bewindslieden het politieke hoofd gekost (de paspoortaffaire), terwijl het voor een andere bewindsman niet veel heeft gescheeld (studiefinanciering).
De Tweede Kamer maakt zich inmiddels grote zorgen.
In een motie-Kohnstamm verzocht de Kamer eind vorig
jaar dan ook de coordinerend bewindsman voor overheidsinformatievoorziening, de minister van Binnenlandse Zaken, om een samenhangende nota over het onderwerp1.
Deze nota, in de wandeling BlOS-nota geheten, is inmiddels verschenen2. Naar verwachting zal deze begin 1989
door de Kamer worden behandeld.
In de loop van dit artikel wil ik aandacht besteden aan
enkele ontwikkelingstendenties binnen de automatisering.
Daarna presenteer ik een binnen de VNG ontwikkeld model voor de aanpak van informatiebeleid en automatisering
ESB 14-12-1988
binnen de overheid en analyseer aan de hand daarvan de
huidige stand van zaken. Vervolgens besteed ik aandacht
aan het voorgestelde beleid in de BlOS-nota. Ik sluit af met
een commentaar.
De drie fasen van automatisering
Ik wil hier niet zozeer ingaan op technische zaken als
wel op een ontwikkeling die met name de organisatie van
de informatievoorziening en de automatisering betreft. Het
gaat om een door mij reeds eerder gemaakte indeling in
drie fasen van automatisering: technische centralisatie,
technische decentralisatie en de fase van communicatie en
integratie3.
In de eerste fase, die van de technische centralisatie, is
sprake van massale gegevensverwerking in rekencentra.
Het management van de organisaties die gebruik maakten
van deze rekencentra, hoefde zelf niet na te denken over
automatisering maar alleen over de eigen wensen en over
de kosten.
Het gebrek aan flexibiliteit van de grote rekencentra in
combinatie met de als gevolg van de technische ontwikkelingen steeds gunstiger wordende prijs-prestatieverhouding van computers, leidde tot de tweede fase, die van de
technische decentralisatie. Organisaties haalden de computers in eigen huis, met alle organisatorische gevolgen
van dien. In het begin dacht het management nog dat het
om de keuze van het juiste kastje ging. Later zag men het
belang van de juiste programmatuur. De meeste organisaties binnen de overheid (en ook binnen het bedrijfsleven)
worstelen nog met deze tweede fase.
Om het allemaal nog ingewikkelder te maken, begint
thans een derde fase, die van communicatie en integratie.
Hierbij worden twee technische ontwikkelingen geinte* Hoofd van de afdeling Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
1. Motie Kohnstamm, Tweede Kamer, 1987-1988, 20 200, nr. 20.
2. BlOS-nota, Tweede Kamer, 1987-1988, 20 644, nr. 2.
3. R.A.M. Meijer, Overheidsautomatisering: techniek zonder beleid, Openbare Uitgaven, 1987, nr.3.
1181
greerd: die van de snelle gegevensverwerking door computers (data processing) en het elektronische gegevenstransport (telecommunicatie). De combinatie wordt ‘datacommunicatie’ of ook wel ‘telematica’ genoemd.
De organisatorische en sociale gevolgen hiervan zullen
gigantisch zijn. Slechts het eerste begin hiervan is thans in
zicht. Het belang van deze fase is vooral gelegen in de bestuurlijk-organisatorische aspecten en/an. De derde fase
betreft vooral de (her)structurering van gegevensstromen
tussen organisaties. Dit is de fase van de inter-organisationele netwerken.
Ook binnen het bedrijfsleven neemt de betekenis van die
netwerken nu snel toe en constateert men tegelijkertijd
voor welke bestuurlijke en organisatorische vragen men
dan komt te staan. Voor een overzicht van Nederlandse
ontwikkelingen als Intis (project in de Rotterdamse haven),
het assurantienetwerk, het Surf-netwerk van de universiteiten4.
Binnen de overheid heeft men tot nu toe vooral aandacht
voorde eigen (deel) organisatie. Daar juist binnen de overheid sprake is van sterk samenhangende informatiestromen tussen delen ervan (bij voorbeeld tussen de bestuurslagen, maar ook tussen departementen) en dat een beleid
gericht op kwaliteitsverbetering van de informatievoorziening daarmee dus rekening zal moeten houden, mag dit
niet zo blijven.
