Arbeidsvoorziening:
mission impossible?
WJ. Dercksen*
W
ettelijk opgedragen taken en schaarse middelen dwingen de Regionale Bureaus
voor de Arbeidsvoorziening in toenemende mate tot een strategische keuze.
Kiezen zij primair voor het bemiddelen van zoveel mogelijk werkzoekenden, zetten
zij zich vooral in voor moeilijk bemiddelbaren of streven zij naar nauwe samenwerking met andere instanties om de versnippering in de werkloosheidsbestrijding te
beëindigen? Elk van de keuzen heeft aantrekkelijke kanten, maar ook een prijs.
Vanwege de aanhoudend hoge werkloosheid staan
de arbeidsbureaus al vele jaren sterk in de belangstelling. De verwachtingen die bij de werkloosheidsbestrijding aan hen gesteld worden, sporen echter lang
niet altijd met hun wettelijk vastgelegde taken en de
mogelijkheden waarover ze beschikken. Zo schept
de Arbeidsvoorziening geen reguliere banen en is de
bijdrage die zij kan leveren aan de bestrijding van de
werkloosheid dus bij voorbaat bescheiden.
De belangrijkste taken van de Arbeidsvoorziening
zijn het zo doelmatig en rechtvaardig mogelijk bijeen
brengen van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt.
Tussen beide taken bestaat een zekere spanning. Intensieve bemiddeling van een langdurig werkloze is
bij voorbeeld niet altijd de meest doelmatige bijdrage
aan het vervullen van een vacature.
In 1991 kreeg de Arbeidsvoorziening tripartiete
besturen op regionaal en centraal niveau. In de Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening (RBA’s)
zijn werkgevers, werknemers en gemeenten vertegenwoordigd. Een RBA heeft een onafhankelijke voorzitter en soms een vertegenwoordiger
van de provincie
als adviserend lid. Het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) is samengesteld uit werkgevers, werknemers en centrale overheid, met een vertegenwoordiger van de VNG als adviserend lid en
eveneens een onafhankelijk voorzitter. De Arbeidsvoorzieningswet gaf lucht en ruimte aan een voorheen erg centralistische en inflexibele, ambtelijke organisatie.
De nieuwe tripartiete besturen vertaalden de doelmatigheidstaak van de Arbeidsvoorziening alras in
een voorgenomen aantal plaatsingen. 75% van die
plaatsingen moet werklozen betreffen. De overige
25% is voor de bemiddeling van werkende werkzoekenden (in jargon: positieverbeteraars).
De rechtvaardigheidstaak is vertaald in de evenredigheidstaakstelling. Het aantal plaatsingen van langdurig werklozen,
vrouwen en allochtonen moet evenredig zijn met het
aandeel van deze doelgroepen in het bemiddelingsbestand. Verder is het de verwachting dat er in 1995
ESB 13-7-1994
een taakstelling zal komen voor de plaatsing van de
aanzwellende stroom gedeeltelijk arbeidsongeschikten en dus tevens gedeeltelijk werklozen.
De arbeidsbureaus kunnen drie soorten diensten
verlenen: directe arbeidsbemiddeling,
informatie en
advies, en indirecte bemiddeling. De indirecte bemiddeling beoogt moeilijk plaatsbare werklozen naar reguliere arbeidsplaatsen te bemiddelen via:
• scholing;
• financiële bijdragen voor arbeidsinpassing;
• intensieve begeleiding door individuele trajectbemiddeling;
• werkervaring (Jeugd Werk Garantieplan (JWG),
werkervaringsplaatsen,
leer-werkprojecten);
• sollicitatieclubs.
Werkloze werkzoekenden die kansloos geacht worden voor het vinden van een reguliere baan kunnen
plaatsing krijgen in een banenpool. In de meeste regio’s verzorgen gemeentelijke instellingen de plaatsingen in JWG en banenpool. De verschillende vormen
van dienstverlening van het arbeidsbureau hebben ieder hun eigen prijs en merites.
