Actieve overheid
Wie maatschappelijke ontwikkelingen
op zich laat inwerken, moet wel tot de
conclusie komen dat de overheid actief
moet blijven en zelfs actiever moet worden. Een actieve overheid betekent niet
automatisch een grotere collectieve sector. Wel betekent het dat voor nieuw beleid steeds vaker bestaande belangen
moeten worden doorbroken (‘nieuw voor
oud’). Dat is moeilijk. Pogingen om bestaand beleid te herijken leveren voor
parlementsleden, ministers en ambtenaren problemen op. Ik noem er een paar.
Voor de beoordeling van nieuwe ontwikkelingen kunnen parlementsleden
niet volstaan met het slaafs volgen van
de politieke agenda en de informatie die
van ministers en ambtenaren afkomstig
is. Zij moeten eigen informatie inwinnen.
Hoe? Zij worden (daardoor) permanent
geconfronteerd met problemen van tijd
en capaciteit. Parlementsleden moeten
ook weten wat de overheid is en hoe de
overheid werkt (de verhoudingen, de procedures, het tijdselement). Zonder die
kennis wordt elke poging tot verandering
een toevalstreffer. En ten slotte moeten
zij doelbewust punten laten liggen, zelfs
als daarmee in de media te scoren is. De
media zijn immers een deel van het
Haagse circuit geworden. Voor nieuw
beleid moet dat circuit worden opengebroken. Daarbij doet zich echter het probleem voor dat publiciteit ook een onmisbaar drukmiddel is om tot vernieuwing te
komen.
Ook ambtenaren ondervinden problemen met vernieuwingen. De functie van
amtenaren is onduidelijk geworden. Een
ambtenaar is meer dan de neutrale uitvoerder van het beleid dat de ministerformuleert. Hoeveel meer? Welke marge
heeft een individueel ambtenaar voor
vernieuwingen en waarvoor is hij zelf
aanspreekbaar? Vernieuwen is kiezen.
Ambtenaren worden niet geacht te kiezen. Dat doet de minister toch? Daarbij
komt dat ambtenaren vooral getraind zijn
om vragen van parlementsleden te beantwoorden. Zij zijn veel minder gewend
een visie op eigen taak en functioneren
te ontwikkelen, maatschappelijke ontwikkelingen zo onbevooroordeeld mogelijk
te wegen en politieke mogelijkheden en
risico’s in te schatten. En ten slotte is de
eerste zorg van een loyaal ambtenaar te
voorkomen dat zijn minister in moeilijkheden komt. Readies op parlementaire initiatieven zijn daaraan ondergeschikt.
Voor ministers is het vaak onduidelijk
wat hun rol in vernieuwingen moet zijn.
Ministers zijn geen manager van hun departement. Zij moeten enkel(!) zorgen dat
ESB 23-11-1988
H.D. Tjeenk Willink
er goed gemanaged wordt. Ministers
hoeven ook niet evenveel en hetzelfde te
weten als hun ambtenaren. De minister
moet een politieke visie ontwikkelen en
op grand daarvan eigen afwegingen maken. Maar ministers worden zelden aangezocht vanwege hun visie op het
beleidsterrein waarvoor zij verantwoordelijkheid gaan dragen. Die eigen visie
als minister ontwikkelen is moeilijk. De
informatie over maatschappelijke ontwikkelingen dringt traag en gekleurd tot de
top van het departement door. Bovendien zijn ministers bij hun aantreden zelden op de hoogte van de verhoudingen
en processen binnen hun departement
en de verbindingen van hun departement
met de politieke en maatschappelijke
omgeving. De introductie op hun beleidsterrein verloopt altijd via de top van hun
departement. Ministers worden ten minste net zo afhankelijk van hun departementen als hun departementen afhankelijk zijn van hen. Geen wonder dat drie
maanden na het aantreden van een
nieuw kabinet in de ministerraad dezelfde vertrouwde geluiden klinken.
Het is eigenlijk merkwaardig dat in de
selectie, introductie en training van parlementsleden, ministers en ambtenaren
deze problemen niet of nauwelijks een rol
spelen. Wie zou overigens over selectie,
introductie en training van ministers en
parlementsleden durven spreken?
Voor vernieuwingen is daarom vooral
reflexiviteit nodig. Dat is meer dan vrijblijvend nadenken. Bij reflexiviteit gaat het
om de vraag: wie doet wat? Wie vraagt
erom? Hoe werkt de overheid nu? Welke problemen zijn er? Wie heeft die problemen en wie heeft voordeel bij die pro-
blemen? De mogelijkheden voor reflexiviteit zijn op dit moment beperkt. Vier
voorbeelden:
– beleidsevaluatie in de betekenis van
leren om het in het vervolg beter te
doen is slecht ontwikkeld. Bij de paspoortaffaire blijkt dat de lessen uit het
RSV-drama niet geleerd zijn;
– bij vernieuwingen moeten vaak dezelfde ambtenaren verschillende rollen
spelen. Dit beperkt de ruimte. Zij treden op als secretarissen van adviescommissies die aanbevelingen voor
vernieuwingen doen. Zij formuleren
het regeringsstandpunt inzake deze
aanbevelingen. Zij antwoorden, via
hun minister, op de vragen in de politieke en publieke discussie. Zij controleren de urtvoering van de afgesproken vernieuwingen;
– politici, ministers en parlementsleden
hanteren vaak een achterhaald
machtsbegrip. Zij hebben het niet alleen voor het zeggen, maar ze zijn
evenmin machteloos. Politici kunnen
ruimte maken voor vernieuwingen
door anderen, voor experimenten,
voor publieke discussie. Waarschijnlijk is dat zelfs hun belangrijkste bijdrage aan vernieuwingen. Het is echter
voor politici vaak moeilijk om die ruimte te laten. Politici hebben de neiging
om, wanneer politieke consensus nog
niet mogelijk is ook de publieke discussie af te grendelen. Maar publieke
discussie is een voorwaarde om te
kunnen veranderen. “Nieuwe waarden worden nooit op het Binnenhof uitgevonden”;
– het is opvallend dat de opvattingen en
verwachtingen die ambtenaren, ministers en parlementsleden over elkaars
functie en functioneren hebben, nooit
met elkaar worden besproken.
In mijn Eindbericht als regeringscommissaris Reorganisatie rijksdienst 1986
heb ik voorgesteld aan deze onderwerpen aandacht te besteden en dan niet in
algemene abstracte beschouwingen,
maar vanuit de oplossing van concrete
problemen. De voornaamste problemen
in organisatie en functioneren van de
overheid zitten in de verbindingen; de
verbindingen tussen instituties, de spelregels tussen ambtenaren, politici, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties, burgers. Misschien is het na
alle affaires nu de tijd gericht en concreet
aan de oplossing van die problemen te
werken.
H.D. Tjeenk Willink
1103