Maatschappijspiegel
Arbeidsongeschiktheidsproblematiek
Onderzoek, beleid en een tekort aan theorie
DRS. W. A. ARTS
Inleiding
Uit het onlangs de ministerraad gepasseerde ontwerp van Wet arbeid gehandicapte werknemers blijkt weer eens het
tweeledige karakter van de problematiek
rond de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Aan de ene kant het probleem dat de
verschillende regelingen in ongewijzigde
vorm op termijn onbetaalbaar worden;
aan de andere kant het probleem van de
barriere tussen arbeidsongeschikten en
arbeidsbestel. Het kabinet wil namelijk
met behulp van dit wetsontwerp allereerst de werkgevers meer stimuleren gehandicapten in dienst te nemen en bereiken dat arbeidsongeschikten in het arbeidsproces terugkeren. Daarnaast heeft
het wetsontwerp als bedoeling de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
die
steeds meer drukken op de overheidsgelden terug te dringen.
Ook in de oorspronkelijke ziektegeldplannen van het kabinet is deze tweeledigheid terug te vinden. Aanvankelijk
werden de plannen vooral gepresenteerd
met als primair doel het ziekteverzuim
terug te dringen door verlaging van de
uitkeringen en het daardoor scheppen
van afstand met de werkenden. Alras
— tijdens het debat over de begroting
van Sociale Zaken — werd echter een
wijziging in prioriteit zichtbaar. Staatssecretaris Dales kwam er rond voor uit
dat niet zozeer het terugdringen van het
ziekteverzuim, als wel bezuinigingen het
doel zijn van de plannen. Door het ontstane tumult zijn de plannen nu zo gewijzigd dat de kans op verwezenlijking van
geen van de twee doeleinden nog erg
groot lijkt te zijn.
Over de oplossing van de geschetste
problematiek lijkt men het in beginsel
betrekkelijk eens te zijn. Aan bezuiniging valt niet te ontkomen en arbeidsongeschikten moeten het contact met arbeidsmarkt en arbeidsorganisatie niet te
snel verliezen. De moeilijkheden ontstaan eerst als deze oplossingen inhoudelijk moeten worden ingevuld.
Wat de verdeling van de lasten van de
bezuinigingen betreft, zien we ook hier
het beruchte afwentelingsproces optreden. De noodzakelijke beperktheid van
de eigen bijdrage aan de bezuiniging
wordt gelegitimeerd met een beroep op
410
abstracte zaken als het algemeen belang,
de sociale rechtvaardigheid of verworven rechten. Daarbij wordt niet alleen
een beroep gedaan op de politieke welsprekendheid, maar alle min of meer gerechtvaardigde politieke en andere strijdmiddelen worden toegepast.
Wat het verbeteren van de relatie tussen arbeidsongeschikten, en het arbeidsbestel betreft, wordt vooral een beroep
gedaan op de wetenschap om uitsluitsel
te geven over de verwachte effectiviteit
van voor te stellen maatregelen. Met een
verwijzing naar verschillende onderzoeken komt men echter soms tot diametraal tegenovergestelde conclusies.
Het is dan ook nog maar de vraag hoeveel hulp het wetenschappelijk bedrijf
kan geven bij het inhoudelijk invullen
van maatregelen.
Arbeidsongeschiktheid en arbeidsmarkt
Deze twijfel geldt misschien niet zozeer de kritiek die vanuit wetenschappelijke kring is geleverd op de ziektegeldplannen. In die plannen staat het terugdringen van het ziekteverzuim door vermindering van het oneigenlijk gebruik
van de Ziektewet centraal. Vrij unaniem
is men in de kritiek van mening dat deze
plannen te veel de nadruk leggen op kortstondig verzuim. Onderzoek laat zien
dat het ziekteverzuimpercentage in
hoofdzaak wordt bepaald door langdurig
verzuim. Van de ziekteverzuimdagen
wordt 70 percent veroorzaakt door aandoeningen die langer dan twee weken
duren. Het is onduidelijk welk deel van
de resterende 30 percent moet worden
toegeschreven aan oneigenlijk gebruik.
Wat de maatregelen voor dit deel bereiken, kan wel eens worden teniet gedaan doordat werknemers met lichte
aandoeningen te lang blijven doorwerken, waardoor het langdurig ziekteverzuim zal gaan stijgen.
Wel geldt deze twijfel bij voorbeeld
een mogelijke wetenschappelijke bijdrage tot maatregelen in het kader van een
andere arbeidsongeschiktheidsregel: de
Wet arbeidsongeschiktheid (WAO).
Problemen die zich daar voordoen zijn
onder meer de geweldige” volumestijging
sinds de invoering van de wet in 1967 en
het onvermogen bij te dragen tot revalidatie en rei’ntegratie in hetarbeidsproces.
