Afspraak is
afspraak?
Voor de voortgang van de uitvoering
van het brongerichte beleid van de
minister van VROM wordt grote
waarde gehecht aan het zogenoemde doelgroepenoverleg. Door het
sluiten van een milieuconvenant
worden door de overheid en de desbetreffende doelgroep (bij voorbeeld een bedrijfstak) afspraken gemaakt over het realiseren van
bepaalde milieubeleidsdoelstellingen. Dit doelgroepenoverleg verkeert echter in een impasse. De afspraken, waarover aanvankelijk
overeenstemming leek te bestaan,
staan op losse schroeven omdat nun
inhoud strijdigheid zou kunnen opleveren met bestaande milieuregelgeving.
De waarde van het doelgroepenbeleid c.q. de milieuconvenanten
vloeit voort uit de ‘verinnerlijkingsgedachte’ die in het brongerichte milieubeleid van minister Alders een
grote rol speelt. Daarbij wordt ervan
uitgegaan dat verinnerlijking van het
milieubeleid de doelgroepen beter
in staat stelt om tot gedragsverandering te komen en daarvoor ook betere mogelijkheden te kunnen vinden
dan een opgelegde wettelijke regeling. Bovendien is het ontwerpen
van een dergelijke wettelijke regeling met dikwijls gedetailleerde verplichtingen een tijdrovende zaak.
In het NMP en het NMP-plus is dan
ook aangegeven dat de doelstellingen van het milieubeleid in overleg
met de doelgroepen zullen worden
uitgewerkt. Deze uitwerking is noodzakelijk om de min of meer abstracte
doelstellingen te kunnen vertalen in
concrete milieu-eisen voor de doelgroepen.
Milieuconvenanten
De term milieuconvenant is niet
nieuw. Zo zijn er in de (tweede helft
van de) jaren tachtig al diverse convenanten afgesloten. Overigens betrof het veelal overeenkomsten met
betrekking tot een bepaalde stof of
een bepaald produkt zoals het kwikoxyde-batterijenconvenant (1985),
het convenant inzake cfk’s (1987),
het asbestconvenant (1989) en het recente verpakkingenconvenant
(1991). Het doelgroepenoverleg met
de diverse bedrijfstakken in de industrie is echter van een meer recente
datum en is pas begin jaren negentig
goed in gang gezet. Daarbij zou de
basismetaalindustrie als een van de
eerste bedrijfstakken aan de beurt
komen, gevolgd door de chemie en
andere industriele bedrijfstakken zoals de voedings- en genotmiddelenindustrie.
Op 15 mei 1991 werd de pre-concept intentieverklaring basismetaalindustrie gepubliceerd, een prelude
op de uiteindelijke intentieverklaring: het milieuconvenant. Het convenant richt zich daarbij onder meer
op de inventarisatie van de huidige
verontreiniging door de bedrijfstak
en de invulling van de integrale milieutaakstelling (IMT) voor de mate
waarin emissies in de toekomst gefaseerd zullen worden gereduceerd.
Zeven maanden later lag er een ‘intentieverklaring uitvoering milieubeleid basismetaalindustrie’ ter ondertekening gereed op tafel. Daags voor
de geplande ondertekening op 19
december jl. ontstond echter plotseling een kink in de kabel. Van de zijde van de basismetaalindustrie waren twijfels gerezen omtrent de
juridische status van het convenant.
De twijfels waren van dien aard dat
men, volgens berichtgeving in de
media, vlak voor de geplande ondertekening van het convenant bij leden van de Tweede Kamer heeft aangeklopt om het milieuconvenant
meer rechtszekerheid te geven2. De
ondertekening van het milieu-akkoord vond niet plaats en inmiddels
blijken ook andere bedrijfstakken te
zijn bevangen door twijfels omtrent
een eventueel af te sluiten convenant^bij voorbeeld de chemie .
Minister Alders beschikt, getuige zijn
reactie op de ontstane situatie, klaarblijkelijk niet over voldoende conflictbeheersende en -beslechtende
middelen om de huidige impasse in
het aangevangen doelgroepenoverleg te doorbreken . De milieuminister heeft de basisindustrie laten weten dat, indien men niet bereid is om
‘vrijwillig’ een milieuconvenant met
de overheid aan te gaan, er een verplichte wettelijke regeling zal kunnen worden opgesteld.