De tripartisering heeft de arbeidsbureaus onmiskenbaar een nieuw elan bezorgd. Ondanks de conjuncturele terugval die in 1992 intrad, wisten de
RBA’s een groei van het aantal bemiddelingen te realiseren. Binnen de nieuwe structuur zijn er thans echter steeds meer RBA’s die de grenzen van hun begrotingen bereiken. Dat betekent dat zij, anders dan in
het verleden, strategische keuzen moeten maken inzake de aanwending van middelen.
Dit artikel schetst drie alternatieve beleidsscenario’s voor de RBA’s. Alle drie grijpen aan bij de wettelijke taak van de Arbeidsvoorziening en de keuzen
waarvoor zij thans staan. Elk scenario heeft een ei• De auteur is hoogleraar bij de vakgroep Algemene Sociale
Wetenschappen van de Universiteit Utrecht. Dit artikel is
gebaseerd op de discussienota Kerntak~n RBA, geschreven
op verzoek van het RBA Groningen.
F’
gen filosofie, een eigen logica en onderscheiden
sequenties.
con-
Omgevingsfactoren
De RBA’s moeten hun prioriteiten bepalen in een ruime arbeidsmarkt. Een handicap bij het formuleren
van beleid op langere termijn betreft de onzekerheid
van omgevingsfactoren. Voor het beleid van de
RBA’s zijn de volgende factoren van belang:
• de financiële middelen zullen de komende jaren
niet toenemen;
• het regeringsbeleid gericht op een grotere flexibiliteit van de arbeidsmarkt zal de komende jaren
waarschijnlijk doorgaan (afschaffen preventieve
ontslagbescherming, verdere liberalisering van de
arbeidsbemiddeling, bevriezen c.q. verlagen minimumloon);
• naast het arbeidsbureau zullen waarschijnlijk
steeds meer particuliere instellingen de arbeidsbemiddelingsmarkt betreden. Bij veel uitzendbureaus
bestaat een tendens om nieuwe diensten aan het
assortiment toe te voegen, zoals poolmanagement,
arbeidsbemiddeling naar vaste banen, outplacement, executive search, collegiale in- en uitlening,
payroll service, scholing en detachering;
• de regering streeft naar institutionalisering van de
‘contractgedachte’ . De instellingen die de werkloosheidsregelingen
uitvoeren moeten in deze
visie een contract aangaan met uitkeringsgerechtigden. Het contract bevat afspraken over inspanningen om weer aan het werk te komen;
• de Arbeidsvoorziening staat een kritische evaluatie
te wachten (medio 1995). Een relevante vraag hierbij is hoe lang de landelijke politiek nog zal accepteren dat er grosso modo drie, veelal langs elkaar
heen en soms tegen elkaar in werkende circuits
zijn die zich met behulp van collectieve middelen
richten op werkloosheidsbestrijding
(de Arbeidsvoorziening, het gemeentelijke circuit en de bedrijfsverenigingen);
• mogelijk wordt de uitvoeringsorganisatie van de
werknemersverzekeringen
verzelfstandigd binnen
een regionale structuur.
Beleidsscenario’s
Arbeidsmarktbeleid is te omschrijven als het beleid
dat zich richt op een zo goed mogelijke afstemming
van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt en binnen
de verschillende sectoren van de economie. Het omvat het geheel van maatregelen en initiatieven dat
speciaal gericht is op:
a. de inschakeling van mensen in het arbeidsproces
(arbeidsvoorziening);
b. het scheppen van werk;
c. de condities waaronder vraag en aanbod bijeenkomen (institutionele aspecten).
Bovenstaande omschrijving geldt zowel voor het landelijke als het regionale arbeidsmarktbeleid. Regionaal zijn de RBA’s en gemeenten de belangrijkste
actoren in het arbeidsmarktbeleid. De rol van bedrijfsverenigingen en GMD is tot nu toe betrekkelijk margi-
naaI. Gemeenten en RBA’s zijn niet alleen actief via
het arbeidsvoorzieningsbeleid.
