Begrotingsbeleid voor werkgelegenheid en groei zonder ongelijkheid

528Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
Begrotingsbeleid voor
werkgelegenheid en groei zonder ongelijkheid
GROEI & CONJUNCTUUR
D
e vergrijzing legt een grote druk op de
welvaartsstaat in de meeste OESO-
landen, waaronder ook België en Ne –
derland. Ze dwingt alle landen tot de
ontwikkeling van effectief beleid ter
bevordering van werkgelegenheid en arbeidsproductiviteit.
De recent sterk toegenomen maatschappelijke gevoeligheid
voor het probleem van ongelijkheid beperkt bovendien het
aantal vrijheidsgraden dat de beleidsvoerders hebben. Niettegenstaande de grote uitdaging , tonen sommige
landen veel betere prestaties dan andere. Tabel 1 laat zien dat
België internationaal achterblijft voor de werkgelegenheids-
graad in personen, vooral onder laaggeschoolden en ouderen,
en de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit per uur. In
Nederland hebben veel meer mensen een baan, maar nergens
presteert de gemiddelde werknemer minder uren. Ook de
arbeidsproductiviteit per uur bleef de voorbije twee decennia
veeleer achterop. Zweden toont dat het ook anders kan, met
hoge werkgelegenheid, meer gewerkte uren, en een gunstiger
ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit. En dat alles met
beperkte loonongelijkheid tussen hoge en lage verdieners. Veel onderzoekers toonden al de significante invloed
van het begrotingsbeleid – de hoogte en samenstelling van overheidsuitgaven en belastingen – op de macro-economi-
sche werkgelegenheid (Prescott, 2004; Rogerson, 2007;
Dhont en Heylen, 2008), of op de werkgelegenheid onder
oudere werknemers en hun pensioenbeslissing (Buyse et al.
,
2013). Anderen toonden het belang van het begrotingsbe –
leid voor de arbeidsproductiviteit, de opbouw van mense –
lijk kapitaal (scholing ) en de economische groei (Barro,
1990; Glomm en Ravikumar, 1998). Deze bijdrage beschrijft de resultaten van recent onder –
zoek naar de langetermijneffecten van alternatieve ingrepen
in de belastingen en de overheidsuitgaven op werkgelegen –
heid, scholing en productiviteit (Heylen en Van de Kerck –
hove, 2013; 2014). Anders dan in eerder onderzoek gaat
bijzondere aandacht naar verschillen in de werkgelegenheid
tussen hoog- en laaggeschoolden, en ongelijkheid. De ge –
hanteerde methodologie bestaat uit de constructie, kalibra –
tie en simulatie van een dynamisch algemeen-evenwichts-
model met overlappende generaties (OLG).
ZOEKEN NAAR OPTIMAAL BEGROTINGSBELEID
Het model veronderstelt een kleine open economie waar
fysiek kapitaal internationaal mobiel is en de reële rente
exogeen. Arbeid en menselijk kapitaal zijn internationaal
niet mobiel. Belangrijke actoren zijn de budgettaire over –
heid, de bedrijven, en vier generaties gezinnen (individu –
en): drie actieve generaties en een vierde gepensioneerde
generatie. De actieve generaties omvatten jonge individuen
(20–34 jaar), individuen op middelbare leeftijd (35–49
jaar) en oudere individuen (50–64 jaar). Binnen elke ge –
neratie zijn er individuen met lage begaafdheid en studie –
bekwaamheid, individuen met gemiddelde begaafdheid,
en individuen met hoge begaafdheid. In totaal zijn er dus
twaalf types individuen. De welvaart van deze individuen
wordt bepaald door hun consumptie en vrije tijd in de vier
perioden van hun leven. Alle individuen bepalen hun con –
sumptie en sparen optimaal. Behalve in de vierde periode,
bepalen alle individuen ook hun aanbod van arbeid (ver -FREDDY
HEYLEN
Hoogleraar aan de
Universiteit Gent
RENAAT VAN
DE KERCKHOVE
Vrijwillig postdoc-
toraal medewerker
aan de Universiteit
Gent
TIM
BUYSE
Gastprofessor aan de
Universiteit Gent
Op basis van simulaties met een algemeen-evenwichtsmodel blijkt
dat het mogelijk is om door middel van begrotingsbeleid de werk –
gelegenheid en arbeidsproductiviteit substantieel te verhogen
zonder dat de ongelijkheid toeneemt. Met name een verlaging van
de belasting op arbeid voor oudere werknemers en laaggeschool –
den is kansrijk. Deze maatregelen dragen bovendien bij aan het
stimuleren van doorwerken op oudere leeftijd en het opbouwen
van menselijk kapitaal.