Vraag en aanbod
Om een beschrijving te kunnen geven van de huidige
stand van zaken en een oordeel over het voorgestelde beleid in de BlOS-nota zal een referentiekader moeten worden gehanteerd. Binnen de VNG is voor de benadering van
de gemeentelijke automatiseringsproblematiek een vraagaanbod-model ontwikkeld5. De structuur van de informatievoorziening binnen organisaties wordt geanalyseerd als
een integratie van vraag en aanbod van vijf aspecten van
informatievoorziening, onder bepaalde bestuurlijke randvoorwaarden en doelstellingen.
Deze analyse betekent niet dat er een gedetailleerd ‘super informatieplan’ voor de gehele overheid zou moeten
worden opgesteld. Dit zou onmogelijk zijn. De problemen
verbonden aan grote systemen worden steeds duidelijker6.
Het model wordt in eerste instantie gehanteerd om de complexe problematiek in wat kleinere stukken te hakken. Toch
Schema. Vraag- en aanbodmodel automatisering
Algemeen beleid
Aanbod
Integratie
Vraag
Gegevensverzamelingen
basisregistraties,
gegevensgids
externe ontwikkelingen
Personeel
functies, opleidingen, overleg
knelpunten, wensen,
externe ontwikkelingen
Organisatie,
verantwoordelijkheden, procedures
knelpunten, wensen
externe ontwikkelingen
regelgeving
knelpunten, wensen,
structuur
Gegevens
Amerikaans onderzoek naar de ervaringen van ondernemingen met automatisering heeft aangetoond dat organisaties, haast wetmatig, een aantal fasen doorlopen tot zij
de fase hebben bereikt dat ‘informatie’ een geaccepteerd
produktiemiddel is geworden7. In een van de latere fasen
begint men in te zien dat de kwaliteit van de informatievoorziening vooral is gelegen in een effectief beheer van de gegevens die binnen de organisatie worden gebruikt. Vooral
gegevens die op vele plaatsen worden gebruikt (de z.g. basisregistraties) krijgen daarbij veel aandacht.
Langzaam begint het belang hiervan binnen de overheid
door te dringen. Bij sommige departementen vormt het expliciet beleid (O&W). Ook bij gemeenten is dat steeds meer
het geval8. Dit betreft nog vooral de fase van de technische
decentralisatie. Toch wordt in dit opzicht al een aanzet gemaakt tot de fase van communicatie en integratie.
4. Zie P. van de Vlist, Telematica netwerken, Tutein Nolthenius,
Amsterdam, 1987.
Financier!
uitgavenniveau
knelpunten, wensen
externe ontwikkelingen
Techniek
automatiseringsplan
knelpunten, wensen
externe ontwikkelingen
Beheersing
is het model wel duidelijk gericht op sturing op hoofdlijnen.
Het ‘macro-plan’ voor de overheidsautomatisering bevat
echter niet zozeer een beschrijving van grote systemen als
wel een beschrijving van algemene doelstellingen, bestuurlijk-organisatorische randvoorwaarden en een zekere
mate van standaardisatie (zie het schema).
Als vorm van informatieplanning houdt dit model in dat
in eerste instantie wordt geTnventariseerd wat het huidige
aanbod is op hetterrein van de informatievoorziening, welke gegevens aanwezig zijn en wat de automatiseringsgraad is van de organisatie, welke procedures er bestaan
op het terrein van de informatievoorziening binnen de organisatie en hoe het (externe) aanbod van automatiseringsprodukten eruit ziet. Dit is de fase van het aanbod.
Daarna wordt de vraag geTnventariseerd. Welke knelpunten zijn er momenteel in de informatievoorziening en
welke behoeften leven er binnen de organisatie? Welke externe ontwikkelingen ziet men op zich af komen?
In de derde fase van de vraag-aanbodbenadering worden de randvoorwaarden en beleidsdoelstellingen bij het
procesvan informatisering vastgesteld. Dit is bij uitstekeen
zaak van bestuur en management. Wil men gaan reorganiseren of juist de organisatie stabiel houden? Gaat het om
verbetering van de dienstverlening aan de burger of juist
om het interne functioneren? Gaat het om efficiency of om
effectiviteit?
Daarna volgt de vierde en laatste stap, het proces van
integratie. Of wel, hoe formuleren we de wenselijke situatie en scheppen wij voorwaarden dat deze te zijner tijd
wordt bereikt. Deze vierde stap vormt het informatieplan,
met als technische paragraaf het automatiseringsplan.