Een medische verklaring van de volumestijging schiet duidelijk tekort. Daarom
is naar een andere verklaring gezocht,
die is gevonden in de verslechtering van
de economische conjunctuur. Een belangrijk deel van het WAO-bestand zou
niet moeten worden getypeerd als arbeidsongeschiktheid, maar als verborgen werkloosheid. Die verborgen werkloosheid zou ten dele al in de Wet arbeidsongeschiktheid zijn ingebakken
omdat artikel 21, lid 1, sub a van die
wet het in principe mogelijk maakt bij de
bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid het aspect van de werkloosheid te verdisconteren. Over de omvang
van die verborgen werkloosheid is nogal
wat te doen geweest 1). Er zijn trouwens
nogal wat verschillende schattingen in
omloop. Demoeilijkheidhierbij is echter
dat de onafhankelijke verklarende waarde van ontwikkelingen in de werkloosheid en werkgelegenheid volgens onderzoek gering lijkt te zijn 2). Het zoeken is
dus naar andere of aanvullende verklaringen.
Arbeidsongeschiktheid en
verzorgingsmaatschappij
Onder meer door Bax is getracht in
zo’n aanvullende verklaring te voorzien 3). Hij stelt dat arbeidsongeschiktheid weliswaar een vorm van ,,labour
slack” is maar dan niet in de gewoonlijk
door economen gebruikte betekenis.
Economische factoren zijn wel degelijk
van invloed op de groei van het aantal
arbeidsongeschikten, echter slechts in
samenhang met sociaal-culturele ontwikkelingen in het kader van de Nederlandse verzorgingsmaatschappij.
Economische ontwikkelingen als technologische innovatie, kapitaalintensivering, reorganisatie en fusie hebben een
verregaande functionele differentiatie
van arbeidsrollen in de arbeidsorganisatie bevorderd. Dat heeft strakkere eisen
aan en onzekerheid over het eigen functioneren in de arbeidsorganisatie ten gevolge gehad, wat weer heeft geleid tot een
grotere psychische belasting.
1) Zie bij voorbeeld: F. A. J. van den Bosch
en C. Petersen (red.), Arbeidsongeschiktheid,
een mullidisciplinaire benadering, Deventer,
1980.
2) Zie: D. Wiersma, E. le Gras en C. Vos,
WAO en arbeidsmarkt, enkele bevindingen
betreffende 54 gemeenten, Sociologische
Gids, 1979, nr. 4, biz. 265-282, maar ook
J. J. Siegers, De invloed van de arbeidsmarktsituatie op de arbeidsongeschiktheid bij
mannen, Sociologische Gids, 1981, nr. 2, biz.
161-171, die door gebruik te ma ken van een
andere analysetechniek wel tot een relatie
komt. Verder: E. H. Bax, De stijging van
arbeidsongeschiktheid in de jaren zeventig.
Beleid en analyse. Verschijnt binnenkort in
Mens en Maatschappij.
3) Bax, op. cit.
Op cultured niveau hebben we een
Beleving van arbeidsongeschiktheid
verschuiving zien optreden in de arbeids-
orientatie van arbeid als plicht naar arbeid als middel tot zelfverwerkelijking.
Medezeggenschap en participate in de
besluitvorming, autonomie en medeverantwoordelijkheid in het werk zijn kernbegrippen geworden in de vigerende verwachtingspatronen rond het verschijnsel
arbeid.
We zien dus twee divergerende trends
die haaks op elkaar staan: enerzijds een
verandering in het verwachtingspatroon
met betrekking tot de functies die arbeid
voor het individu dient te hebben, anderzijds de feitelijke ontwikkelingen in de
organisatie van de arbeid. De discrepantie die ten gevolge van deze ontwikkelingen is ontstaan tussen realiteit en verwachtingen heeft ziekteverzuim in de
hand gewerkt. Bij ontstane spanningen
biedt ziektemelding immers de enige
mogelijkheid gelegitimeerd afwezig te
zijn.
Dit wordt nog eens extra in de hand
gewerkt door veranderingen in de omschrijving van het ziektebegrip, de daarmee samenhangende opvattingen van de
medische stand en veranderingen in de
gezondheidsbeleving aan de ene kant, en
een hoog uitkeringsniveau aan de andere
kant. Vooral de uitbreiding van het ziektebegrip met een psycho-sociale dimensie heeft grote gevolgen gehad voor de
stijging van het aantal arbeidsongeschikten. Dat blijkt uit de in verhouding tot
andere ziekten disproportionele stijging
van het aantal psychische ziektegevallen
in de WAO.
Ter verdere verklaring wijst Bax ten
slotte nog op ontwikkelingen in de institutionele vormgeving van de welvaartsstaat. Relevant lijken in dit verband de
door bureaucratisering gegroeide afstand tussen het stelsel van sociale
zekerheid en degenen die daarvan afhankelijk zijn, waardoor een optimale
begeleiding moeilijk is te verwezenlijken;
de grote toegankelijkheid van het zekerheidsstelsel gekoppeld aan de geringe beheersbaarheid, en de gegroeide inconsistentie tussen uitkeringscriteria en uitkeringsniveaus van sociale-zekerheidswetten, in dit geval tussen de werkloosheidswetgeving en arbeidsongeschiktheidswetgeving.