ESB Groei & Conjunctuur

Groei & Conjunctuur ESB
529Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
sus vrije tijd) optimaal. Jonge individuen met gemiddelde
of hoge begaafdheid besteden bovendien tijd aan studie
en verdere opbouw van menselijk kapitaal. Individuen met
lage begaafdheid studeren niet (meer). Zij kiezen enkel tus-
sen werk of vrije tijd. De keuze tussen arbeid en vrije tijd
is tot slot ook iets rijker voor oudere individuen: zij kun-
nen ook het moment bepalen waarop ze de arbeidsmarkt
verlaten via een regime van vervroegde pensionering. De
bedrijven opereren op perfectconcurrerende markten voor
goederen en diensten en productiefactoren. Hun output
resulteert uit de combinatie van fysiek kapitaal, arbeids
uren en exogene technologie. De overheid beïnvloedt al
deze beslissingen via haar begrotingsbeleid. Ze heft belas-
tingen op het inkomen uit arbeid, het inkomen uit fysiek
kapitaal, en op consumptie. Ze gebruikt deze inkomsten ter
financiering van de aankoop van goederen, uitkeringen aan
individuen op actieve leeftijd die structureel niet werken en
reguliere pensioenen. Het pensioensysteem in het model is
van het pay-as-you-go-type (omslagstelsel). In vergelijking met bestaande OLG-modellen voor de
analyse van de effecten van begrotingsbeleid onderscheidt
dit model zich op twee manieren positief. Ten eerste zijn
zowel het arbeidsaanbod en de werkgelegenheid, inclusief
de effectieve pensioenleeftijd van oudere werknemers, als
de arbeidsproductiviteit (opbouw van menselijk kapitaal,
opbouw van fysiek kapitaal) en de output endogeen. Ze
worden samen verklaard binnen één coherent kader. Daar –
door neemt het model alle wederzijdse algemeen-even –
wichtsrelaties tussen deze variabelen in rekening. Bijvoor –
beeld, als de werkgelegenheid toeneemt, zal fysiek kapitaal
rendabeler kunnen worden ingezet, met gunstige gevolgen
voor de investeringen en de productiviteit. Zo ook, wan –
neer mensen langer werken en hun pensioen uitstellen, la –
ten ze hun opgebouwd menselijk kapitaal langer renderen.
Een hoger rendement voor studie bevordert vervolgens
scholing door individuen met gemiddelde of hoge begaafd –
heid en zo ook de productiviteit en de output. Omgekeerd
zullen beleidsingrepen die studie stimuleren, mensen ook
aanzetten tot langer werken om langer de vruchten van hun
studie te plukken. De uiteindelijke effecten van wijzigingen
in belastingen en overheidsuitgaven zijn afhankelijk van al
deze interacties. Een tweede sterkte van het model is dat het rekening houdt met de verschillen tussen individuen inzake
aangeboren begaafdheid, en dus capaciteit tot scholing en
creatie van inkomen. De modellering van verschillende
huidige en toekomstige generaties, en binnen elke generatie
individuen met verschillende begaafdheid laat – naast on
–
derzoek van geaggregeerde beleidseffecten – een rijke ana –
lyse toe van zowel intra- als intergenerationele effecten en
verschillen. Deze twee onderscheidende elementen laten
ook toe het model te situeren ten opzichte van de modellen
die het Nederlandse CPB hanteert om de effecten van wij –
zigingen in belastingen en overheidsuitgaven te analyseren.