Ik wil nu trachten dit model in eerste instantie toe te passen om een beschrijving te geven van de huidige stand van
zaken. Daarna kan de BlOS-nota worden gezien als een
beschrijving van de wenselijke opzet van de hooflijnen van
overheidsinformatievoorziening (en in beginsel zelfs als
een integratie van vraag en aanbod). Daarbij moet men
zich ervan bewust zijn dat de daadwerkelijke invulling van
de overheidsautomatisering plaatsvindt op een lager niveau en sterk gedecentraliseerd is. In feite kan men met
verschillende ‘planningslagen’ werken, tot op afdelingsniveau toe. Telkens komen de vijf aspecten dan aan de orde.
5. Zie H. Bos, Over integraal bestuur en informatiebeleid, Bestuurswetenschappen, 1985, nr. 6.
6. Voor een kritische benadering zie T. Huppes, Een nieuwe visie
op overheidsautomatisering, in: T. Huppes (red.), De overheid op
weg naar de informatiemaatschappij, Stenfert Kroese, Leiden,
1988.
7. R.L. Nolan, Managing the crisis in data processing, Harvard
Business Review, maart-april 1979.
8. R.A.M. Meijer, Trends in de gemeentelijke automatisering, Informatie, 1988, nr. 10.
1182
Het belangrijkste voorbeeld daarvan is de opzet van de
nieuwe gemeentelijke bevolkingsadministratie (gba).
Daarbij is het de bedoeling dat circa driehonderd instanties
binnen de overheid met een geavanceerd datacommunicatienetwerk worden verbonden met de geautomatiseerde
gemeentelijke bevolkingsadministraties. Dit is waarschijnlijk het grootste lopende project op het terrein van overheidsautomatisering. De problemen zijn dan ook niet gering. Het ligt in de bedoeling dat ook op andere terreinen
dergelijke basisregistraties worden opgezet (bij voorbeeld
vastgoed, maatschappelijke objecten, voer- en vaartuigen
enz.). De voortgang is tot nu toe moeizaam.
Organisatie
Hoe liggen thans de verantwoordelijkheden betreffende
de overheidsautomatisering en hoe is deze georganiseerd? Een interessant punt, vooral als het tout lijktte gaan
en de vraag is wie er in het enquetebankje komt te zitten.
Indien er inderdaad een enquete zou komen, kan dat ons
bij rechtstreekse uitzending nog jarenlang televisiekijken
kosten.
De verantwoordelijkheid is namelijk sterk gedecentraliseerd. Elk departement, elke provincie en elke gemeente
is zelf verantwoordelijk voor de eigen informatievoorziening. Toch is er officieel een coordinerend minister, die van
Binnenlandse Zaken, maar waarvoor deze nu precies verantwoordelijk is, is materieel nooit echt duidelijk geworden.
Zijn formele verantwoordelijkheid ligt vast in het Besluit informatievoorziening rijksdienst, dat echter nauwelijks
sancties bij niet-naleving kent. In de praktijk bemoeit Biza
zich nauwelijks met de andere departementen en de andere bestuurslagen en gaat een ieder zijn eigen weg. Pogingen van Biza om verder te gaan zijn altijd verzand omdat
het in de ministerraad immer alien tegen een was.
De positie van coordinerende bewindslieden is in algemene zin in de laatste kabinetten nimmer sterk geweest.
Of dit juist is, vormt een andere vraag. Toch is de situatie
op het terrein van de informatievoorziening niet fundamenteel anders dan die bij een andere middelenfunctie als bij
voorbeeld ‘Financien’. Ook de besluitvorming over net uitgeven van geld is binnen de overheid sterk gedecentraliseerd, maar daar is ieders verantwoordelijkheid duidelijk.
Als de minister van Onderwijs meer uitgeeft dan begroot,
dan heeft deze een probleem. Als het verkeerd gaat met
de waarde van de gulden of met het financieringstekort
moet echter de coordinerend bewindsman, die van Financien, opdraven. De rollen zijn op het financiele terrein dus
duidelijk.