Zij spelen ook een rol
in het gericht werkgelegenheidsbeleid
(werkervaringsplaatsen, JWG, banenpool, Wet Sociale Werkvoorziening (WSW)). Ten slotte hebben gemeenten
en RBA’s invloed op institutionele aspecten (bij voorbeeld wervingsgedrag van bedrijven en instellingen,
beroepsonderwijs en scholing, sanctiebeleid sociale
zekerheid, en last but not least: de infrastructuur van
publieke instellingen die zich met werkloosheidsbestrijding bezighouden).
In de discussies over het in de komende jaren te
voeren beleid van de RBA’s hechten werkgevers,
werknemers en gemeenten verschillende gewichten
aan de bovenstaande componenten van het regionale arbeidsmarktbeleid.
Grosso modo staan er drie alternatieve beleidsscenario’s open, waarin steeds een
van de bovenstaande componenten centraal staat. In
het eerste scenario is vraaggerichte arbeidsbemiddeling de ‘core-business’ van een RBA, in het tweede is
dat werkgelegenheid voor groepen met een zwakke
arbeidsmarktpositie.
Het derde scenario knoopt aan
bij regionaal te beïnvloeden institutionele aspecten.
Het is gericht op een zo goed mogelijke benutting
van de regionale infrastructuur van arbeidsbureaus,
gemeenten en bedrijfsverenigingen voor het arbeidsmarktbeleid.
Arbeidsbemiddelingsscenario
De ‘core business’ van het arbeidsbureau is in dit scenario bemiddeling van werkzoekenden
(werklozen
en positieverbeteraars).
Het centrale doel is een substantieel marktaandeel in de regionale vacaturevervulling. Het arbeidsbureau volgt daarom een vraaggerichte strategie. Naarmate werkgevers beter
bediend worden zullen zij meer en eerder vacatures
melden. De indirecte bemiddeling staat geheel in
dienst van de directe bemiddeling. De indirecte bemiddeling is gericht op het zo efficiënt en effectief
mogelijk toerusten van kansrijke werkzoekenden
voor bestaande en te verwachten vacatures. Verder
zijn de ‘after sales’ en andere contacten met bedrijven (bedrijfsbezoeken)
erg belangrijk voor het aandeel in de bemiddelingsmarkt.
De belangrijkste middelen in dit scenario zijn:
• vacatureverwerving (bedrijfsbezoeken, vaste aanspreekpunten);
• directe bemiddeling (goede bereikbaarheid, representatief aanzien, klantgerichtheid);
• indirecte bemiddeling (sollicitatieclubs, korte functiegerichte scholing, loonkostensubsidies);
• kwaliteitszorg (af ter sales);
• overige dienstverlening (outplacement, personeelsvoorziening nieuwe bedrijven).
Dit scenario veronderstelt dat werkgevers en werkzoekenden gemakkelijk met het arbeidsbureau in
contact kunnen komen en er adequaat geholpen worden. De personeelsleden hebben voldoende tijd en
initiatief om actief vacatures te verwerven. Hiervoor
is een ruim personeelsbestand
nodig.
De filosofie achter dit scenario is dat een adequate arbeidsbemiddeling de omvang van de regionale werk-
gelegenheid positief beïnvloedt. Dit geldt zowel voor
de directe als voor de daaraan gerelateerde indirecte
arbeidsbemiddeling.