Het CPB-microsimulatiemodel MICSIM heeft (uiter –
aard) een veel rijkere micro-economische onderbouwing ,
wat een analyse van beleidseffecten op het arbeidsaanbod
en het inkomen van een veel meer heterogene groep van
individuen mogelijk maakt. Beleidseffecten op ongelijk –
heid kunnen dan ook beter gemeten worden. Anderzijds
mist MICSIM de hierboven beklemtoonde algemeen-
evenwichtseffecten op langere termijn. MICSIM vat even –
min de intertemporele levenscyclusaspecten in het optima –
le gedrag van individuen. Ook effecten op scholing worden
niet gevat in MICSIM. Het GAMMA-model van het
CPB meet veel van deze algemeen-evenwichtseffecten en
levenscyclusaspecten wel. Dit is ook een OLG-model voor
een kleine open economie. In vergelijking met het hier ge –
bruikte model heeft GAMMA een veel ruimere demogra –
fische component, wat ook toelaat de invloed van wijziging
in de levensverwachting of de fertiliteit te onderzoeken.
Menselijk kapitaal is er evenwel exogeen. Het GAMMA-
model negeert ook de verschillen tussen individuen inzake
natuurlijke begaafdheid. Beleidseffecten op ongelijkheid
kunnen er dan ook niet mee bestudeerd worden.
MODELKALIBRATIE EN EMPIRISCHE RELEVANTIE
Het model werd gekalibreerd voor België over de periode
1995–2007. Vervolgens is de empirische relevantie getoetst
voor twaalf andere OESO-landen. Ieder land kreeg gelijke
technologie- en preferentieparameters opgelegd, maar uiter –
aard eigen beleidsparameters (begrotingsbeleid, pensioen –
systeem). De voorspellingen van het gekalibreerde model
blijken voor de meeste landen, inclusief Nederland, vrij goed
aan te sluiten bij de feiten. Waarneembare beleidsverschillen
Bron: Eurostat; Labour Force Statistics; OECD; Education at a Glance, 2014
Prestatieverschillen tussen landen, 2010–2013TABEL 1
Werkgelegenheidsgraad in procenten
(2010–2013) Gewerkte uren per
werkende (2010–2013)Arbeidsproductivi­
teits­index (2013)Loonongelijk­
heid (2012)
leeftijd 20–64 leeftijd
55–64 laaggeschoolden
20–64 jaar totaal,
per jaar 55–64 jarigen,
per week (2000 = 100) D9 /D1
1
België67,339,3 47, 4 157036,2 109,3 2,47
Denemarken 75,660,1 61,1 142335,7 111,7 2,86
Duitsland 76,460,7 57,4 139835,4 112,6 3,26
Frankrijk 69,442,8 54,6 149237,7 113,2 2,97
Nederland 76,957,1 61,9 138230,9 110,9 2,89
VS 70,760,5 52,0 1785n.b. 123,6 5,22
Zweden 79,272,3 62,6 162336,9 120,7 2,27
1 D9/D1 is de verhouding van het brutoloon van een voltijds werknemer die
tot het negentigste percentiel behoort tot het brutoloon van een voltij
ds werknemer die
tot het tiende percentiel behoort

ESB Groei & Conjunctuur
530Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
–40 4 8
1
2
1
6
–3 –2–1 012 34 –3–2–1 012 34
123
1a: Hoge begaafdheid 1b: Lage begaafdheid45
–4
0 4
8
1
2
1
6
tussen landen inzake belastingen en overheidsuitgaven en het
pensioensysteem, worden door het model dus vertaald in re –
alistische prestatieverschillen (Heylen en Van de Kerckhove,
2014). Deze vaststelling ondersteunt alvast de hypothese dat
ook de gesimuleerde beleidseffecten realistisch zijn. Het model wordt gebruikt om via simulatie van alter –
natieve ingrepen in belastingen en overheidsuitgaven het
meest effectieve begrotingsbeleid te onderzoeken, dat wil
zeggen het beleid dat de werkgelegenheid en de arbeids-
productiviteit het meest bevordert met beperking van de
ongelijkheid. De gesimuleerde beleidsschokken zijn on –
geanticipeerd en permanent. Alle hebben een financieel
effect dat ex-ante gelijk is aan twee procent van het bbp.