Op het terrein van het nieuwe bestuursmiddel, de informatievoorziening, is de verdeling van de verantwoordelijkheden (nog) niet duidelijk. Voor een onderdeel van de organisatie van de informatievoorziening, de privacybescherming, is de zaak wel duidelijk. Hierop wordt de minister vaTi Justitie aangesproken. Misschien mag de conclusie worden getrokken dat er hier duidelijkheid is omdat het
politiek belangrijk wordt gevonden. Wellicht mag zelfs worden gesteld dat de privacyproblematiek het enige onderdeel vormt van de overheidsinformatisering waarvoor politieke aandacht bestaat. Dat geldt zeker nog niet voor het
organisatorische aspect beveiliging, zoals ook blijkt uit het
recente rapport van de Rekenkamer, waaruit blijkt dat het
een rommeltje is9. Toch is politieke aandacht voor dit punt
van groot belang. Niet alleen vanuit privacy-overwegingen
maar ook omdat de totale overheid steeds afhankelijker
wordt van informatietechnologie en daardoor steeds
kwetsbaarder.
Een ander facet van de organisatie is de bestaande adviesstructuur. De belangrijkste advieslichamen zijn een
Onderraad voor de Rijksdienst, de Bestuurlijke Overleg
Commissie Overheidsinformatievoorziening (BOCO), samengesteld uit bestuurlijke vertegenwoordigers van de drie
ESB 14-12-1988
bestuurslagen en een aantal meer sectorale advieslichamen10. Hiernaast functioneert er een tijdelijke commissie
met een brede taakstelling: de Centrale Commissie Overheids Informatievoorziening (CCOI). Deze commissie, die
past in de trend om problemen waar de overheid zelf niet
uitkomt door het bedrijfsleven te laten oplossen, wordt
voorgezeten door de oud VNO-voorzitter Van Veen.
Personeel
In 1986 bleken er volgens het CBS binnen de totale overheid bijna 8.500 medewerkers te zijn geweest die waren
belast met specifieke automatiseringstaken. In dat jaar waren er ruim 88.000 medewerkers die geregeld voor het eigen werk achter een terminal of computer zaten. Dat aantal groeit overigens sterk. In 1985 waren er 77.000. In 1987
ruim 125.000, een stijging van ruim 63% in twee jaar! Automatisering betekent dan ook om- en bijscholing. In beginsel moeten hierbij drie groepen worden onderscheiden.
In de eerste plaats het bestuur en management. Informatievoorziening en automatisering zijn bij uitstek een
zaak van het topmanagement van de betrokken organisatie. Toch ontbreekt daar vaak de deskundigheid en denkt
men dat het een zaak van technici is. Dit is even juist als
de stelling dat het uitgavenbeleid van een overheidsorganisatie een zaak van de boekhouding is! Jammer genoeg
is sprake van een vicieuze cirkel. Het topmanagement is
niet deskundig en weigert dat te worden omdat men het
een zaak van technici vindt. Omdat men niet deskundig is
ziet men niet in dat dit uitgangspunt onjuist is. Momenteel
wordt er door instanties als het NIIO en ook door de VNG
hard gewerkt om in deze opstelling verandering te brengen.
Een tweede groep is het automatiseringspersoneel, binnen de totale overheid zo’n 10.000 mensen. Vaak wordt
gedacht dat dit de groep is die het allemaal al weet. In feite gaat het binnen de informatica echter om een zeer uitgestrekt en heterogeen terrein van kennis, met steeds
nieuwe ontwikkelingen en ook functies. De informatica is
als vakgebied feitelijk nog onderontwikkeld. Er wordt nog
vaak te simpel gedacht dat die kennis wel bij het bedrijfsleven is te vinden. Dat geldt slechts voor een deel van de
functies. Binnen de overheidsorganisatie zal ook kennis
aanwezig moeten zijn, zij het kennis van een andere orde.
Het gaat er in toenemende mate om hoe het functioneren van de eigen organisatie kan worden verbeterd met informatietechnologie en die kennis behoort tot de organisatie. Hier ligt weer de parallel met de financiele functie: het
uitgavenbeleid besteedt men ook niet uit (de controle is
weer een andere zaak). Niet voor niets stelde de president
van de Rekenkamer tijdens een recent congres dat er meer
‘informatiemanagers’ bij de overheid moeten komen. Opleidingen hiervoor zijn er echter niet of nauwelijks.
De derde groep zijn de gebruikers, inmiddels zo’n
150.000 overheidsdienaren. Hier is duidelijk sprake van
een enorme opleidingsbehoefte. Dat geldt trouwens ook
voor het ‘middle management’, dat niet alleen de nieuwe
technologieen moet helpen invoeren maar ook zelf wordt
bedreigd (denk aan de recente kranteberichten over dreigende vermindering van het middenkader bij Shell).
Kosten
Uit de label blijkt dat de overheid grote bedragen uitgeeft
aan automatisering. Om misverstanden te voorkomen: het
gaat daarbij niet alleen om de aanschafkosten van computers. Het gaat om exploitatiekosten.
