Advies Studiegroep: op weg naar begrotingsevenwicht
Aute ur(s ):
Brouw er, H.J. (auteur)
De auteur is Thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën, en in die functie voorzitter van de Studiegroep Begrotingsruimte. Met dank aan
A.G. Oerlemans voor assistentie.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4111, pagina 493, 18 juni 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
overheidsfinanciën
Deze week brengt de Studiegroep Begrotingsruimte advies uit over het te voeren begrotingsbeleid na 1998. Onderstaand artikel
bevat de hoofdlijnen van dit advies: op termijn moet begrotingsevenwicht de doelstelling van het beleid worden, en voor de volgende
kabinetsperiode zou de regering een EMU-tekort van maximaal 1% moeten nastreven.
De overstap naar een meer trendmatig begrotingsbeleid die in de huidige kabinetsperiode is gemaakt kan als een succes worden
beschouwd. Voortzetting van dit beleid is dan ook het devies. Reële uitgavenkaders en behoedzame economische uitgangspunten
vormen twee kernpunten van dit beleid. Het vrijwel constant houden van de reële uitgaven en budgettaire meevallers als gevolg van een
gunstige economische groei hebben ruimte geschapen voor zowel reductie van het tekort als lastenverlichting. Het EMU
-tekort
halveert tot bijna 2% van het bbp in 1998, ten opzichte van het niveau van 4% in 1995, terwijl de doelstelling voor lasten- verlichting
van Æ’ 9 miljard uit het Regeerakkoord ruimschoots zal worden gehaald. Deze gunstige ontwikkelingen nemen echter niet weg dat
naar internationale maatstaven het niveau van de overheidsschuld, de inactiviteit, de collectieve uitgaven en lasten nog te hoog zijn om
deze als evenwichtig te kunnen kwalificeren. De komende jaren is daarom een blijvende inspanning nodig.
EMU
Vanaf de komende kabinetsperiodes zal Nederland deelnemen in de Europese Economische en Monetaire Unie. Dit zal een nieuwe
dimensie geven aan het begrotingsbeleid. Het ondersteunen van een gezonde en stabiele economische ontwikkeling zal daarbij centraal
staan. Niet door een actieve tekortpolitiek, maar wel door adequate keuzes in de overheidsuitgaven en het op dempende wijze laten
doorwerken van de conjuncturele effecten op de overheidsinkomsten via de zogenaamde automatische stabilisatoren. Om een stabiel
economisch en budgettair beleid te kunnen voeren, waarbij deze automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant hun werk kunnen
doen, is een verdere verbetering van het financieringssaldo noodzakelijk. Het Europese stabiliteits- en groeipact vraagt om een
benadering waarbij ook bij een tegenvallende economische groei EMU-tekorten boven de 3% worden voorkomen. Het pact spreekt
daarom van een trendmatig saldo van ‘vrijwel in evenwicht dan wel een overschot’. Het doel van een dergelijk saldo is te voorkomen dat
bij een tegenvallende economische ontwikkeling ad hoc-beleid moet worden gevoerd dat de economie mogelijk nog verder ontregelt.
De bepaling van het niveau van het trendmatige saldo hangt af van de conjunctuurgevoeligheid van de overheidsbegroting. Uit
analyses blijkt dat de fluctuaties in het tekort als gevolg van conjunctuur circa 2% bbp kunnen bedragen. Verder moet rekening worden
gehouden met andere schommelingen in het tekort als gevolg van ramingsafwijkingen en mutaties in o.a. de aardgasbaten, de
premiestelling van de decentrale fondsen, het vorderingensaldo lagere overheden en de winstafdracht van de Nederlandsche Bank.
Begrotingsevenwicht biedt voldoende waarborgen om het totaal aan schommelingen in het tekort op te kunnen vangen zonder dat
overschrijding van de EMU-tekortnorm dreigt. Hiernaast kan door het hanteren van behoedzame uitgangspunten het risico van een
tegenvallende economische trend voor een groot deel worden opgevangen.
Deelname aan de EMU moet overigens niet zozeer gezien worden als een nieuwe conditie voor het begrotingsbeleid, maar als een
bevestiging van een gezond begrotingsbeleid. Lange tijd is het denken over overheidsfinanciën beheerst door de gedachte dat de
overheid via het aanhouden van tekorten een sturende invloed op de economie zou hebben. Door toenemende globalisering en
liberalisering van kapitaalstromen is de mogelijkheid om de economie via de begrotingssaldi te sturen aanzienlijk beperkt. Veeleer is het
accent in het overheidsbeleid verschoven naar een betere structuur van de overheidsuitgaven, meer marktwerking en modernisering van
de aanbodzijde van de economie.