Het gaat in dit scenario om het bemiddelen van
zoveel mogelijk werkzoekenden
naar een betaalde
baan en dus om het snel en adequaat vervullen van
vacatures, het voorkomen van moeilijk vervulbare vacatures via gerichte scholing en het opsporen van verborgen werkgelegenheid. Werklozen kunnen hier
veel baat bij hebben, met name degenen die ‘vooraan in de rij staan’. De relevantie van deze filosofie
wordt onder meer ondersteund door de vacature-enquêtes van het CBS en enquêtes onder bedrijven. De
vacature-enquêtes
leren hoeveel moeilijk vervulbare
vacatures er zijn. De enquêtes onder bedrijven leren
dat er nog wel eens orders worden geweigerd bij gebrek aan goed personeel. Moeilijk vervulbare vacatures en het niet accepteren van orders doen zich vooral voor tijdens hoogconjunctuur. Thans kampen veel
bedrijven met overcapaciteit. Desalniettemin kunnen
de arbeidsbureaus ook in magere jaren via een adequate arbeidsbemiddeling
een positieve bijdrage leveren aan het functioneren van de arbeidsmarkt.
Een slagvaardige directe en indirecte arbeidsbemiddeling is niet alleen van belang voor de omvang
van de werkgelegenheid en daarmee voor de lengte
van de ‘rij werklozen’. Tegelijkertijd kan hierdoor de
zogeheten ‘slipstream’-theorie realiteitsgehalte krijgen. Deze theorie luidt dat naarmate het arbeidsbureau meer vacatures vervult, het makkelijker is om
moeilijk bemiddelbaren te plaatsen. Uit een notitie
van de voorzitter van het CBA, R. de Boer, blijkt de
plausibiliteit van deze theorie. Van 1990-1993 nam
het marktaandeel van de Arbeidsvoorziening toe van
16% tot 31%. Ondanks een inkrimping van de totale
vacaturemarkt met 37% schreef Arbeidsvoorziening
meer vacatures in en wist ze er meer te vervullen. De
registratiequote steeg van 29% tot 47% en de vervullingsquote van 56% tot 65%. Uit tabel 1 blijkt dat
Arbeidsvoorziening hierdoor meer doelgroepen (langdurig werklozen, minderheden, vrouwen) kon plaatsen dan het geval zou zijn geweest bij een gelijk gebleven marktaandeel.
Hoewel de cijfers tot de verbeelding spreken,
bewijzen ze niet dat de kansen van de doelgroepen
op de arbeidsmarkt zijn verbeterd door het werk van
de Arbeidsvoorziening. Immers, het is niet bekend of
degenen die aan het werk kwamen niet ook zonder
de diensten van Arbeidsvoorziening aan het werk
zouden zijn gekomen. Daarbij komt dat het begrip
plaatsing niet duidelijk is omschreven. Het kan bij
een plaatsing zowel gaan om banen van zeer korte
duur (bij voorbeeld een uitzendbaan) als om vaste
banen. De bemoeienis van Arbeidsvoorziening bij
een plaatsing kan verder variëren van louter registratie van de werkzoekende tot intensieve bemiddeling.
Het arbeidsbemiddeiingsscenario
heeft niet alleen
consequenties voor wat een RBA wel moet doen,
maar in geval van schaarse middelen ook voor wat
het niet meer kan doen. De prijs van dit scenario is:
• er is geen (of weinig) ruimte voor de intensieve
bemiddeling van moeilijk plaatsbare werkzoekenden;
ESB 13-7-1994
• budgetten voor gesubsidieerde arbeidsplaatsen
krijgen de laagste prioriteit (KRA (kaderregeling arbeidsinpassing), bijdrage banenpool);
• de kaderregeling scholing (KRS) wordt primair ge- .
bruikt voor korte, functiegerichte scholing die evident goede arbeidsmarktvooruitzichten
biedt en
dus niet voor het financieren van bredere opleidingen;
• het RBA steekt geen energie in de uitbreiding van
het JWG tot de marktsector.
Werkgelegenheidsscenario
De ‘core business’ van het arbeidsbureau is in dit
scenario bestrijding van de langdurige werkloosheid.
Het RBA beschikt over verschillende instrumenten
om de werkgelegenheid te verruimen voor groepen
met een slechte arbeidsmarktpositie.