9. Algemene Rekenkamer, Computerbeveiliging, Tweede Kamer,
1988-1989, brief van 9 november 1989, 20 904, nrs. 1 en 2.
10. Bij voorbeeld de voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening (RAP) of de voorlopige Raad voor de Vaslgoedinformatievoorziening (RAVI). Er zijn echter nog tal van andere ra-
den en adviesinstanties.
1183
Tabel. Kosten van automatisering bij de overheid, 1986 in
mln. gld.
Naar bestuurslaag
1985
1986
1987
1988
Rijksoverheid
1.021
Gemeenlen
558
Provincies/waterschappen
41
1.123
582
61
1.303
649
81
1.420
695
92
Totaal
1.766
2.033
2.207
1.620
Procentuele verdeling naar kostensoort, 1986
Apparatuur
34
Personeel
Software
lonen opleidingen standaard speciaal
27
11
Overige
21
De stijgende trend van de automatiseringsuitgaven zal
ongetwijfeld worden doorgetrokken. In tegenstelling tot
grote delen van het bedrijfsleven gaat het bij de overheid
niet alleen om ondersteunende processen, maar meestal
ook om de primaire processen. De overheid is een informatieverwerkend en – producerend bedrijf. Enigszins vergelijkbaar zijn bedrijfstakken als het bank- en verzekeringswezen. Daar worden momenteel ook enorme bedragen uitgegeven aan automatisering. Deze bedrijfstakken zijn duidelijk ook in de derde fase van automatisering, die van de
netwerken. De overheid moet daar overwegend nog aan
beginnen.
In die derde fase wordt de bekostiging van de grote netwerken voor de overheid nog een groot probleem. De voordelen hoeven namelijk niet per definitie neerte slaan op de
plaatsen waar de investeringen worden gedaan. De politie
bij voorbeeld profiteer! vooral indien de Rijksdienst voor het
Wegverkeer investeert in het per netwerk bereikbaar maken van de registers. Betalen doet de politie echter niet.
De gemeenten moeten in het kader van de nieuwe bevolkingsadministratie investeren ten behoeve van de landelijke afnemers van bevolkingsgegevens. Ook hier dus
een paradox. Hoe efficienter het systeem (omdat vele instanties binnen de overheid er gebruik van kunnen maken),
hoe groter het bekostigingsprobleem en hoe kleiner dus de
kans dat er echt wat van de grand komt. Over de kosten
van de nieuwe bevolkingsadministratie is en wordt tussen
rijk en gemeenten jarenlang onderhandeld. Wat betreft dit
soort projecten moeten dus oplossingen worden gevonden.
Techniek
Een algemeen beleid binnen de overheid op het terrein
van de techniek is nauwelijks aanwezig. Een algemeen
voorschrift bestaat er in feite alleen voor het verplicht gebruik door de rijksdienst van Datanet-l voor datacommunicatie.
Over de vraag of dit gebrek aan een duidelijke lijn negatief moet worden beoordeeld, kan verschillend worden gedacht. In het algemeen wordt het voor de totale overheid
niet als probleem ervaren en voor zover dat wel het geval
is, wordt het binnen de deelorganisaties opgelost.
Overigens wordt in andere landen soms wel een duidelijke lijn gevolgd. Met name de standaardisatie van besturingssystemen ( bij voorbeeld UNIX) krijgt aandacht. Ook
in EG-verband wordt hieraan in toenemende mate aandacht geschonken. Pas in de derde fase van communicatie en integratie zal op dit gebied een belangrijk probleem
ontstaan omdat dan verschillende machines met elkaar
moeten kunnen ‘praten’. Dit probleem tracht men opte lossen door met standaarden te komen op het terrein van de
datacommunicatie. Als iedereen dezelfde communicatie-
1184
standaard hanteert kan de keuze van de machines voor
alle betrokkenen vrij zijn. Hier ligt met name een taak voor
de reeds genoemde CCOI, die mede tot taak heeft een datacommunicatieplan voorde gehele overheid op te stellen.
De motie-Kohnstamm_______________
Na deze descriptieve fase tracht ik het vraag-aanbodmodel nu te hanteren als een meer beleidsmatige benadering van de overheidsautomatisering. Dit veronderstelt dus
dat informatie- en automatiseringsbeleid worden gezien als
een doelbewust omgaan met nieuwe middelen om bepaalde doelstellingen te bereiken. Dit veronderstelt dan ook een
actieve opstelling van het bestuur, in dit geval dus van regering en parlement.