Naar de mening van Bax blijft een
theorie ter verklaring van arbeidsongeschiktheid onvolledig indien daarin geen
plaats wordt ingeruimd voor de interactie tussen sociale determinanten van arbeidsongeschiktheid en de institutionele
karakteristieken van de verzorgingsstaat.
De door hem in deze richting uitgevoerde analyse draagt echter noodgedwongen, door gebrek aan gedegen empirisch
werk, zoals hij zelf opmerkt, voor een
groot deel een tentatief karakter. Er zal
nog veel onderzoek nodig zijn, meent hij,
om te kunnen komen tot een exacte verklaring van de toename van het aantal
arbeidsongeschikten.
ESB 21-4-1982
Deze verklaring van de gevonden statistische verbanden vertoont een duide-
lijk ,,common sense”-karakter. Ten dele
is dat te wijten aan het feit dat de ver-
Eind vorig jaar is gerapporteerd over
een tweetal onderzoeken naar arbeidsongeschiktheid. Misschien kunnen die
wat meer inzicht verschaffen in de stij-
zameling en de verwerking van het on-
gende arbeidsongeschiktheid. In het
kader waren ingebed. Merens-Riedstra
eerste onderzoeksverslag, als proefschrift
verdedigd aan de Rijksuniversiteit Limburg, poneert Merens-Riedstra, evenals
ziet de bezwaren van de door haar gevolgde werkwijze ook zelf wel in, en merkt dan
ook op dat toekomstig onderzoek op dit
Bax, dat de stijging van de arbeidsongeschiktheid te wijten is aan een combi-
terrein steviger op een theoretische basis
meet worden gefundeerd. Bij de inter-
natie van sociaal-economische, institutionele en sociaal-culturele veranderingen 4). Zij doet echter geen poging deze
mening in haar longitudinale onderzoek
te onderbouwen. Haar gaat het om iets
anders, namelijk het antwoord op de
vraag hoe arbeidsongeschikten het leven
zonder werk beleven en waardoor die beleving wordt beinvloed. Haar onderzoek
kan dan ook, zoals ze zelf zegt, geen voldoende verklaring geven voor het arbeidsongeschikt worden of het arbeidsongeschikt blijven. Wel kan door dat
onderzoek enig licht op deze verschijnselen worden geworpen.
Uit haar onderzoek blijkt dat langdurig arbeidsongeschikten al in een betrekkelijk vroeg stadium (na 4 maanden) zijn
te onderscheiden van degenen die binnen
een half jaar weer aan het werk gaan (de
kort arbeidsongeschikten). Als objectieve verschillen tussen deze twee categorieen vallen allereerst leeftijd, beroep en
aandoening op: de blijvers zijn ouder,
vaker (ongeschoolde) handarbeiders en
iets vaker lijdend aan bewegingsaandoeningen dan de werkhervatters. Deze kenmerken werken niet direct in op het langdurig arbeidsongeschikt blijven, maar
via een aantal subjectieve factoren, waarvan de ziekte-ernst zoals die door de betrokkene wordt ervaren wel de belangrijkste is. De latere langdurig arbeidsongeschikten menen meer behoefte te hebben aan hulp en denken minder kans op
herstel te hebben dan de latere werkhervatters. Bovendien hebben langdurig arbeidsongeschikten een pessimistischer
kijk op hun werkhervattingskansen.
De verklaring voor de invloed van de
ziekte-ernst, zoals ervaren door de betrokkene, op het al dan niet werkhervatten zoekt Merens-Riedstra in de reele
(on)mogelijkheid om met een ziekte/
handicap werk te vinden. De subjectieve
werkhervattingsprognose wordt, zo
denkt zij, vooral beinvloed door de houding en de activiteiten van de betrokkene
ten aanzien van werkhervatting. Zo zou
gewenning aan en aanvaarding van het
niet-werken de latere langdurig arbeidsongeschikte kenmerken, terwijl de latere
werkhervatters juist het werken als te
verkiezen mogelijkheid zouden zien en
die mogelijkheid ook actief trachten te
realiseren. Een aanwijzing voor de plausibiliteit van deze redenatie meent zij te
vinden in het feit dat de werkhervatters
waarschijnlijk een traditioneler arbeidsorientatie bezitten dan de blijvers.
derzoeksmateriaal niet in een theoretisch
pretatie van de bevindingen biedt dat
grote voordelen.
Om dit gemis nog enigszins goed te
maken, poogt zij achteraf toch nog een
mogelijk vruchtbaar theoretisch kader te
schetsen. Daarvoor gaat zij te rade bij de
sociologische roltheorie en dan vooral
bij het onderscheid tussen positie- en
situatierollen. Bij een positierol bestaan
er vrij algemeen aanvaarde normen en
verwachtingen omtrent het gedrag dat
iemand in de desbetreffende positie, dat
wil zeggen de plaats in een hierarchisch
gestructureerd netwerk van relaties,
meet en zal vertonen. Een situatierol betreft slechts de normen die in een concrete situatie, die een beperkt tijdsbeslag
met zich brengt, gelden.