Het gaat hierbij
allereerst om loonkostensubsies en subsidie van additioneel werk (werkervaringsplaatsen,
JWG in de
marktsector). Verder biedt het arbeidsbureau volwassen werklozen de mogelijkheid een volledige beroepsopleiding te volgen (startkwalificatie). Wat
betreft het beschikbaar komen van extra werkgelegenheid kunnen werkgevers en werknemers een
sleutelrol spelen. Zij kunnen bedrijven benaderen
waarvan de cao werkgelegenheidsafspraken
bevat
(werkervaringsplaatsen,
scholingsplaatsen voor werklozen, deeltijdarbeid, in dienst nemen van allochtonen enz.). Convenanten met het sectorale bedrijfsleven in de regio kunnen helpen om tot aantoonbare
resultaten te komen. Dit scenario gaat uit van een
van de met de tripartisering beoogde doelstellingen:
het creëren van nieuwe beleidsmogelijkheden
voor
de Arbeidsvoorziening1
De belangrijkste middelen in dit scenario zijn:
• KRA (loonkostensubsidie);
• KRA (werkervaringsplaatsen);
• RBIAG (loonkostensubsidie
nieuwe bedrijven);
• JWG in de marktsector;
• KRS inzetten voor startkwalificaties;
• cao-afspraken activeren;
• convenanten met sectoren;
• minderhedenadviseurs
(BAM-mers).
In dit scenario zet het RBA de middelen zoveel mogelijk in ten behoeve van de plaatsing van doelgroepen. Dit scenario stelt minder eisen aan de service
die het personeel van arbeidsbureaus aan werkgevers en werkzoekenden verleent dan het arbeidsbemiddelingsscenario. Immers, de acquisitie van vacatures staat niet centraal.
De filosofie van dit scenario is dat de Arbeidsvoorziening er primair is voor de moeilijk bemiddelbare
doelgroepen. Het RBA kan deze het beste steunen
door ZO veel mogelijk (tijdelijke) arbeidsplaatsen en
opleidingsmogelijkheden
te scheppen. Dit beleid
schuift de rij werkzoekenden
niet op, maar schept
plaatsen voor mensen halverwege en achteraan in de
rij. Zo’n RBA-beleid complementeert het beleid van
gemeenten die zowel verantwoordelijk zijn voor de
Sociale Dienst (waardoor gemeenten ook tot taak
1. wJ. Dercksen, Functioneel
ning, Bestuurswetenschappen,
bestuur in de arbeidsvoorziejg. 43,1989, nr. 6.
•
Tabel 1. De plaatsing van doelgroepen in de
periode 1990-1994 (x 1000)
hebben om een bijdrage te leveren aan
de activering van uit1992
1991
1993
1990
keringsgerechtigden), als voor de ba102
116
107
102
nenpools, de JWG
“34
32
34
32
en de Sociale Werk12
16
9
voorziening. Dit sce44
54
44
58
nario speelt in op de
de Boer, De plaatsingsresultaten t!t{n Ar”
liberalisering van de
rziening, eBA, 1994, interne notitie.
arbeidsbemiddeling
door niet te kiezen
voor arbeidsbemiddeling
zonder meer, maar door
nadrukkelijk te kiezen voor de ‘niche’ van kansarmenbemiddeling.
De relevantie van deze filosofie wordt ondersteund door onderzoek dat leert dat een werkervaringsplaats de kans van een langdurig werkloze op
een baan aanzienlijk vergroot. Zo blijkt dat twee jaar
na het moment van plaatsing via de KRA ongeveer
driekwart van de deelnemers een baan heeft. Bij een
controlegroep van niet-geplaatste langdurig werklozen was dit percentage 28. Plaatsing via de ‘reguliere
arbeidsplaatsenvariant’
(de oude Wet Vermeend/Moor) bleek relatief succesvoller dan plaatsing via de
werkervaringsplaatsenvariant.