De gesimuleerde belasting verlagingen zouden dus bij on –
veranderde werkgelegenheid en output aan de overheid een
bedrag gelijk aan twee procent van het bbp kosten. Verla -gingen van uitkeringen zouden ex-ante twee procent van
het bbp opbrengen. Ex-post is het effect op de overheids-
begroting evenwel steeds nul omdat een andere budgettaire
variabele ter compensatie wordt aangepast. De gesimuleer
–
de beleidsschokken zijn gebaseerd op voorstellen die leven
in het maatschappelijke debat in België en Nederland. De
benchmark waartegen alle beleidseffecten zijn berekend,
is een gemiddelde voor zes eurolanden (België, Duitsland,
Frankrijk, Italië, Nederland en Oostenrijk). De ruwe ver –
schillen tussen de effecten van de gesimuleerde maatrege –
len zijn zeer robuust voor de keuze van de benchmark. Alle
conclusies gelden onverkort, mochten individuele landen
als België of Nederland de benchmark vormen, al zullen de
precieze cijfers natuurlijk (licht) wijzigen.
RESULTATEN BELEIDSSIMULATIES
Tabel 2 toont de macro-economische effecten van de ver –
schillende beleidsvoorstellen op lange termijn. Het over –
grote deel manifesteert zich binnen vijftien jaar, zijnde de
duur van één periode in het model. Beleidsmaatregel 1 om –
vat een generieke verlaging van de belasting voet op arbeid
met 2,9 procentpunt (∆t
w = –2,9) ongeacht leeftijd, inko –
men of begaafdheid van het individu, gefinancierd door
een verhoging van de consumptiebelasting voet met 1,4
procentpunt (∆t
c = 1,4). Beleidsmaatregel 2 concentreert
de belasting verlaging op oudere werknemers, ongeacht hun
inkomen. Een daling van de belasting voet is mogelijk met
9,3 procentpunt (∆t
w 3 = –9,3). Beleidsmaatregel 3 verlaagt
de belasting voet op de arbeid van lage-inkomensverdieners,
ongeacht hun leeftijd (∆t
wL = –13). Deze laatste groep om –
vat iedereen met een loon na belasting dat lager is dan twee
derde van het gemiddelde in de economie. Ideaal focust de
regering op individuen met lage begaafdheid, maar dit is
niet waarneembaar. De beleidsmaatregelen 4 en 5 houden
een verlaging in van de vervangingsratio van de uitkering bij
structurele inactiviteit met acht procentpunt (∆b = –8,0).
De financiële opbrengst hiervan wordt bij 4 gebruikt om
de belasting voet op consumptie te verlagen. Bij 5 wordt de
belasting voet op arbeid voor twee doelgroepen verlaagd:
Macro-economische effecten van wijzigingen in belastingen en uitkeringen
1 TABEL 2
(1) (2) (3)(4) (5)
Beleidsingreep Δt
w = –2,9Δtw3 = –9,3ΔtwL = –13,0 Δb = –8,0 Δb = –8,0
Compenserende maatregel Δt
c = 1,4Δtc = –1,0 Δtc = 4,2Δtc = –10,4 Δtw3 = –12,0
Δt
wL = –4,0
Δ werkgelegenheidsgraad2 20–34 jaar 1,1–2,4 5,12,50,4
Δ werkgelegenheidsgraad 35–49 jaar 1,1–0,8 0,62,6 1,3
Δ werkgelegenheidsgraad 50–64 jaar 2,510,0 1,94,7 9,2
Δ werkgelegenheidsgraad hoogbegaafd 1,51,3–0,0 3,12,5
Δ werkgelegenheidsgraad middenbegaafd 1,41,32,3 3,13,2
Δ werkgelegenheidsgraad laagbegaafd 1,62,8 5,23,34,2
Δ totaal arbeidsvolume in procenten 2,83,44,7 6,06,2
Δ effectieve pensioenleeftijd in jaren 0,41,20,3 0,6 1,0
Δ deelnamepercentage hoger onderwijs –0,21,6–2,3 –0,3 1,0
Δ per capita output (inkomen) in procenten 2,96,20,5 6,18,1
1 Alle wijzigingen zijn in procentpunten, tenzij anders aangegeven. 2 De werkgelegenheidsgraad is bepaald in uren. Deze duidt de fractie van
het aantal potentiële uren aan dat effectief gewerkt wordt
Welvaartseffecten van vijf beleidsmaatregelen
voor hoog- en laagbegaafde individuen
1
FIGUUR 1
1 De verticale as geeft het welvaartseffect aan voor de generatie die k p
erioden na de (permanente)
beleidswijziging als jong in het model komt, waarbij k is aangegeven op
de horizontale as.