De Tweede Kamer heeft zich tot nu toe nogal op afstand
met de materie bezig gehouden. Er bestaat ook geen aparte vaste commissie voor, zoals bij voorbeeld wel voor financien of ambtenarenzaken. Dit betekent dat de aandacht
voor automatisering en informatiebeleid zeer versnipperd
is binnen de fracties. Alleen in de commissie voor Binnenlandse Zaken komt het onderwerp op bredere wijze aan de
orde. Vooral naar aanleiding van het kritische rapport van
deRekenkamervanenkelejarengeleden11 begonde commissie zich ongerust te maken. Van de zijde van de coordinerend bewindsman werd hierop vooral gereageerd in de
vorm van het instellen van de reeds genoemde CCOI. Dit
bleek na enige tijd de Kamer niet voldoende. Deze verlangde van de minister van Binnenlandse Zaken een actievere
opstelling en legde dit vast in de reeds genoemde motieKohnstamm. Kort samengevat komt deze motie op het volgende neer:
– er is behoefte aan politiek-inhoudelijke sturing ten aanzien van informatievoorzieningsbeleid;
– er bestaat onvoldoende inzicht in inhoud en financiele
omvang van het beleid;
– ten behoeve van politieke sturing zijn een heldere afbakening van verantwoordelijkheden en versterking van de
bevoegdheden van de coordinerend minister absolute
randvoorwaarden.
De BIOS-note____________________
Dit leidde in juli 1988 tot het verschijnen van de nota Beleid informatievoorziening openbare sector (BlOS-nota),
die formeel door het gehele kabinet is vastgesteld. Ik geef
een beeld met behulp van de elementen van het vraagaanbod-model.
Gegevens
De nota noemt als element van coordinate het vaststellen van gegevensdefinities ten behoeve van informatie die
voor verscheidene instanties van belang is. Deze gegevens moeten worden vastgelegd in basisregistraties.
Organisatie
Er komt een herziening van het bestaande Besluit informatievoorziening rijksdienst (ivr). In dit nieuwe Besluit ivr
worden de taken van de coordinerend minister als volgt
omschreven:
– het ordenen en eenduidig vastleggen van taken en verantwoordelijkheden op het terrein van de informatievoorziening;
11. Rapport van de Algemene Rekenkamer inzake de Overheidsautomatisering, Tweede Kamer, 1985,19 220.
– het in samenhang daarmee ontwikkelen en hanteren
van instrumenten om politiek-inhoudelijke sturing te optimaliseren;
– het bevorderen van interdepartementale en interbestuurlijke afspraken over onder meer gegevens- en datacommunicatiestandaarden;
– het bevorderen van verbeteringen in de aanpak van
vooral grote investeringen vergende nieuwe toepassingen;
– het voeren van een actief beleid om kansen te benutten.
In het concept-Besluit informatievoorziening rijksdienst
1989 wordt de nadruk gelegd op de bestuurlijke autonomie
en de eigen verantwoordelijkheid van de betrokken ministers en ook van de andere bestuurslagen. Daarnaast worden voor een aantal deelterreinen coordinerende ministers
aangewezen. Deze hebben vooral tot taak ‘structuurschetsen’ op te stellen voor het betreffende gebied.
Het kabinet blijft van mening dat door de verschillende
departementen informatieplannen moeten worden gemaakt. Deze behoeven geen goedkeuring van de minister
van Binnenlandse Zaken. Wel dienen ze ter kennisneming
aan Biza te worden toegezonden. Biza toetst ze aan de
hoofdlijnen van het kabinetsbeleid op het punt van de informatievoorziening en reageert binnen drie maanden. In
geval van verschil van mening wordt het punt voorgelegd
aan de ministerraad.
Een nieuw element is ook het bepleiten van contra-expertise voor omvangrijke projecten met een hoog risico.
Opleidingen
Op dit punt weinig nieuws. In de BlOS-nota wordt een
overzicht gegeven van het lopende beleid.
Kosten
Opmerkelijk is dat in de BlOS-nota geen overzicht wordt
gegeven van de huidige uitgaven en de wijze van besteding. Wel is aan de Kamer toegezegd dat een dergelijk
overzicht nog zal worden toegestuurd. Concreet beleid op
het terrein van kostenberekening en -verrekening is in de
BlOS-nota niet vinden. Wel wordt er op allerlei zaken gestudeerd.