In het eerste geval had
79% na twee jaar een baan, in het tweede geval
63%2. De Jeugdwerkgarantiewet
mikt op een zelfde
effect. Dit valt zeker te verwachten bij een uitbreiding van de JWG naar de marktsector. Het is immers
vooral de marktsector waar de werkgelegenheid kan
groeien. Verder kan een startkwalificatie (volledige
beroepsopleiding)
iemands kansen op de arbeidsmarkt sterk verbeteren3. Dat geldt niet voor de Banenpool. Deze is, conform de doelstelling, ook in de
praktijk een eindvoorziening. In de periode januari
1991 t/m maart 1993 stroomde slechts 2 procent van
de deelnemers door naar een reguliere baan (landelijk cijfer)4.
Het werkgelegenheidsscenario
heeft eveneens een
prijs:
• investeringen in beleid (KRA, KRS, bijdragen banenpool) hebben prioriteit boven investeringen in
personeel (consulenten) en gebouwen;
• de markt voor directe arbeidsbemiddeling
wordt
prijs gegeven aan particuliere bureaus;
• het aantal door Arbeidsvoorziening vervulde vacatures zal afnemen;
• de werkzaamheden van RBA-medewerkers zullen
verschuiven van vraaggerichte arbeidsbemiddeling
naar individuele trajectbemiddeling en -begeleiding.
Eén-loketbenadering
In dit scenario staan zowel arbeidsbemiddeling van
werkzoekenden (werklozen en positieverbeteraars)
als individuele trajectbemiddeling en -begeleiding
van uitkeringsgerechtigden
centraal. Met het laatste
‘kan maatwerk worden geleverd. Ten grondslag aan
dit scenario ligt het gegeven dat zowel gemeenten
(en bedrijfsverenigingen) als RBA ieder middelen
hebben om de werkloosheid te bestrijden. Samenwerking kan grote voordelen opleveren (voorkomen van
dubbel werk, schaalvoordelen en tegengaan van contraproduktieve onderlinge concurrentie). De meest
klantgerichte vorm van samenwerking is de één-loket benadering van werkloze uitkeringsgerechtigden.
Cliënten verkrijgen via één loket begeleiding bij het
zoeken naar werk. Zonodig wordt er een traject ontwikkeld waarlangs de cliënt zijn arbeidsmarktkansen
kan verbeteren. Een contract vormt de basis voor de
trajectbegeleiding. De ingrediënten van het traject
worden door andere professionals geboden, maar de
bemiddeling naar trajecten en de begeleiding liggen
voortdurend bij dezelfde persoon.
De belangrijkste middelen in dit scenario zijn:
• één loket voor reïntegratie naar arbeid;
• individuele trajectbegeleiding en -bemiddeling
door één consulent;
• directe arbeidsbemiddeling;
• sollicitatietraining, beroepskeuzevoorlichting;
• scholing (variërend van basiseducatie tot beroepskwalificerende opleidingen);
• werkervaring (]WG, KRA-WEP);
• beschutte arbeid (banenpool, WSW);
• kwaliteitszorg (klant-volg-systeem, after sales).
Dit scenario vergt een ingrijpende reorganisatie van
taken, competenties en management van de vele instellingen in een regio die zich met werkloosheidsbestrijding bezig houden. De één- loketbenadering is alleen mogelijk indien één actor werkelijk de regie
heeft. Gegeven zijn wettelijke taakstelling ligt het
voor de hand dat het RBA die regie krijgt. Dit vergt
echter dat gemeenten (en bedrijfsverenigingen)
zich
conformeren aan het beleid dat in het RBA wordt afgesproken en niet los daarvan een eigen werkloosheidsbeleid voeren. Hier ligt evenwel een groot bestuurlijk probleem, onder meer omdat gemeentelijke
en door de gemeenten gesubsidieerde professionele
instellingen hun eigen procedures hebben en omdat
gemeentelijke bestuurders zich ook tegenover hun
gemeenteraden moeten verantwoorden. (Voor bedrijfsverenigingen zou dit laatste een minder groot
probleem moeten zijn, omdat deze eveneens door sociale partners worden bestuurd.)