Bij het wegvallen van de arbeidsrol zal
de arbeidsongeschikte veelal geen andere
positierol verwerven. Van arbeider is
men veelal nog geen ,,vrije tijder”geworden. De vrijgekomen tijd wordt doorge-
bracht alsof men in een opeenvolging
van situatierollen terecht isgekomen. De
ontstane vrijheid van handelen, het gebrek aan verplichtingen, brengt niet al-
leen waardering mee, maar blijkt dikwijls ook een leegte in te houden, onduidelijkheid over gedragsverwachtingen en
onzekerheid over het nut van activiteiten. In de praktijk blijken de situatierollen slechts een complement van en geen
alternatief voor de positierol te kunnen
vormen.
Zonder dat dat bij Merens-Riedstra
nu expliciet gebeurt, zijn deze theoretische overwegingen op de volgende manier toe te passen op stijgende arbeidsongeschiktheid. Arbeidsongeschikten
die een instrumentele of alternatieve arbeidsorie’ntatie bezitten, zullen er beter
in slagen een alternatieve positierol te
verwerven dan arbeidsongeschikten met
een traditionele arbeidsorientatie, die
aangewezen blijven op een aaneenschakeling van situatierollen. Daar een aaneen-
schakeling van situatierollen onbevredigender is dan een positierol, zullen degenen die geen alternatieve positierol hebben verworven eerder geneigd zijn weer
aan het werk te gaan, en daardoor een arbeidsrol verwerven, dan diegenen voor
wie dat wel het geval is. De oorzaak van
4) H. S. Merens-Riedstra, Leven zonder
werk, een sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar arbeidsongeschiktheid, Maastricht,
1981.
411
stijgende langdurige arbeidsongeschikt-
de onderzoekers op dat zij hun model
schetsen hoe de stap van heuristisch mo-
heid zou dan moeten worden gezocht in
een ontwikkeling naar een meer alterna-
weliswaar niet streng hebben getoetst,
del naar verbale theorie had kunnen
maar dat wel is nagegaan in hoeverre het
model aansluit bij de empiric 8). Het onderzoek draagt dan ook eerder een verkennend dan een toetsend karakter. Ook
merken zij op dat een aantal veronderstellingen uit het model wel degelijk
worden bevestigd.
Aan de vraag naar de waarde van het
gehanteerde model, waarom het in de
hier gememoreerde controverse gaat,
gaat echter de vraag vooraf wat eigenlijk
de preciese theoretische status is van dat
model. Het gehanteerde model kan misschien het beste worden getypeerd als
een analysemodel, waaraan een slechts
ten dele gee’xpliciteerd heuristisch model
ten grondslag ligt. Dat betekent dat in
het onderzoek slechts van verklaring kan
worden gesproken in statistische en niet
in theoretische zin volgens het deductief-
worden gezet. Dit zal ik doen door de
nutstheoretische overwegingen die her
en der over de tekst verspreid zijn te
reconstrueren en te systematiseren voor
zover de beperkte ruimte dat toelaat.
Relatief eenvoudig lijkt dat voor het
eerste deel van de probleemstelling dat
luidt: ,,welke factoren bepalen dat een
tief of instrumenteel gerichte arbeids-
orientatie.
Dit lijkt een betrekkelijk simplistische
verklaring, het is niet meer dan een eerste
gissing, maar Merens-Riedstra stelt dan
ook dat het laatste woord omtrentdeachtergronden van langdurige arbeidsongeschiktheid c.q. WAO-toetreding nog
lang niet is gesproken. Voor haar is het
wachten in de eerste plaats op het groots
opgezette WAO-determinantenonderzoek waarin factoren zowel uit de tijd
v66r de arbeidsongeschiktheid als uit de
eerste maanden van het arbeidsongeschikt-zijn, worden onderzocht.
Determinanten van WAO-toetreding
Ongeveer gelijktijdig met het proefschrift van Merens-Riedstra verscheen
het door haar afgewachte verslag van de
eerste fase van het W AO-determinanten-
onderzoek 5). Hier ontbreekt de ruimte
om de bevindingen van dit onderzoek
uitgebreid weer te geven. Daarvoor zij
verwezen naar een samenvatting die eerder in ESB is verschenen 6). Wel wil ik
hier dieper ingaan op de theoretische
verklaringspoging
van
arbeidsonge-
schikheid die aan het onderzoeksverslag
ten grondslag ligt.
