Steek voldoende tijd in de vraag wat we meten

Welvaart zit van binnen, zei Jan Pen al. Dit besef van het subjectivistische karakter van het begrip welvaart is gevestigd in de laatste decennia van de negentiende eeuw. Behoeften van mensen werden sturend in het economisch denken over wat waarde is. Daar waar behoeften niet of onvoldoende zijn vervuld, is sprake van relatieve schaarste, en dat dwingt mensen – zowel individueel als collectief – te kiezen voor welke behoeften de relatief beperkt beschikbare middelen worden ingezet.

Maar als welvaart van binnen zit, kunnen alleen mensen zelf bepalen wat hun welvaart verbetert. Omdat daarbij in beginsel geen enkele behoefte wordt buitengesloten, spreken economen wel van een breed of formeel welvaartsbegrip. Meer vrije tijd, een uitbreiding van de sociale zekerheid (uit solidariteit met anderen of ter vergroting van de eigen bestaanszekerheid), of het behoud van de Waddenzee kunnen dus net zo goed bijdragen aan de welvaart als een toename van het vrij beschikbare inkomen.

Daarenboven onderken ik drie dimensies aan welvaart die zijn te vatten in drie onderling samenhangende kernvragen:

1.Op welke manier zijn wensen en mogelijkheden zo goed mogelijk (=efficiënt) op elkaar af te stemmen? Hoe zijn zoveel mogelijk doelen te realiseren met de beschikbare middelen? Hoe maken we de gewenste ‘koek’ zo groot mogelijk?

2.Wat is een redelijke inkomensverdeling? Onze samenleving is doordesemd van wat Okun ‘the big trade-off’ tussen allocatie en verdeling heeft genoemd. Veel overheidsbeleid is eigenlijk een poging om het efficiëntiestreven zo goed mogelijk te verzoenen met een redelijk geachte inkomensverdeling.

3.Zijn de gewenste inzet van de middelen en de redelijk geachte verdeling ook morgen verzekerd? Flinke schom­melingen in de beschikbaar­heid van goederen en diensten en in de verdeling daarvan compliceren beslis­singen met substantiële langetermijneffecten. Voorbeelden hiervan zijn de aanschaf van een huis bij geringe baanzeker­heid, of zorgen over de toekomstige milieukwali­teit.

Welvaart kent dus verschillende dimensies. Mensen leven namelijk ‘niet bij brood alleen’. Ook de verdeling gaat hen ter harte, en ze streven naar een zekere mate van continuïteit in de broodvoorziening en de verdeling daarvan.

Nu we weten wat welvaart in de kern is, en dat de concrete inhoud daarvan door mensen zelf wordt bepaald, dringt de vraag zich op hoe we vooruitgang kunnen meten? De economische literatuur hierover kent een lange geschiedenis, inclusief het jongste themanummer van ESB over het meten van welvaart. Hier wil ik hierover graag twee hartenkreten kwijt.

De eerste betreft het meten van welvaart met één samengestelde index of het meten daarvan met een set van indicatoren. Er is in de literatuur een rijk palet aan samengestelde indices beschikbaar waarmee wordt geprobeerd vooruitgang in één getal te meten. Dat ene getal communiceert prettig, maar biedt beleidsmatig weinig zicht op wat er verbetert en wat verslechtert. Bovendien laat een samengestelde index niet zien of de winst van de een ten koste gaat van een ander (afruil) en waar eventueel meekoppelingen (co-benefits) mogelijk zijn. Zicht krijgen op afruilen en meekoppelingen is van groot belang voor beleidsmakers, omdat in het streven naar welvaart en de benodigde maatschappelijke dialoog daarover nu eenmaal zelden verbeteringen op alle fronten tegelijk zijn te melden. Voor- en nadelen tegen elkaar wegstrepen – zoals bij een index gebeurt – ontneemt de samenleving het zicht op de onderliggende afwegingen.

Als alternatief kan een set van indicatoren worden samengesteld die als de wijzertjes op een dashboard de samenleving zicht geeft op de verschillende ontwikkelingen die relevant zijn voor het streven naar welvaart. De Monitor Brede Welvaart van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is hiervan een voorbeeld. Of het beeld dat de indicatoren laten zien de samenleving bevalt, moet vervolgens blijken uit het te voeren maatschappelijke en politieke debat over de koers die de samenleving vaart of zou moeten varen. In dat debat moet dan ook blijken of de relevante aspecten van welvaart adequaat zijn vervat in de set van indicatoren. In de praktijk omvatten dergelijke sets van indicatoren vaak tientallen of zelfs honderden indicatoren. Het risico is dan groot dat tussen de vele bomen het bos niet meer wordt gezien. Daarom lijkt het zinvol uit een te hanteren set enkele hoofdindicatoren te destilleren waaraan politici en samenleving snel kunnen aflezen of ‘het de goede kant op gaat’. Een voorbeeld van zulke hoofdindicatoren zijn de vijf macro-economische doelstellingen die in de Sociaal-Economische Raad die in de jaren vijftig van de vorige eeuw zijn overeengekomen om economische vooruitgang of stagnatie in beeld te brengen.