Bestuurlijke overwegingen pleiten eveneens voor een eenvoudige en heldere doelstelling van het financieringssaldo. Het verleden leert
dat de bestuurlijke vrijheidsgraden die een tekortdoelstelling biedt, beperkt moeten worden. Ook het aanhouden van tekorten om
investeringen te financieren verdient geen navolging. Problemen bij de afbakening en daardoor de beheersbaarheid van de uitgaven
pleiten hier tegen. Ook in Europees verband is een dergelijke benadering afgewezen. Beter is om binnen het geheel van collectieve
uitgaven investeringen een volwaardige plaats te geven.
De komende eeuw
Naast alle overwegingen over een gezond begrotingsbeleid is het van groot belang dat de aanstaande kabinetten zich rekenschap geven
van de uitdagingen die de komende eeuw de overheidsfinanciën zullen beheersen. Een belangrijke trend die de komende decennia de
agenda zal beïnvloeden is de vergrijzing van de bevolking. Na 2010 zullen de babyboomers van na de tweede wereldoorlog de
pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Geleidelijk zullen hierdoor de collectieve uitgaven, vooral voor AOW en zorg, stijgen. Op basis
van de huidige bevolkingsprognoses 1 kan een oploop worden becijferd van 4,5-7% van het bbp tot 2040. Van deze stijging heeft circa
2,5% betrekking op de AOW en 2-4,5% op de gezondheidszorg. Hoe eerder met deze problematiek rekening wordt gehouden, hoe beter
deze straks beheersbaar zal zijn.
De kosten van de vergrijzing kunnen worden aangepakt door bestaande collectieve arrangementen te bezien, èn door de mogelijkheden
voor inpassing van deze uitgaven te verbeteren. CPB-analyses laten zien dat, tenzij de arbeidsparticipatie zeer fors omhoog gaat,
structureel ruimte moet worden gecreëerd op de begroting om het huidige beleid houdbaar te maken 2. Het lijkt verstandig hiervoor tijdig
tekortverlaging in te zetten. Een lager tekort kan op termijn tot aanzienlijke besparingen in de rentelasten leiden, die in de toekomst
kunnen worden ingezet om de kosten van de vergrijzing op te vangen.
Voorkomen moet echter worden dat vrijvallende rentelasten worden ingezet voor lopende uitgaven. Een deel van de vrijvallende
rentelasten kan beter expliciet worden gespaard voor toekomstige AOW-uitgaven. Door via een spaarfonds een gedeelte van
gerealiseerde schuldreductie te oormerken voor toekomstige AOW-uitgaven wordt een duidelijk signaal afgegeven over de
instandhouding van deze oudedagsvoorziening. Aangezien het gespaarde vermogen van het AOW-fonds kan worden gesaldeerd met
de EMU-schuld, verlagen stortingen in het fonds de EMU-schuld. De vorming van een AOW-spaarfonds krijgt uiteraard pas wer- kelijk
betekenis als het fonds een voldoende omvang kan bereiken, zodat een substantieel deel van toekomstige AOW-uitgaven over een
voldoende lange periode kan worden gedekt. Een benadering waarin de komende 25 jaar stortingen zouden worden gedaan oplopend tot
1,25% van het bbp biedt voldoende mogelijkheden om de oploop in de AOW-uitgaven via uitgespaarde rentelasten op te vangen. Het
fonds bereikt dan uiteindelijk een omvang van ruim 20% van het bbp.
De kosten van de vergrijzing kunnen deels ook worden opgevangen door een vergroting van het economische draagvlak. In dat licht zou
een deel van vrijvallende rentebesparingen kunnen worden bestemd voor versterking van de economische structuur. Ook het aanpakken
van inactiviteit en verhoging van de participatie dragen aan het draagvlak bij en leiden tot vermindering van het beroep op de sociale
zekerheid. Dit leidt eveneens tot een verdere verbetering van het financieringssaldo.