Voor- en nadelen
De vraag kan worden gesteld waar
nu de voetangels en klemmen zitten
in het doelgroepenoverleg en of een
wettelijke regeling wel een goed alternatief is voor het milieuconvenant.
De voor- en nadelen van milieuconvenanten zijn onder meer door Van
Rossum en Aalders op een rijtje gezet5.
Voordelen zijn:
– convenanten kunnen, wanneer
partijen het eens zijn, sneller tot
stand komen dan een wettelijke
regeling. Er hoeft geen vaste procedure te worden gevolgd en er is
geen advies- of inspraakregeling;
– het convenant is een flexibel instrument en kan zich in tegenstelling tot een wettelijke regeling toespitsen op bepaalde bedrijfstakken;
– convenanten zijn, althans in theorie, meerzijdig. Er kunnen ook verplichtingen voor de overheid in
worden vastgelegd, al is het zeer
de vraag of de overheid kan afzien van publiekrechtelijke regelgeving;
– convenanten hebben voor het bedrijfsleven een psychologisch
voordeel: zij komen in principe
tot stand in overleg tussen gelijkwaardige partijen. Bij een wettelijke regeling worden normen van
boven af door de overheid opgelegd. Ook vergroot een convenant
de acceptatie van regels binnen
de bedrijfstak;
– convenanten kunnen worden gezien als een manier om onzekere
factoren voor het bedrijfsleven beheersbaarder te maken (bij voorbeeld de doorvoering van EGrichtlijnen in de nationale
wetgeving);
– de overlegstructuur biedt de
branche de mogelijkheid om
beunhazen aan te wijzen. Bepaalde normen kunnen worden gehandhaafd door het opstellen van
een ‘witte’ lijst van bedrijven;
– convenanten kunnen het imago
van betrokken partijen verbeteren.
Aan de bovengenoemde door Van
Rossum en Aalders gesignaleerde
voordelen kan worden toegevoegd
dat de bedrijfstak zelf het beste in
1. Ook wel milieu-akkoord of intentieverklaring genoemd.
2. Zie onder andere NRC Handelsblad, 9
januari 1992.
3. Het Financieele Dagblad, 23 december
1991.
4. Zie ook Het Financieele Dagblad, 24
december 1991.
5. E.C.R. van Rossum en M.V.C. Aalders,
Milieuconvenanten zacht recht of nieuw
recht?. Milieu en Recht, juni 1989/6, biz.
242-249.
staat moet worden geacht om oplossingen aan te dragen voor de milieuproblematiek.
Bovendien wordt dit soort convenanten op een centraal niveau afgesloten, hetgeen uniformiteit bevordert
en versnippering van het beleid kan
voorkomen.
Aan de convenanten kleven echter
ook bezwaren:
– convenanten kennen geen regels
omtrent inspraak, advies en publikatie. Door het karakter van de
overeenkomst kunnen derden
geen invloed uitoefenen op wat
wordt afgesproken;
– convenanten hebben het karakter
van een compromis, waardoor er
dus niet per definitie een regeling
tot stand komt die het milieubelang voldoende tot uitdrukking
brengt;
– de status van de wederpartij kan
problemen oproepen. In hoeverre
is de branche-organisatie representatief voor de achterban en in
hoeverre kan men aangesloten bedrijven binden;
– er is onduidelijkheid over het
rechtskarakter van convenanten.
De status en de rechtskracht van
de op andere wijze dan in wetten
vastgelegde regels kan aanleiding
geven tot onduidelijkheden, zowel voor partijen als voor de rechter.
Hoewel de voordelen de nadelen
qua aantal overtreffen, hangt het ui-
teraard van de inschatting van de
zwaarwegendheid van de verschillende plussen en minnen af of men
per saldo aan convenanten de voorkeur geeft boven alternatieven (bij
voorbeeld een wettelijke regeling, al
dan niet in combinatie met economische instrumenten, zoals heffingen
en dergelijke). Zo worden bij voorbeeld van de zijde van de milieubeweging twijfels geuit over de mate
waarin het bedrijfsleven de milieuafspraken zal nakomen en kan de
roep om alternatieven worden gehoord.
Het is geenszins zo dat convenanten
altijd de voorkeur genieten. Indien
men handelt uit het perspectief van
de Verinnerlijking’ liggen convenanten echter wel meer voor de hand en
wordt daaraan door zowel overheid
als bedrijfsleven dan ook de voorkeur gegeven.