De onderzoekers hebben een theoretisch kernmodel ter verklaring van arbeidsongeschiktheid opgebouwd dat is
gebaseerd op de volgende elementen:
1. zieke werknemers hebben, gegeven de
noodzaak en de gelegenheid om afwezig te zijn, een zekere beslissingsvrij-
heid de afwezigheidsduur te bepalen,
al naar gelang hun behoefte;
2. de noodzaak van afwezigheid wordt
in de eerste plaats bepaald door aard
en ernst van de uit ziekte of gebrek
voortvloeiende beperkingen en door
de arbeidsbelasting. Daarbij spelen
ook begeleiding vanuit de curatieve
sector (genezing, respectievelijk revalidatie) en vanuit het bedrijf (aanpassing van het werk) een rol;
3. de gelegenheid tot afwezigheid hangt
af van de uitkeringshoogte en de uitkeringsvoorwaarden en van een aantal
sociale beheersingsmiddelen die de
uitkeringsverlenende instantie en de
werkgevers ter beschikking staan;
4. de behoefte afwezig te zijn, wordt bepaald door de arbeidsbeleving en door
het financiele offer dat een werknemer
moet brengen als hij in de WAO gaat.
Over de waarde van dit verklaringsmodel heeft onlangs in ESB een discussie
plaatsgevonden. Daarin verwijt Vrijhoff
de onderzoekers dat zij het door hen ont-
beslissingen een kosten-batenanalyse
Ik heb de indruk dat het ontbreken
van een theoretisch model te maken
heeft met een zekere tweeslachtigheid in
het onderzoek met betrekking tot de gebruikte benadering. Op sommige plaatsen is die empiristisch-sociologisch van
aard, op andere plaatsen nutstheore-
laten voorafgaan. Na afweging van de
verschillende gedragsalternatieven wordt
gekozen voor dat alternatief dat als voldoende bevredigend wordt ervaren. Dat
tisch. Misschien heeft dat te maken met
met informatie- en transactiekosten.
de combinatie van sociologische en economische nodes in het onderzoek. Dat
levert een dilemma op omdat, volgens
het beroemde woord van Duessenberry,
de economie nu eenmaal gaat over hoe
Dit zijn nutstheoretische overwegingen. Het intultieve idee achter alle nutstheorieen is dat individuen eigenbelan-
mensen keuzen maken en de sociologie
zo goed als onder omstandigheden mogelijk is, trachten te realiseren. Handelen
is dus een dubbelproces: de keuze uit verschillende handelingsalternatieven en
het handelen zelf. Kiezen betekent dat
individuen bereid zijn bepaalde zaken
op te geven om andere te verkrijgen en
eigenbelang betekent dat zij weten wat
zij willen, dat wil zeggen ze hebben geordende voorkeuren. Bij het kiezen gaan
individuen per alternatief uit van het verwachte nut. Hierbij neemt men over het
algemeen aan dat zij zich zo gedragen
alsof zij het verwachte nut zouden ,,berekenen”. Een andere veronderstelling
die ten grondslag ligt aan nutstheorieen
is dat individuen bij hun keuzen altijd
over waarom mensen geen keuze hebben.
In de empiristisch-sociologische benadering wordt de mens opgevat als
blootgesteld aan sociale invloeden die
op zijn houdingen inwerken en daardoor
zijn gedrag bepalen. Door middel van
een enquete kan men sociale invloeden
(zoals de groepen waartoe men behoort,
sociaal-economische status, religie e.d.),
houdingen en verbaal aangeduid gedrag
van een groot aantal individuen achterhalen en dan via multivariate analyse
bepaalde betrekkingen tussen deze drie
soorten variabelen beschrijven. Omdat
men niet alle sociale invloeden in de
enquete kan opnemen, zal men echter
slechts een deel van de variantie kunnen
verklaren.
Op andere plaatsen lijken, zoals gezegd, nutstheoretische overwegingen de
overhand te krijgen. Het value betreuren
dat deze overwegingen niet meer geexpliciteerd en gesystematiseerd zijn.
Dan namelijk had een theoretisch model
kunnen worden geconstrueerd en was
theoretische verklaring mogelijk geweest. Ook Duessenberry’s dilemma had
dan ontlopen kunnen worden. De nutstheorie wordt namelijk zowel in de
economie als de sociologie toegepast 9).
Naar een theoretisch model van arbeidsongeschiktheid
theoretische model als ondersteund te
beschouwen. In hun weerwoord merken
412
woord vanuit een theorie over hoe men-
sen keuzen maken. De auteurs van het
onderzoeksrapport stellen dan ook dat
een ziektegeval kan worden gezien als een
reeks beslissingen of als een keuze uit een
aantal gedragsalternatieven. Het in het
onderzoek gehanteerde heuristische model gaat van de veronderstelling uit dat
als mensen beslissingen nemen, zij aan die
nomologisch model van verklaring.
wikkelde model, en de theorie waarop
dit gebaseerd is, niet in hun onderzoek
hebben getoetst 7). Hijzelf meent dat het
onderzoek weinig aanleiding geeft het
WAO-verzekerde zich als langdurig
arbeidsongeschikt presenteert?”. Deze
probleemstelling vraagt om een ant-
In deze paragraaf wil ik proberen te
laatste kan worden opgevat als een
speciaal geval van maximering; alleen
houdt het individu hierbij ook rekening
gen bezitten, die zij door afweging van
de voor hen openstaande alternatieven
5) Ph. de Jong e.a., Fase I. Determinanten
van WAO-toetreding: een eerste totaalbeeld,
Leiden, 1981.