Techniek
Ook op dit terrein worden nauwelijks uitspraken gedaan.
Hardware en software blijven een zaak van de individuele
beslissers binnen de overheid. Alleen op het terrein van de
datacommunicatie moet het beleid worden gericht op standaardisatie. Het kabinet onderschrijft de aanbeveling van
de CCOI om tot een Datacommunicatie-atlas te komen.
Doelstellingen
In het concept-Besluit informatievoorziening rijksdienst
1989 wordt een aantal beginselen vast gelegd:
– beperking van het aantal informatievragen en gegevensverzamelingen;
– verzameling van informatie zo dicht mogelijk bij de bron
en zo mogelijk ontleend aan basisregistraties;
– regulering van informatievastlegging en van informatieverstrekking aan derden;
– aggregatie op zo laag mogelijk niveau van reeds elders
beschikbare informatie voor vorming en vaststelling van
beleid;
– regulering van het leggen van systematische verbanden
tussen informatie (koppeling van gegevensbestanden);
– beperking van het dubbel verzamelen en verwerken tot
noodzakelijke gevallen.
Daarnaast wordt bepaald dat het beheer van informatie
gedecentraliseerd dan wel gedeconcentreerd dient te zijn
in samenhang met de decentralisatie, respectievelijk de-
ESB 14-12-1988
concentratie van taken. Wel zal het systeembeheer dan op
centraal niveau moeten liggen.
Commentaar
Een beoordeling van het in de BlOS-nota gepresenteerde beleid kan vanuit twee invalshoeken plaatvinden:
– hoe voorkomen wij dat de overheidsautomatisering een
organisatorische en financiele puinhoop wordt? Dit is
vooral een korte termijn benadering. Het beleid van regering en parlement is dan vooral gericht op vergroting
van de beheersbaarheid;
– hoe zorgen wij ervoor dat dit nieuwe bestuursmiddel bijdraagt aan een beter functionerende en meer klantgerichte overheid? Dit is de fundamentele vraag, die gericht is op de lange termijn. Het beleid van regering en
parlement moet daarbij vooral gericht zijn op het formuleren van doelstellingen.
Eerst de ‘puinhoop’-benadering, maar daarbij gelijk bij
de probleemstelling een relativering. In de eerste plaats zijn
de problemen bij het bedrijfsleven niet minder, zoals elke
ingewijde weet. In de tweede plaats moet de overheid ‘leren’ omgaan met structurering van de informatievoorziening en automatisering.
De vraag is dus of de BlOS-nota dit leerproces versnelt
en de voorwaarden schept voor een betere aanpak. De bijdrage van de BlOS-nota in dit verband is vooral dat de problematiek conceptueel wordt verhelderd. Duidelijker dan
voorheen is aangegeven wat de aard van de verschillende
problemen is en hoe de verantwoordelijkheden liggen.
Hoewel velen wellicht weinig waarde aan dit punt zullen
hechten, is dit een belangrijke stap vooruit.
Ook de verdeling van de verantwoordelijkheden lijkt mij
in hoofdlijnen juist (hoewel ik wel problemen heb met de interbestuurlijke informatievoorziening). Wellicht hadden
sommigen graag gezien dat de minister van Binnenlandse
Zaken de totale cob’rdinatie naar zich toe had getrokken.
Nog los van de vraag of hem dat in het kabinet zou zijn gelukt, is het ook niet functioneel. De problematiek is te complex.
Moge de voorgestelde structuur van een vooral aan algemene lijnen toetsende cob’rdinerend minister en het gebruik van contra-expertise dan nog niet zo gek zijn, de grote vraag is dan of dit in de bestuurlijke praktijk ook wordt
waargemaakt. Dit vraagt om een actief optredende minister, die bereid is om problemen in de ministerraad uit te
vechten en om een kwantitatief en kwalitatief goed ambtelijk apparaat bij Biza. De paspoortenquete heeft echter duidelijk gemaakt dat er op beide terreinen de nodige problemen zijn (problemen overigens van andere aard dan die bij
Buitenlandse Zaken). De BlOS-nota geeft geen enkele indicatie dat deze problemen worden aangepakt. Ook aan
de praktische aanpak van andere problemen levert de
BIOS- nota geen bijdrage. Er wordt slechts verwezen naar
lopend beleid.