Juridische problemen
Vooral het laatstgenoemde nadeel is
oorzaak van de huidige impasse in
ESB 22-1-1992
het doelgroepenoverleg. Op basis
van het af te sluiten convenant, de
intentieverklaring basismetaalindustrie, ligt het in de bedoeling om de
landelijke milieudoelstellingen via
de Integrate Milieutaakstelling te vertalen naar milieu-eisen voor individuele bedrijven. Deze vertaling zou
voornamelijk dienen plaats te vinden aan de hand van vierjarige bedrijfsmilieuplannen. Bedrijven en
overheid zouden met deze plannen
kwantitatieve emissiedoelstellingen
afspreken voor individuele bedrijven . De bedoeling was dat deze bedrijfsmilieuplannen door vergunningverlenende overheden (c.q. gemeenten, provincies) in acht zouden worden genomen. Bij milieuvergunningverlening zou met deze plannen rekening worden gehouden, hetgeen
het bedrijfsleven zekerheden verschaft op milieugebied en vergunningverlening. Het is op dit punt dat
de voornaamste Juridische struikelblokken lijken te liggen. Immers, in
feite zouden lagere overheden, die
het bevoegd gezag zijn voor de vergunningverlening (zoals gemeenten,
waterschappen, enzovoort) hierdoor
ten minste gedeeltelijk buiten spel
worden gezet. Dit vormt een probleem met de bestaande milieuregelgeving. De Raad van State heeft dit
in drie recente uitspraken over convenanten (Hydro Agri, Westlandse
tuinders en het actieplan Koolwaterstoffen 2000) ook te kennen gegeven, namelijk dat bestaande milieuregelgeving prevaleert boven de taakstellingen die aan een convenant
zijn gerelateerd.
worden een oplossing te vinden
voor de ontstane moeilijkheden en
een rechtskundige bodem te leggen
die de heersende Juridische onzeker-
heid wegneemt. Daarbij kan de aandacht worden gericht op de mate
van bindendheid voor de daarbij betrokken partijen en de naleyiftg van
de afspraken. Anderzijds zou wel-
licht het nieuwe hoofdstuk inrichtingen in de Wet milieubeheer, eventueel in gewijzigde vorm, hiertoe
mogelijkheden bieden.
Op de tweede plaats past het in de
convenantgedachte dat gelijkwaardige partijen, in onderling vertrouwen,
op basis van een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid tot vrijwilli-
ge afspraken kunnen komen. Hieraan wordt, getuige de reacties van
de betrokken partijen op de huidige
moeilijkheden, thans hooguit ten
dele voldaan. Het verdient dan ook
aanbeveling deze tekortkomingen
nader te analyseren en zoveel mogelijk weg te nemen.
Naar verluidt ligt het in de bedoeling
om deze week (beginnende de twintigste januari) te trachten een aanzet
te geven tot de oplossing voor de
ontstane moeilijkheden. Voor de betrokken partijen ontstaat dan hopelijk meer duidelijkheid over het antwoord op de vraag in hoeverre
afspraak nu afspraak is.
J. van der Vlies
De auteur is senior adviseur bij TRN Management Consultants Milieu, Den Haag.
Hij dankt zijn collega’s mevrouw J. Hofland en de heer J. van der Kolk voor hun
commentaar op dit artikel.
Hoe nu verder?
Zowel de overheid als het betrokken
bedrijfsleven blijken – althans tot
voor kort – de voordelen van convenanten zwaarder te laten wegen dan
de nadelen. Beide hebben een voorkeur voor een convenant boven een
wettelijke regeling met gedetailleerde verplichtingen. Gezien de ingezette beleidslijn, de reeds verrichte inspanningen en de nadelen van het
alternatief (c.q. een wettelijke regeling) ligt het in de rede om te trachten uit de huidige impasse te geraken en het doelgroepenoverleg te
continueren. Daartoe dient echter
ten minste aan twee voorwaarden te
worden voldaan.
Op de eerste plaats dient er duidelijkheid te komen omtrent de Juridische status van het milieuconvenant,
vooral indien en voor zover het convenant een verband heeft met vergunningverlening. Er moet getracht
6. Zie ook Het Financieele Dagblad, 17
december 1991.