De filosofie achter dit scenario is dat de versnippering van de werkloosheidsbestrijding
binnen de publieke sfeer niet alleen inefficiënt en onaanvaardbaar
is, maar ook overkomelijk. Een goed georganiseerde
samenwerking van arbeidsbureaus en gemeenten (en
eventueel bedrijfsverenigingen)
kan in geval van
schaarser middelen bovendien helpen om kolen en
geiten te sparen. Er is per saldo meer capaciteit voor
zowel een vraaggericht bemiddelingsbeleid,
als aanbodgericht werkgelegenheidsbeleid.
Het biedt bovendien de voorwaarde om daadwerkelijk maatwerk
voor doelgroepen te leveren. Dit scenario combi-
2.]. de Koning e.a., Met subsidie aan het werk, Arbeidsvoorziening, Rijswijk, 1993.
3 Arbeidsvoorziening,
Schoolverlatersbrief 1993, Rijswijk,
1993.
4. M. van der Aalst e.a., Landelijke evaluatie banenpool;
eindrapport, Leiden, juni 1993.
neert dus de voordelen van het bemiddelings- en het
werkgelegenheidsscenario
(slagvaardige arbeidsbemiddeling, ‘slipstream’, werkgelegenheid voor doelgroepen).
Dit scenario kan een antwoord bieden op de vaststelling door de Algemene Rekenkamer dat arbeidsbureaus te kort schieten bij de begeleiding van langdurig werklozen. Het kan bovendien helpen tegen
de geconstateerde vrijblijvende benadering van langdurig werklozen. Onderzoek leert echter dat een adequate samenwerking van arbeidsbureaus en gemeenten in de praktijk bijzonder moeilijk is. De min of
meer echte één-loketgemeenten
zijn bijzonder
schaars (Helmond, Huizen). Het model past waarschijnlijk makkelijker bij een kleine dan een grote gemeente. Samenwerkingsverbanden
die zich richten
op maatwerk voor bepaalde doelgroepen vormen de
facto vaak een extra loket (bij voorbeeld het Haagse
Werkraat of de werkcentra Rotterdam Werkt), met
alle afstemmingsproblemen
van dien met het arbeidsbureau en de gemeente (sociale dienst). De grootste
moeilijkheid is om één regie te institutionaliseren
voor meerdere organisaties die ieder hun eigen verantwoordelijkheden
en procedures hebben (arbeidsbureaus, gemeentelijke instellingen, bedrijfsverenigingen). Dit betekent echter niet dat, waar een politieke
wil is tot vergaande samenwerking, geen weg is. Een
bijkomende overweging is dat onderzoek plausibel
maakt dat individuele trajectbemiddeling en -begeleiding de kansen op werk voor de deelnemers substantieel kan vergroten5
Hoewel de één-loketbenadering
beoogt de sterke
punten van de eerste twee scenario’s te combineren
heeft zij ook haar specifieke prijs:
• verlies aan zelfstandigheid en slagkracht van het
RBA door grotere afhankelijkheid van gemeenten,
bedrijfsverenigingen en professionele instellingen;
• verdere politisering van het regionale arbeidsmarktbeleid;
• grote bestuurlijke inspanningen met ongewisse resultaten.
De toekomst van de Arbeidsvoorziening
De RBA’s koersen thans in groten getale af op het
(eerste) arbeidsbemiddelingsscenario.
Vooral het aantal plaatsingen telt, de evenredigheidsdoelstelling
wordt meer en meer bijzaak. Zo maakte bij voorbeeld het RBA Amsterdam/Zaanstreek/Waterland
onlangs bekend de dienstverlening aan een groep ‘nietbemiddelbaren’ te willen staken. Andere RBA’s doen
stilzwijgend min of meer hetzelfde.