Wat betreft de tweede invalshoek, de bijdrage aan een
betere overheid, is het beeld evenzeer gemengd. Op
zich is het goed dat er enkele belangrijke algemene doelstellingen en randvoorwaarden zijn vastgelegd. Op geen
enkele wijze wordt echter duidelijk gemaakt dat we met
de overheidsinformatievoorziening ook iets willen en
wat dan wel. De BlOS-nota schept meer het beeld van
een technologische golf die over ons heen komt en waarin we moeten proberen het hoofd boven water te houden.
Op zich is dit wel een duidelijke politieke keuze. Het zal
echter interessant zijn om te bezien of de Kamer er in meerderheid ook zo over denkt. De expliciete duiding in de mo-
1185
tie- Kohnstamm van de behoefte aan een politiek-inhoudelijke sturing geeft reeds een indicatie.
Vanzelfsprekend kunnen vele doelstellingen slechts op
micro-niveau worden aangegeven. Sommigen, zoals Huppes, trekken daaruit de conclusie dat wij elke poging tot
coordinate op hdger niveau moeten opgeven en dat een
‘bottom up’-benadering het enige is wat echt zal werken12.
Inhoudelijk is daarvoor veel te zeggen. De echte vernieuwingen zullen van onderop moeten komen en dat proces
valt van bovenaf nauwelijks te sturen.
De ‘bottom up’-benadering gaat echter voorbij aan het feit
dat het in de tussentijd een enorme puinhoop kan worden.
De derde fase van automatisering betekent immers dat organisaties met elkaar van doen krijgen en dat bepaalde organisaties aan anderen (zowel andere onderdelen van de
overheid als de gemeenten alsookde burger!) hun wil zullen
willen opleggen. Ditzalnogvoorhetnodigerumoerzorgen13.
Bij de tweede invalshoek voor overheidsautomatisering
zal het daarbij moeten gaan om een juist evenwicht tussen
het ‘top down’ aangeven van algemene doelstellingen en
randvoorwaarden en de ‘bottom up’-benadering. Een voorbeeld van algemene doelstellingen is de relatie tussen
overheid en burger (overigens in de motie-Kohnstamm genoemd). In de BlOS-nota wordt hieraan slechts zeeroppervlakkig aandacht besteed. Hetzelfde geldt voor de inzet
van informatietechnologie voor het realiseren van de altijd
met de mond beleden beleidslijn van bestuurlijke decentralisatie. Idem voor de verbetering van de kwaliteit van de arbeidsplaatsen binnen de overheid. Toch zijn dit zeer wezenlijke zaken. De ervaring leert inmiddels dat de informatietechnologie zowel decentralisatie als verbetering van de
arbeidsplaats mogelijk maakt. Ongestuurd leidt het echter
vanzelf tot centralisatie en uitholling van taken. In de BlOSnota is niets over dit alles te lezen, laat staan dat er een
beleid wordt geformuleerd.
Tot slot
Aan overheidsautomatisering wordt steeds meergeld uitgegeven en steeds meer mensen raken erbij betrokken. Wat er
echter precies gebeurt en vooral waarom het gebeurt, ttijft tot
nu toe schimmig. Naar aanleiding van een wens van de Tweede Kamer is er een kabinetsbeleid neergelegd in de BlOS-nota.
In conceptueel opzicht schept de nota enige duidelijkheid. Ook geeft de nota een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden. Er worden echter onvoldoende garanties gegeven voor een goede werking van de voorgestelde structuur en daarmee komt ook de beheersbaarheid in
gevaar. Een belangrijke politieke keuze is de passieve opstelling ten aanzien van de mogelijkheden van dit nieuwe
bestuursmiddel, inclusief het ontbreken van een aanzettot
beleidsontwikkeling op dit punt.
Dat betekent dat er interessante politieke en bestuurlijke vragen liggen. Inclusief die of de minister van Algemene Zaken niet meer aangewezen is voor de cobrdinatie op
dit beleidsterrein en of er geen vaste Tweede Kamer commissie moet komen voorinformatievoorzieningen automatisering. In elk geval is duidelijk dat de komende discussie
in het parlement niet over de techniek dient te gaan. Automatiseren is (re)organiseren!
R.A.M. Meijer
12. Zie Huppes, op. cit.
13. Dit was voor de gemeenten ook de kern van de strijd in de
‘paspoprtdiscussie’. Gemeenten wilden geen baliemodule van
KEP, die op geen enkele wijze kon communiceren met hun eigen
informatievoorziening. Uiteindelijk trok Buitenlandse Zaken die baliemodule dan ook terug.