6) L. Aarts e.a., Determinanten van WAOtoetreding. Een eerste verkenning, ESB,
18 november 1981, biz. 1132-1138.
7) B. J. Vrijhoff, Determinanten van WAOtoetreding, ESB, 9 december 1981, biz.
1224-1225.
8) L. Aarts e.a., Naschrift, ESB, 9 december
1981, biz. 1225-1226.
9) Deze paragraaf vormt een toepassing van
de ideeen neergelegd in: S. Lindenberg,
Erklarung als modellbau: zur soziologischen
Nutzung von Nutzentheorien, in: Abhandlungen zum 20. Deutschen Soziologentag, Bremen, 1980.
aan bepaalde beperkingen onderhevig
zijn, dat wil zeggen niet ieder willekeurig
alternatief kan ook worden gekozen.
De keuze waar het in het WAOdeterminantenonderzoek om gaat, is die
tussen twee alternatieve rollen: de arbeidsrol en de ziekerol. Gezien de onvermijdelijke begrenzingen kan men niet
willekeurig kiezen voor de ziekerol of de
arbeidsrol. Deze veronderstelling is in
het onderzoek gee’xpliciteerd in de noodzaak- en gelegenheidsbepalende variabe-
len die keuzebeperkend worden genoemd. Onder afwezigheidsnoodzaak
wordt dan arbeidsongeschiktheid verstaan, dat wil zeggen het resultaat van
de confrontatie van beperkingen die
voortvloeien uit ziekte of gebrek met
de arbeidsbelasting, de eisen die het werk
stelt. Afwezigheidsgelegenheid wordt
omschreven als de mate waarin de
werkstaking, bij gegeven afwezigheidsnoodzaak, erkend en gelegitimeerd
wordt. Wil men tot een theoretische ver-
klaring komen, dan zullen deze beperkingen moeten worden opgenomen in de
aanvangsvoorwaarden van de te gebruiken nutstheorie.
Binnen de speelruimte die deze beperkingen openlaten, kan het individu nu
een keuze maken uit de gedragsalternatieven op basis van zijn voorkeursorde
en het verwachte nut. De factoren die bij
deze keuzebepaling een rol spelen, zijn
in het onderzoek geexplictteerd onder
een kopje afwezigheidsbehoefte. Gegeven afwezigheidsnoodzaak en -gelegenheid wordt de behoefte het werk te sta-
ken, zo staat in het onderzoeksverslag
te lezen, bepaald door de aantrekkelijk-
heid van de ziekerol ten opzichte van de
arbeidsrol.
Dit overziend, lijkt een theoretische
oplossing voor het eerste deel van de
probleemstelling betrekkelijk nabij te
liggen. Het gaat er eerst om individuele
beweegredenen voor bepaalde keuzen in
nutstheoretische termen te reconstrueren, dat wil zeggen door de kosten en
baten aan te geven. Daarna kan dan de
relatie worden gelegd met sociale invloeden door de nutsargumenten met sociale
indicatoren te correleren. Op die manier
zijn de empiristisch-sociologische en
nutstheoretische benadering toch nog
met elkaar te verenigen.
Toch zijn we er nog niet. Zonder
systematische veronderstellingen over
nutsargumenten, voorkeursverandering
en subjectieve waarschijnlijkheden is de
nutstheorie leeg. Om de nutstheorie in-
houdsvol te maken, hebben we brugtheoriee’n nodig. Die hoeven niet specifiek van nomologische aard te zijn, maar
kunnen ook een historisch of statistisch
karakter bezitten. Bij voorbeeld: individuen die zijn opgevoed in een streng
reformatorisch milieu zullen een sterkere
arbeidsethos vertonen dan diegenen die
niet daarin zijn opgevoed en zullen daarom eerder, ceteris paribus, voor de arbeidsrol kiezen.
Het vinden van een theoretische op-
ESB 21-4-1982
lossing voor het tweede deel van de probleemstelling dat luidt: ,,hoe komt het
dat de WAO-verzekerde die zich als
langdurig arbeidsongeschikt presenteert
ook als zodanig wordt geaccepteerd?”,
levert meer moeilijkheden op.
Ten dele dient deze oplossing betrekking te hebben op de officiele beslissing
iemand als WAO-gerechtigde te erkennen. Daar de definitieve beslissing hierover plaatsvindt door een gemeenschappelijke instantie als het GAK, dus eerder door een rechtspersoon dan door
een natuurlijk persoon, zal het hier veeleer om een collectieve dan om een individuele beslissing gaan. Daar de uiteindelijke beslissing toch door een individu
wordt genomen, is dit geen onoverkomelijk bezwaar voor het toepassen
van een nutstheorie.