Groei & Conjunctuur ESB
531Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
oudere werknemers (∆tw3) en lage verdieners (∆twL).
Elke gesimuleerde beleidsmaatregel is gunstig voor de
werkgelegenheid. De sterkste langetermijneffecten resulte –
ren evenwel uit de maatregelen die ook een verlaging van de
uitkeringen bij structurele inactiviteit inhouden (maatregel
4 en 5). De zwakste effecten resulteren uit een generieke
lastenverlaging (maatregel 1). Recent trok het CPB gelijk –
soortige conclusies ( Jongen et al ., 2015). Belasting verla-
ging op arbeid is veel effectiever wanneer ze plaatsvindt bij
oudere werknemers of lageloontrekkers. Dit zijn de groe –
pen met veruit de laagste participatiegraad. Een toename
in de relatieve opbrengst van werken versus inactiviteit ge –
nereert er de sterkste positieve aanbodeffecten. Verhoogd
aanbod vertaalt zich vervolgens in lagere loonkosten voor
de bedrijven en hogere werkgelegenheid. Grote verschillen
zijn er ook in de mate waarin de gesimuleerde beleidsmaat –
regelen de arbeidsproductiviteit en het inkomen per hoofd
bevorderen. Het meest effectief zijn de maatregelen die de
belasting verlagen op het arbeidsinkomen dat men verdient
als oudere werknemer (maatregel 2 en 5). Deze voorstellen
zetten namelijk het meest aan tot langer werken en uitstel
van het pensioen. Ze verhogen daardoor ook de opbrengst
van investeringen in menselijk kapitaal (scholing ) door ge –
middeld en hoogbegaafden. Het opgebouwd menselijk ka –
pitaal wordt immers langer ingezet (en dan minder belast).
Elke toename van de werkgelegenheid of het menselijk
kapitaal verhoogt bovendien de opbrengstvoet van investe –
ringen in fysiek kapitaal, wat tot extra kapitaalinvoer leidt,
en verdere stijging van de output. Door deze gevolgen stij –
gen ook de arbeidsproductiviteit en het inkomen per hoofd
het meest bij maatregelen 2 en 5. Beide stijgen het minst bij
belasting verlaging enkel gericht op lage verdieners (maatre –
gel 3), omdat deze scholing ontmoedigt en potentieel men –
selijk kapitaal verloren doet gaan. Figuur 1 toont op de verticale as het welvaartseffect
van de vijf gesimuleerde maatregelen op de huidige en op
vier toekomstige generaties van individuen, voor zowel in –
dividuen met hoge als lage begaafdheid. Deze generaties
worden op de horizontale as getoond. Concreet geeft 0 op
de horizontale as de generatie aan die jong is op het moment
dat de beleidswijziging wordt doorgevoerd. De generatie
–1 was jong in de vorige periode, en is dus op middelbare
leeftijd bij de invoering van de beleidswijziging. De genera –
tie –3 omvat wie op dat moment gepensioneerd is. De ge –
neratie +1 is een toekomstige generatie die één periode na
de beleidswijziging in het model komt. Het welvaartseffect
is berekend als de (constante) procentuele consumptiewij –
ziging die een generatie in elke periode van haar resterend
leven in de benchmark moet krijgen, om even goed af te
zijn als onder het nieuwe beleid. Positieve cijfers duiden er
dus op dat de beleidswijziging een welvaartstoename voor
de generatie in kwestie veroorzaakt. De berekende welvaartseffecten in figuur 1 laten een
eerste evaluatie toe van de politieke haalbaarheid van de
verschillende beleidsmaatregelen. Gegeven de toegenomen
maatschappelijke gevoeligheid, is de ontwikkeling van de
ongelijkheid daarbij een belangrijke variabele. De maat –
regelen die inzetten op een verlaging van de belasting op
arbeid voor lageloontrekkers (maatregel 3 en 5) scoren ver –
uit het best wanneer het beperken van de maatschappelijke ongelijkheid prioritair is. Individuen met lage natuurlijke
begaafdheid zien hun welvaart bij deze maatregelen veel
sterker toenemen dan individuen met hoge begaafdheid.