Naast de vergrijzing zijn er uiteraard nog andere grote uitdagingen voor de overheidsfinanciën in de komende decennia. Ik wil alleen maar
noemen de toenemende economische globalisering, de ruimte- en milieudruk in Nederland en de afneming van de aardgasbaten. Hoe
meer molenstenen er om de nek van de overheidsfinanciën blijven hangen, bijvoorbeeld in de vorm van hoge schuld en rentelasten, hoe
minder flexibiliteit er bestaat om deze uitdagingen tegemoet te treden.
Doelstelling op korte en langere termijn
Op basis van al deze overwegingen adviseert de Studiegroep op termijn begrotingsevenwicht na te streven. Onlangs door het CPB
gepresenteerde berekeningen laten echter zien dat, bij een behoedzame 2% economische groei, zonder duidelijke vermindering van de
inactiviteit en zonder enige beleidsreacties, de komende jaren de reële collectieve uitgaven weer aanzienlijk zouden stijgen 3. De ruimte in
een volgende kabinetsperiode voor tekortreductie en lastenverlichting zou hierdoor beperkt blijven tot slechts Æ’ 5,75 miljard. Indien
echter voor de uitgaven een vergelijkbare benadering als in de huidige periode zou worden gevolgd, dat wil zeggen het reëel vrijwel
constant houden van de bestaande collectieve arrangementen, zou er aanzienlijke ruimte ontstaan voor lastenverlichting, tekortreductie
en uitgaven in de infrastructuur (waardoor de totale collectieve uitgaven een beperkte reële groei zouden vertonen). Een flinke stap
richting begrotingsevenwicht kan dan worden gezet.
De Studiegroep adviseert daarom – gegeven de gehanteerde behoedzame uitgangspunten van 2% economische groei – te koersen op een
EMU-tekort van maximaal 1% in de volgende kabinetsperiode. Mochten zich meevallers voordoen dan kan begrotingsevenwicht sneller
worden bereikt. Dit evenwicht zou in elk geval in de daarop volgende kabinetsperiode moeten zijn gerealiseerd. Te zijner tijd kan worden
bezien of – bij het scherper in beeld krijgen van de vergrijzingslasten – een tijdelijk overschot noodzakelijk kan zijn.
Regels, wetten en procedures
De Studiegroep adviseert het begrotingsbeleid op een aantal punten te verfijnen of te vereenvoudigen. Zo stelt de Studiegroep voor om
het EMU-saldo te gaan gebruiken voor de beoordeling van het budgettaire beleid. Dit kan de bestaande verwarring over verschillende
tekortdefinities wegnemen. Aanbevolen wordt ook om een plafond voor het EMU-tekort te handhaven. Om tijdig maatregelen te kunnen
nemen indien een overschrijding van de 3% EMU-norm dreigt, beveelt de Studiegroep aan het plafond voor het EMU-tekort op 2,5% van
het bbp vast te stellen. Uiteraard moet dit plafond niet als op te vullen waarde wordt beschouwd. Het plafond dient als vangrail; de grens
tot waaraan fluctuaties van de automa- tische stabilisatoren ten opzichte van het trendmatige EMU-saldo worden toegestaan als de
economie tegenvalt. De Studiegroep geeft tevens ter overweging bepaalde spelregels van het huidige begrotingsbeleid ook in wetgeving
vast te leggen. Hierbij kan worden gedacht aan het hanteren van behoedzame uitgangspunten, het vastleggen van een plafond voor het
EMU-saldo en andere maatregelen die de begrotingsdiscipline vergroten. Dergelijke spelregels kunnen worden beschouwd als een
Nederlandse invulling van het stabiliteits- en groeipact, en kunnen een bijdrage leveren aan het voeren van een verantwoord budgettair
beleid.
Het Tiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte beoogt het huidige trendmatige beleid een nieuwe impuls te geven. Bij het
bereiken van begrotingsevenwicht zal een werkelijk trendmatig begrotingsbeleid met een vrije werking van automa- tische stabilisatoren
mogelijk worden. Belangrijker is dat door dit streven de overheidsfinanciën worden voorbereid op de uitdagingen in de komende eeuw
1 CBS, Resultaten bevolkingsprognose 1996-2050, 1996.
2 Zie ook de bijdrage van Bovenberg en Ter Rele; De.vergrijzing en het begrotingsbeleid
3 Zie CPB, Boek houdkundige berek ening budgettaire ruimte 1999 -2002, Werkdocument 94, 1997.
Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)