Mijn tweede hartenkreet over het meten van welvaart is dat we vooral niet moeten vergeten na te denken over wat we willen meten. Met veel respect bezie ik de aanpak van het CBS in de Monitor Brede Welvaart, die een doorontwikkeling is van de drie eerdere editie van de Monitor Duurzame Ontwikkeling waarbij ik zelf ook betrokken ben geweest. Maar in het cijfergeweld wordt gemakkelijk vergeten dat indicatoren niet uit de lucht komen vallen, maar een afgeleide zijn van wat we in de samenleving belangrijk vinden, van wat waarde genereert, kortom, van wat welvaart brengt. Wat we in de samenleving op regelmatige basis moeten doen, is ons de vraag stellen waar we heen willen. Het debat daarover is te ondersteunen met wetenschappelijk gefundeerde verkenningen.

Zo´n verkenning onderneem je niet in de volle breedte, want dan moet je met de gehele samenleving tegelijk praten over alle onderwerpen die we van belang vinden, en vervolgens simultaan alle momenteel ervaren problemen en zorgen voor morgen gaan aanpakken in een allesomvattend masterplan.

Ik stel voor steeds thematisch te werk te gaan, in een systematisch stappenplan.

Stap 1: Keuze van de relevante thema’s

Misschien wel de belangrijkste stap is identificeren welke maatschappelijke vraagstukken aan de orde zijn. Het antwoord is niet theoretisch te funderen, maar moet in de samenleving worden gezocht. Daartoe moet op transparante wijze het maatschappelijke debat over ervaren problemen en de verwoorde oplossingsrichtingen worden afgetapt. Het politieke debat zou hier in beginsel bij moeten aansluiten. Dat is lang niet altijd het geval, zoals blijkt uit de manier waarop o.a. het integratievraagstuk en de (tekortschietende) zorg voor ouderen en gehandicapten op de maatschappelijke en politieke agenda zijn gekomen. Daarnaast kunnen (goed uitgevoerde) enquêtes aanvullende informatie verschaffen over de voorkeuren en prioriteiten van burgers. Ten slotte kunnen wetenschappelijke inzichten een grote rol spelen in het debat over maatschappelijke wensen en mogelijkheden. Zo zijn de vergrijzing van de samenleving en klimaatverandering vooral door toedoen van wetenschappers op de agenda terecht gekomen.

De afgrenzing en benoeming van thema’s is cruciaal en bepaald niet triviaal. De kunst is open te staan voor de samenhangen die we in het leven van alle dag niet (meer) zien, en die vaak belangrijke oorzaken van ervaren problemen blijken te zijn. ‘Ontkokerd’ denken begint hier! Voorbeeld: is de verpaupering van wijken een probleem van verkrotting van woningen, een probleem van teruglopende en tekortschietende voorzieningen, vooral veroorzaakt door een afnemend perspectief op werk en inkomen, of in de eerste plaats een integratieprobleem van mensen met verschillende herkomsten en culturen?

Stap 2 – Welke doelen worden per thema op termijn nagestreefd?

Wanneer kunnen we spreken van houdbare pensioenen, een duurzame energievoorziening of een prachtwijk? Inspanning is nodig om tot een operationalisering van de visies, perspectieven en vergezichten te komen in een hanteerbare set van doelen met voldoende draagvlak in de samenleving.

Stap 3 – Welke middelen zijn beschikbaar?

Inzicht in de in de samenleving beschikbare middelen is nodig om het iteratieproces tussen doelen en middelen in te kunnen gaan. Ook beleidsontwikkeling is een iteratief proces waarin doelstellingen en instrumenten op elkaar worden betrokken alvorens een specifieke richting in te slaan. Jan de Koning vatte dit maatschappelijk zoekproces treffend samen in de uitspraak: ‘als het niet kan zoals het moet, moet het maar zoals het kan’.

Stap 4 – Analyse van de doelen en middelen per thema, en over de thema’s heen. Centrale vragen hiervoor zijn:

1.Waar zitten de ‘win-win’-situaties?

2.Welke trade-offs zijn relevant?

3.Wat zijn de barrières voor doelbereik?

4.Wat zijn de handelingsopties? Voor burgers, bedrijven, de overheid?

5.Wat zijn de effecten van de alternatieve handelingsopties (‘if … then’)?

Stap 5 – Per thema aangeven wat de relevante indicatoren zijn

Deze indicatoren zijn het resultaat van de analyse in de vorige stappen.

Stap 6 – Aggregatie

De Monitor Brede Welvaart brengt indicatoren voor verschillende thema’s bijeen. Voor maatschappelijk debat en politieke besluitvorming op nationaal niveau is vaak enige aggregatie nodig. Bij te veel indicatoren raakt door de vele bomen het bos uit het zicht. Tegelijk moet worden voorkomen dat door aggregatie de te maken keuzes worden verhuld.

Als ik dan tot slot één conclusie mag trekken: laten we ons alsjeblieft niet beperken tot een debat over het meten van welvaart, maar voldoende tijd en energie steken in de vraag wat en waarom we willen meten. Voorgaande stappenplan helpt identificeren wat de welvaart van de samenleving bevordert. Inzicht hierin lijkt me onontbeerlijk voor het antwoord op de vraag of we wel de goede dingen doen.