De politieke haalbaarheid van de maatregel 3 is evenwel be
–
perkt. Voor vele generaties van individuen met hoge (en ge –
middelde) natuurlijke begaafdheid impliceert deze immers
welvaartsverlies. Maatregel 5 is kansrijker: niemand verliest.
Een belasting verlaging voor alleen oudere werknemers
(maatregel 2) werkt veeleer ongelijkheidsverhogend. Al –
leen gemiddeld en hoogbegaafden halen immers voordeel
uit de verhoogde opbrengst van investeringen in menselijk
kapitaal door lagere arbeidsbelastingen op latere leeftijd.
CONCLUSIES EN BELEIDSIMPLICATIES
Een verhoging op langere termijn van de werkgelegenheid,
de arbeidsproductiviteit en het inkomen per capita is moge –
lijk, en dat parallel met een beperking van de maatschappe –
lijke ongelijkheid. Een permanente en drastische verlaging
van de belasting op arbeid voor oudere werknemers en voor
laaggeschoolden biedt daartoe de meeste kansen. Verlaging
van uitkeringen aan wie structureel niet werkt, kan zorgen
voor een deel van de financiering van een dergelijke belas-
ting verlaging. De combinatie van deze beleidsmaatregelen
is cruciaal. Ze draagt bij tot langer werken op oudere leef-
tijd. Ze is bovendien effectief ter bevordering van menselijk
kapitaal en arbeidsproductiviteit. Investering in scholing
door hoog- en gemiddeld begaafden zal dan immers langer
renderen. Parallelle belasting verlaging bij laaggeschoolden
is het meest effectief voor de creatie van banen voor mensen
met lagere studiecapaciteit. Er sterk op inzetten dat mensen
de overstap willen en kunnen maken van inactiviteit met
een uitkering naar een baan (met een hoger nettoloon), le –
vert een grote bijdrage tot de beperking van ongelijkheid.
LITERATUUR
Barro, R.J. (1990) Government spending in a simple model of endogenous growth. Journal of
Political Economy, 98(5), S103–S125.
Buyse, T., F. Heylen en R. Van de Kerckhove (2013) Pension reform, employment by age, and
long-run growth. Journal of Population Economics, 26(2), 769–809.
Dhont, T. en F. Heylen (2008) Why do Europeans work (much) less? It is taxes and g
overn-
ment expenditures. Economic Inquiry, 46(2), 197–207.
Glomm, G. en B. Ravikumar (1998) Flat-rate taxes, government spending
on education, and
growth. Review of Economic Dynamics , 1(1), 306–325.
Heylen, F. en R. Van de Kerckhove (2013) Employment by age, education, and economic
growth: effects of fiscal policy composition in general equilibrium. B.E. Journal of Macroecono-
mics
(Advances), 13(1), 49–103.
Heylen, F. en R. Van de Kerckhove (2014) Heterogeneous ability and the effects of fiscal
policy on employment, income and welfare in general equilibrium. FEB Working Paper, 898.
Faculteit Economie en Bedrijfskunde Universiteit Gent.
Jongen, E., H.-W. de Boer en P. Dekker (2015) De effectiviteit van fiscaal participatiebeleid.
CPB Policy Brief, 2015(02).
Prescott, E.C. (2004) Why do Americans work so much more than European
s? Federal Re-
serve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 28, 2–13.
Rogerson, R. (2007) Taxation and market work: is Scandinavia an outlier? NBER Working Pa-
per, 12890.