Energie & Milieu ESB
649Jaargang 100 (4721) 5 november 2015
Mening :
Deregulering en natuurbeleid
I
n zijn ESB-nieuwjaarsartikel ging secre –
taris-generaal van Economische Zaken
Maarten Camps (2015) in op het be –
lang van vernieuwing voor welvaarts-
verbetering , specifiek met betrekking tot het
tegengaan van een teveel aan regelgeving. Als
voorbeeld van een terrein waar regelgeving
welvaartsverbetering in de weg staat noemt
Camps de Nederlandse natuurbescherming ,
waarbij hij aangeeft dat “juridisering (…) er –
voor zorgt dat er geen flexibiliteit is in de ma –
nier waarop invulling wordt gegeven aan het
[economische]belang”. Camps geeft aan in te
willen zetten op een flexibelere toepassing van de wet- en regelgeving ,
zodat economische en ecologische belangen beter tegen elkaar kun –
nen worden afgewogen. Feitelijk betekent dit dat overheden niet al –
leen bij groot openbaar belang , maar ook al bij kleinere economische
belangen mogen besluiten af te wijken van de natuurwetgeving , Wij
betogen dat flexibilisering van deze wet- en regelgeving om verschil –
lende redenen te voorbarig is. Ten eerste omdat het wettelijk kader
aanknopingspunten biedt voor optimalisering van het natuurbeheer
zonder welvaartsverlies, bijvoorbeeld middels de door Camps bepleite
hervorming van instituties. En ten tweede omdat strikte regelgeving
welvaartsverbetering niet in de weg hoeft te staan. We zullen deze ar –
gumenten uitleggen en onderbouwen aan de hand van literatuur en
voorbeelden.
DE WELVAARTSEFFECTEN VAN NATUURREGELGEVING
Leidend voor het Nederlandse natuurbeheer zijn de Europese Vogel-
en Habitatrichtlijnen. Met name de Habitatrichtlijn (1992) heeft
maatschappelijke implicaties door de verplichte bescherming van be –
dreigde soorten en habitattypen in de aangewezen Natura 2000-ge –
bieden. Concreet verplicht de Habitatrichtlijn lidstaten om maatre –
gelen te treffen die de verslechtering van de biodiversiteit in Natura
2000-gebieden tegengaan. Met name voor Nederland heeft dit ge –
volgen, aangezien de Natura 2000-doelstellingen alleen gehaald kun –
nen worden indien de milieudruk van economische activiteiten in de
omringende gebieden wordt beperkt. Vooral lokaal kan die beperking
van economische activiteiten (landbouw, bouwprojecten, infrastruc-
tuur) spanningen opleveren, aangezien dit als ‘welvaartsbeperking’
wordt ervaren. Dit is op zichzelf echter geen reden om te pleiten voor
een meer flexibele regelgeving , aangezien er op een hoger schaalniveau
vaak wel degelijk sprake is van een positief welvaartseffect. Bovendien
is er binnen het bestaande kader reeds de mogelijkheid om bij groot
openbaar belang af te wijken van de regelgeving. Zo stelt artikel 6.4
van de richtlijn dat bij “dwingende redenen van groot openbaar be –
lang , met inbegrip van redenen van sociale of economische aard” eco –
nomische activiteiten toch kunnen worden toegestaan. Door strikte toepassing van de richtlijn wordt artikel 6.4 niet
vaak gebruikt. Lidstaten hebben echter bewust voor een strikte toe -passing van de Vogel- en Habitatrichtlijnen
gekozen om een halt toe te roepen aan de
voortdurende achteruitgang van de Europese
natuurgebieden. Zo heeft in Nederland drie
–
kwart van de beschermde soorten, en ook bijna
alle habitattypen vallend onder de Europese
Habitatrichtlijn, een zeer ongunstige tot ma –
tige staat van instandhouding (PBL, 2014).
Dit heeft een negatief effect op de nationale
welvaart door het verlies zowel aan soorten
als aan ecosysteemdiensten. En dat gaat met
ecosysteemdegradatie gepaard gaat, zoals toe –
nemende overstromingsrisico’s, afnemende
klimaat- en ziekteregulatie en verlies van landschappelijke kwaliteit
(Bouma en Van Beukering , 2015). Het meten en zichtbaar maken van
dit welvaartsverlies is lastig , omdat veel van de effecten niet-monetair
zijn, maar ook omdat de omvang van de verliezen vaak pas in de loop
van de tijd zichtbaar wordt. Soortenrijkdom, ofwel biodiversiteit, is
een belangrijke factor bij het zekerstellen van ecosysteemdiensten, zo –
als plaagbestrijding , bodemvorming en primaire productieprocessen,
waarmee biodiversiteitsbescherming min of meer een verzekerings-
premie is om toekomstig welvaartsverlies te voorkomen (Braat en Ten
Brink, 2008).