De redenering loopt nu al volgt. De
gemeenschappelijke instantie, die een
beslissing neemt, kan worden opgevat
als een gernstitutionaliseerd regelsysteem. Die regels hebben een gedragsregulerende werking omdat de leden van
de instantie worden beloond voor het
navolgen van regels. Wat de WAO-toetreding betreft moet nu worden nagegaan wat de beslissingsregels zijn met
betrekking tot toetreding en wat de discretionaire bevoegdheden zijn van de
uiteindelijke beslisser. Laten we, uiterst
versimpeld, nu eens aannemen dat er
geen beslissingsspeelruimte is en dat de
regels neerkomen op een automatische
toetreding na 52 weken onafgebroken
arbeidsongeschiktheid. Deze regels moeten nu als randvoorwaarden worden
ingevoerd in het nutstheoretische model.
We krijgen dan de volgende hypothese:
,,als iemand WAO-verzekerde is en zich
52 weken lang als arbeidsongeschikt
heeft gepresenteerd en als dit al die tijd
is geaccepteerd, dan kan volgens de
reels 1 t/m n niet uitblijven dat hij in de
WAO wordt opgenomen”.
Blijft de vraag hoe iemand ertoe komt
en erin slaagt zich 52 weken lang onafgebroken als arbeidsongeschikt te presenteren. We hebben gezien dat we te
maken hebben met een dubbelproces:
enerzijds de keuze voor bepaalde handelingsalternatieven en anderzijds dat handelen zelf. Als eenmaal gekozen is voor
de ziekerol, gaat men dan ook volgens
deze rol handelen? Het onderscheid tussen arbeidsrol en ziekerol in het WAOdeterminantenonderzoek lijkt te suggereren dat de roltheorie als een brugtheorie kan dienen voor het inhoudelijk
opvullen van de nutstheorie ter verklaring van het handelen dat op de keuze
volgt (werkstaking, rolgedrag als zieke).
Uitgangspunt van de roltheorie is dat
gedrag sociaal wordt bepaald, regelmaat
en orde vertoont, en op anderen is betrokken. Verder is er nog als uitgangspunt dat er rolverwachtingen bestaan
die door middel van het socialisatieproces door individuen worden geinternaliseerd. Internalisering houdt in dat
het individu zich zelf sanctioneert als hij
aan een afwijking van rolverwachtingen
zou denken. Er bestaan dus duidelijke
verwachtingen over wanneer en hoe te
handelen in de arbeidsrol en de ziekerol;
die zijn door mensen aangeleerd en
wel zodanig dat als mensen de neiging
voelen van die verwachtingen af te wijken zij zich dan zelf sanctioneren.
Mocht de zelfbeheersing te kort schieten
dan is er nog altijd externe beheersing
(sanctionering) door anderen, en wel zodanig dat anderen bij uitoefening van
externe (of sociale) beheersing ook
slechts ,,hun plicht”doen, dat wil zeggen
conform rolverwachtingen handelen. De
complexe eenheden van verwacht gedrag
of rolverwachtingen zijn terug te voeren
tot het normen- en waardensysteem van
een bepaalde samenleving of groepering
op een bepaald moment.
De roltheorie lijkt te suggereren dat
overtrokken. Wel is het de vraag hoeveel
keuze ze hebben. Zo komen we weer bij
de gedragsbeperkende factoren: afwezigheidsnoodzaak en afwezigheidsgelegenheid. Deze factoren kunnen zo’n grote
invloed hebben dat het individu nauwelijks of geen keuze bezit bij het spelen
van een van de beide rollen zodat hij
wel in de arbeids- of ziekerol moet berusten. Interessant is te onderzoeken hoe
de werkgever, de huisarts, de controlerend geneesheer, de collega’s, de huis-
genoten, familie en vrienden de speelruimte verruimen dan wel beperken via
hun verwachtingen en sancties. Ook
hier moet weer verband gelegd worden
met’sociale indicatoren als begeleiding,
bedrijfskenmerken,
werkgelegenheids-
positie e.d. en natuurlijk het in bepaalde
kringen overheersende normen- en waardensysteem.
Door middel van deze verklarings-
schets heb ik geprobeerd aannemelijk te
maken dat de stap van heuristisch model naar verbale theorie, gegeven de nutstheoretische overwegingen in het WAOdeterminantenonderzoek, te zetten is.
Wat we met die verbale theorie zouden
kunnen doen, is aangeven waarom bepaalde individuen de keuze maken die
ze maken en waarom ze zo handelen als
ze handelen. Willen we echter het gemiddelde gedrag verklaren van eengroot
aantal individuen, die erzeerverschillende beweegredenen op na houden, dan
zullen we aan modelconstructie moeten
doen. We zullen dan moeten kijken hoe
waarschijnlijk het is dat bepaalde nutsargumenten van toepassing zijn op een
groot aantal mensen en daarna bezien
hoe goed ze de inbedding van individueel
handelen in de institutionele en sociale
structuur begrijpelijk maken. Dit kangebeuren door brugtheorieen bewust als
onjuiste, maar sterk vereenvoudigde veronderstellingen in te voeren. Stap voor
stap kan men deze veronderstellingen
daarna door betere benaderingen van de
werkelijkheid vervangen. Dit noemt men
wel modelconstructie via de methode
van afnemende abstractie. Het gaat echter te ver hier dieper op in te gaan.