Het arbeidsbemiddelingsscenario
heeft verdiensten voor een goed functioneren van de arbeidsmarkt. Anderzijds doet het de kansen van langdurig
werklozen geen goed. Het centraal stellen van de
vraaggerichte benadering kan ook consequenties krijgen voor de toekomst van de Arbeidsvoorziening. Zo
is het niet denkbeeldig dat dit op termijn de teloorgang wordt van de Arbeidsvoorziening als publiek
gefinancierde dienst. Immers, als de dienstverlening
van arbeidsbureaus zich niet duidelijk laat onderscheiden van die van particuliere bemiddelaars, wat
ESB 13-7-1994
is dan nog de rechtvaardiging van overheidssubsidie?
Of sterker, particuliere bemiddelaars kunnen dan terecht spreken van concurrentievervalsing.
De toekomst zou in dit scenario dus wel eens privatisering.
kunnen inhouden. Zo’n privatisering zou vervolgens
gepaard kunnen gaan met-een overheveling van middelen naar de uitvoeringsorganisaties van de sociale
zekerheid ten behoeve van de arbeidsvoorziening
voor uitkeringsgerechtigden.
Als de uitvoeringsorganisaties van de sociale zekerheid dan ook nog zouden worden verzelfstandigd, dan kan dit scenario er
bovendien toe leiden dat intensieve bemiddeling van
langdurig werklozen als een rendabele investering
wordt beschouwd, die in het verlengde van de voorgestelde uitkeringscontracten en in opdracht van de
uitkeringsorganisaties kan worden uitgevoerd door
met elkaar concurrerende private organisaties.
Ook het tweede scenario biedt de Arbeidsvoorziening een onzekere toekomst. Kiezen zij voor de ‘niche’ van de kansarmenbemiddeling
dan verdubbelen
zij bestaand gemeentelijk beleid. Zouden de RBA’s
voor dit scenario kiezen, dan ligt op den duur de
vraag voor de hand wat hun specifieke bestaansrecht
is. Dit speelt te meer omdat de sociale partners de Arbeidsvoorziening tot nu toe weinig of geen nieuwe
beleidsmogelijkheden
hebben gebracht. Opheffen
ligt in dit scenario op termijn meer in de rede dan blijvende verdubbeling van gemeentelijk beleid. Arbeidsvoorziening zou zo, evenals voor de oorlog, niet alleen weer geheel een gemeentelijke zaak worden,
maar ook exclusief kunnen functioneren voor de bestrijding van (langdurige) werkloosheid.
Het één-loketmodel staat, ten slotte, borg voor
een heftige competentiestrijd tussen arbeidsbureaus,
gemeenten en bedrijfsverenigingen. Waarschijnlijk
zal alleen een van boven opgelegde institutionele
fusie, naar het model van de Duitse Bundesanstalt für
Arbeit, hier een duurzame oplossing voor bieden. In
dat geval is het echter eveneens: exit zelfstandige
Arbeidsvoorziening. Met de recente tripartisering en
alle reorganisaties van dien nog in het achterhoofd is
dit geen aanlokkelijk vooruitzicht. Daar staat tegenover dat voor zo’n institutionele hervorming wel het
een en ander te zeggen valt, nu de uitvoeringsorganisatie van de werknemersverzekeringen
toch wordt
herzien.
Samenvattend mag de conclusie luiden dat welke
strategische keuze de Arbeidsvoorziening ook maakt,
zij als publiek gefinancierde, zelfstandige organisatie
een zeer onzekere toekomst tegemoet gaat. Dit hoeft
de medewerkers van de Arbeidsvoorziening overigens niet tot pessimisme te stemmen. Wellicht is het
eerste scenario niet alleen het meest waarschijnlijke,
maar op het punt van de werkloosheidsbestrijding
ook het meest innovatieve en voor het personeel het
meest uitdagende.
W.). Dercksen
5. R. Hoffius, Een laatste kans, Ministerie Sozawe, Den
Haag, 1989; R. Hoffius, Meer kans op werk; tweede evaluatieonderzoek heroriënteringsgesprekkèn, Arbeidsvoorziening, Rijswijk, 1990 (niet gepubliceerd).