REGELGEVING EN INNOVATIE
In hun onderzoek naar de impact van (milieu)regelgeving op eco –
nomische productie, suggereren Porter en Van der Linde (1995) dat
strikte (milieu)regelgeving kan leiden tot innovatie en economische
groei. Het veronderstelde mechanisme hierachter is dat milieuregu –
lering , mits goed vormgegeven, een verbeterde concurrentiepositie
tot gevolg kan hebben doordat het bedrijven uitdaagt efficiënter met
schaarse hulpbronnen om te gaan. Xepapadeas en De Zeeuw (1999)
laten zien dat dit theoretisch inderdaad het geval kan zijn, aangezien
bedrijven door regulering niet alleen minder investeren vanwege ho –
gere kosten (downsizing ), maar ook hun investeringen veranderen
richting meer eco-efficiency en een hogere productiviteit (moderni –
zing ) . Empirisch onderzoek laat zien dat de claim dat milieuregelge –
ving de concurrentiepositie van een land verbetert niet houdbaar is,
maar het toont wel overtuigend aan dat milieuregulering via innovatie
kan leiden tot verbeterde eco-efficiency en daarmee tot welvaartswinst
(Dekker et al., 2011; Lanoie et al. , 2011). Aan de hand van lopende
onderzoeken bij het Planbureau voor de Leefomgeving kunnen een
aantal voorbeelden van de invloed van milieuregelgeving op innova –
tief landgebruik en natuurbeheer worden getoond (kader 1). Het voorbeeld laat zien dat economische activiteit samen kan
gaan met natuurbehoud en -ontwikkeling indien deze activiteit
wordt vormgegeven binnen regio-specifieke randvoorwaarden. Dit
is innovatief omdat het tot nieuwe, meer eco-efficiënte vormen van
landbouw en ruimtegebruik leidt. Deze nieuwe vormen van land –
bouw kunnen de nationale welvaart vergroten omdat ze leiden tot
JETSKE BOUMA
Senior wetenschappelijk onderzoeker bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)
ARJAN RUIJS
Wetenschappelijk onderzoeker bij het PBL
PETRA VAN EGMOND
Wetenschappelijk onderzoeker bij het PBL
ESB Energie & Milieu
650Jaargang 100 (4721) 5 november 2015
Boeren voor NatuurKADER 1
Boeren voor Natuur is een benadering van natuurvriendelijk boeren,
ontwikkeld door Alterra (Stortelder en Kiers, 2011) waarbij boeren een
hogere grondwaterstand accepteren en zich committeren aan een ge-
sloten kringloopsysteem. De benadering is de afgelopen tien jaar met
overheidsfinanciering bij een aantal melkveehouders en veetelers uit-
geprobeerd en heeft aantoonbaar positieve effecten op de biodiver-
siteit in het aanpalende natuurgebied (Westerik et al., 2013). Boeren
worden gecompenseerd voor gederfde inkomsten, in ruil waarvoor zij
additionele ecosysteemdiensten produceren, zoals hulp bij waterber-
ging en landschapskwaliteit. Strikte regelgeving heeft stimulerend
gewerkt voor de opschaling van de Boeren voor Natuur-methode, om-
dat het voor boeren in de bufferzones van Natura 2000-gebieden een
manier is gebleken om hun activiteiten uit te breiden en tegelijkertijd
bij te dragen aan een verbeterd natuurbeleid. Doordat de methode
voorkomt dat agrarisch land moet worden aangekocht, en doordat de
monitorings- en handhavingskosten beperkt zijn in vergelijking met
het gangbare agrarische natuurbeheer, leidt de methode tot lagere
kosten voor natuurbescherming en tot voortzetting van de economi-
sche activiteit.
lagere kosten voor natuurbeheer, en ook omdat ze bijvoorbeeld de
productie van ecosysteemdiensten bevorderen, zoals waterberging en
landschapsbeheer. Voorwaarde is wel dat de uitvoering effectief wordt
vormgegeven, zowel vanuit ecologisch als vanuit economisch perspec-
tief (Van Soest en Dijk, 2011). Belangrijk is verder om te constateren
dat de vernieuwingen niet tot stand waren gekomen zonder een strik –
te regelgeving : de informatie- en transactiekosten van een dergelijke
omslag zijn groot, en zonder een stok achter de deur maken de actoren
zo’n omslag niet uit zichzelf. Ook Schoukens en Bastmeijer (2014)
stellen dat een strikte toepassing van de Vogel- en Habitatrichtlijnen
heeft geresulteerd in innovatie wat betreft economische activiteiten en
het (natuur)beleid.
FLEXIBILITEIT EN GELOOFWAARDIGHEID
Een laatste reden waarom flexibele regelgeving niet per definitie leidt
tot lagere kosten is dat flexibilisering een grotere onzekerheid tot ge –
volg heeft. Helm (2005) laat zien hoe flexibel overheidsbeleid tot onze –
kerheid kan leiden, omdat bedrijven en burgers niet zeker weten hoe in
een bepaald geval de regels zullen worden toegepast. Ook leidt flexibi-
liteit ertoe dat er meer ruimte ontstaat voor lobby en beïnvloeding , wat
de uitvoering van het milieubeleid politieker maakt, met het gevaar van
inconsistenties in de loop der tijd. Hierdoor zullen bedrijven geneigd
zijn om investeringen uit te stellen en een afwachtende houding aan te
nemen, wat innovatie belemmert en ervoor zorgt dat er slechts beperkt
milieuwinst wordt geboekt. Concreet is er voor Nederland extra reden
om de geloofwaardigheid van het beleid zwaar te laten meewegen, aan –
gezien de impasse rond Natura 2000-gebieden mede voortkwam uit
grote onzekerheid over het beleid (Backes et al. , 2011).