413
Het lijkt op het eerste oog niet een-
Beleid
De verschillende hier besproken onderzoeken naar arbeidsongeschiktheid
leiden niet tot eenduidige aanbevelingen
ten behoeve van beleidsmaatregelen.
Wat dit betreft zijn de auteurs van het
onderzoeksverslag Determinanten van
WAO-toetreding erg voorzichtig. Zij
rekenen slechts de resultaten van de multivariate analyses om naar WAO-toekenningen. Dit slechts bij wijze van
illustratie. Aldus kan enig licht worden
verkregen in de beleidsrelevantie van de
gevonden effecten. Met nadruk stellen
zij dat het hier niet meer betreft dan een
exercitie waaraan geen verstrekkende
conclusies kunnen worden verbonden.
Ook Merens-Riedstra is erg voorzich-
tig. Hoewel haar onderzoek niet in de
eerste plaats werd opgezet met het doel
voudig de in de verschillende onderzoeken gedane beleidsaanbevelingen onder een noemer te brengen. Enige twijfel
blijft toch wel bestaan over de bijdrage
die dit wetenschappelijk onderzoek kan
leveren aan het suggereren en onderbouwen van beleidsaanbevelingen op dit
terrein. Maar dat is nog geen reden om,
zoals in de recente Heroverweging
sociale zekerheid is gebeurd, in hoge
mate voorbij te gaan aan de resultaten
vaste overtuiging is de onvolkomen verklaring van arbeidsongeschiktheid in
recent onderzoek en de beperkte toepasbaarheid van de onderzoeksuitkomsten
in beleid niet te wijten aan onvoldoende
onderzoek. Misschien wel aan een onvoldoende op elkaar aansluiten van verschillende soorten onderzoek, maar
vooral aan een tekort aan theorievorming. Het is te hopen dat de auteurs
van het, overigens ingenieuze, WAOdeterminantenonderzoek in een volgen-
van dit onderzoek. De Gier, die deze
opmerking maakt, meent een belang-
de fase zich niet tot een aanzet tot
rijke verklaring voor dit gemis te vinden
in een gebrekkige doorvertaling van
werkelijk toftheorie- en modelconstructie overgaan. Dan is al heel wat gewonnen, want dan kan een voorbeeld gesteld
diagnostiserend naar outputgericht onderzoek 10). Hij meent dat er veel voor
theorievorming beperken, maar daad-
worden voor verder onderzoek.
te zeggen is dit knelpunt in de relatie onderzoek en beleid tot een oplossing te
brengen.
Wil Arts
praktische aanbevelingen te doen ter
verbetering van de levensomstandigheden van arbeidsongeschikten, zijn er
naar haar mening wel enkele onderzoeksuitkomsten die implicaties hebben
voor de behandeling en begeleiding van
arbeidsongeschikten. Zij denkt bij voorbeeld aan maatregelen ter verbetering
van de tijdsbesteding, ter opheffing van
de volledige tegenstelling tussen werken
en niet-werken en ter verbetering van de
professionele behandeling en begeleiding.
Bax, ten slotte, is (over)moediger in
zijn aanbevelingen. Hij biedt twee be-
leidsvarianten aan. In de eerste variant
worden de doelstellingen van het beleid
gewijzigd. In deze variant wordt beoogd
de toegankelijkheid van het systeem van
arbeidsongeschiktheidsverzekering in te
perken. In principe acht hij dit mogelijk
door een engere definiering van het
ziektebegrip, het gelijkschakelen van het
uitkeringsniveau aan dat van andere verzekeringen tegen inkomensderving, het
wijzigen van de artikelen 18 en 21 van de
WAO waarin de relatie tussen arbeidsmarkt en arbeidsongeschiktheid wordt
otnschreven, en een daarmee samenhangende, meer stringente interpretatie van
wat passende arbeid is. Een dergelijk
beleid zal naar zijn mening resulteren in
een verhoging van de arbeidsongeschiktheidsdrempel.
In de tweede variant wordt de oplossing gezocht in bijstelling van de aan te
wenden middelen onder gelijkblijvende
doelstellingen. Het gaat in deze variant
om het zo lang mogelijk vasthouden van
potentiele arbeidsongeschikten in het
arbeidsproces, omdat na uittreding de
kansen op herintreding miniem zijn. Dit
zou zijn te bereiken via een heel complex van maatregelen, zoals sterke en
gerichte humanisering van de arbeid,
loonsuppletiemaatregelen in combinatie
met verhoging van de minimum-arbeidsongeschiktheidsgrens,
waardoor
het
voor werkgevers aantrekkelijk wordt
minder produktieve werknemers in
dienst te houden en zo meer.
414
Conclusie
Zonder dit te bestrijden, wil ik daar
een stelling aan toevoegen. Naar mijn
10) H. G. de Gier, Arbeidsongeschiktheid
onderzocht; de betekenis van onderzoek naar
arbeidsongeschiktheid voor het sociale zekerheidsbeleid, Sociaal Maandblad Arbeid, jg.
36, nr. I, november 1981, biz. 813.