CONCLUSIES
Gelet op de nadelen van het flexibiliseren van de regelgeving , zoals
voorgesteld door Camps (2015), is het nu onze aanbeveling om eerst
eens na te gaan waar de knelpunten zitten en hoeveel winst er te beha –
len valt door het natuurbeleid te optimaliseren binnen de bestaande
wet- en regelgeving. Daarbij dient er dan wel meer aandacht te ko -men voor de afweging van de verschillende maatschappelijke belan
–
gen – zowel lokale als Europese. Het blijft voor een ondernemer niet
prettig om beperkt te worden in het ondernemerschap, en al is deze
beperking van belang voor de welvaart, dat neemt echter niet weg dat
men kan proberen om aan die ondernemer tegemoet te komen door
bijvoorbeeld elders ontwikkelruimte beschikbaar te stellen of door
binnen de kaders van de regelgeving te zoeken naar ruimte voor (in –
novatieve) economische activiteit. Dit vraagt om optimalisering van de implementatie van het na –
tuurbeschermingsbeleid, een optimalisering waarvoor wij veel kansen
zien. Deels gebeurt dit bijvoorbeeld al met instrumenten met nieuwe
financieringsmechanismen voor natuurbeheer, met initiatieven van
het bedrijfsleven om activiteiten te vergroenen, en ook binnen rege –
lingen zoals de subsidieregeling Biodiversiteit & Bedrijfsleven en de
regeling Groencertificaten. Voor zover wij weten is er echter nog niet
naar dergelijke initiatieven gekeken vanuit het oogpunt van een bre –
dere optimalisering van het natuurbeleid, bijvoorbeeld door facilitei-
ten specifiek te richten op de bufferzones van Natura 2000-gebieden
of door gericht bij te dragen aan de coördinatie- en transactiekosten
van een integraal, gebiedspecifiek natuurbeleid. Op deze wijze kan de
overheid vernieuwing te stimuleren en te zorgen voor een voorspel –
baar en duurzaam natuurbeschermingsbeleid op de lange termijn.
LITERATUUR
Backes, C.W., M. van Veen, B. Beijen et al. (2011) Natura 2000 in Nederland: juridische
ruimte, natuurdoelen en beheerplanprocessen. PBL-publicatie, 555084001. Biltho-
ven: Planbureau voor de Leefomgeving.
Bouma, J.A. en P. van Beukering (red.) (2015) Ecosystem services: from concept to prac-
tice. Cambridge (VK): Cambridge University Press.
Braat, L. en B. ten Brink (2008) The cost of policy inaction: not meeting biodiversity tar-
gets. Brussel: TEEB/IEEP.
Camps, M. (2015) Kiezen voor kansen. ESB, 100(4701), 6–10.
Dekker, T., H.R. Vollebergh, F.P. de Vries en C.A. Withagen (2012) Inciting protocols.
Journal of Environmental Economics and Management, 64(1), 45–67.
Helm, D. (2005) Economic instruments and environmental policy. Economic & Social
Review, 36(3), 205–228.
Lanoie, P., J. Laurent-Lucchetti, N. Johnstone en S. Ambec (2011) Environmental
po-
licy, innovation and performance: new insights on the Porter hypothesis. Journal of
Economics & Management Strategy , 20(3), 803–842.
PBL (2014) Balans voor de Leefomgeving. Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving.
Porter, M.E. en C. van der Linde (1995) Toward a new conception of the environment-
competitiveness relationship. The journal of Economic Perspectives, 9(4), 97–118.
Schoukens, H. en K. Bastmeijer (2014) Species protection in the European Union:
how strict is strict? In: C.-H. Born et al. (red.) The habitats directive in its EU environ-
mental law context: European nature’s best hope? Oxford: Routledge.
Soest, D. van, J. Dijk (2011) De economische efficiëntie van agrarisch natuurbeheer.
ESB, 96(4612S), 11-15.
Stortelder, A.H.F. en M.A. Kiers (2011) Boeren voor Natuur, waar kan dit concept met
succes worden ingevoerd? Alterra-rapport, 2145. Wageningen: Alterra.
Westerink, J., A.H.F. Stortelder, F.G.W.A. Ottburg, T.A. De Boer, R.A.M. Schrijver, C.K.
de Vries, M. Plomp, E.A.A. Smolders, A.T.W. Eysink en G.H. Bulten (2013) Boeren voor
Natuur. Hoe werkt het en wat levert het op? Alterra-rapport, 2472.
Xepapadeas, A. en A. de Zeeuw (1999) Environmental policy and competitiveness:
the Porter hypothesis and the composition of capital. Journal of Environmental Econo-
mics and Management, 37(2), 165–182.