De invloed van begrotingsdruk op de beleidspraktijk bij gemeenten

500Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
De invloed van
begrotingsdruk op de
beleidspraktijk bij gemeenten
OPENBARE FINANCIËN
D
e rol van gemeenten groeit. De Jeugd –
wet, de Participatiewet en de nieuwe
Wet maatschappelijke ondersteuning
hebben sinds januari 2015 aanzienlijke
verantwoordelijkheden overgedragen
aan de gemeenten. Door deze decentralisaties neemt het
budget van gemeenten in totaal structureel toe met circa
acht miljard euro (CPB, 2014; Van Nijendaal, 2014), een
toename van ruim achttien procent ten opzichte van de
totale gemeente-inkomsten in 2013. Daarmee krijgen
gemeenten de verantwoordelijkheid over dertig procent
van de totale overheidsuitgaven (Allers en Steiner, 2015).
Tegelijkertijd bevinden de meeste gemeenten zich in een
situatie van financiële krapte vanwege laagconjunctuur
en bezuinigingen op het gemeentefonds. Tussen 2010
en 2013 viel er ruim 600 miljoen euro weg uit het fonds,
circa 3,5 procent van het totaal (Allers en Van Gelder,
2013). Bovendien is het budget dat het Rijk aan gemeen –
tes toekent om voornoemde wetten uit te voeren aanmer –
kelijk lager dan het bedrag waarvoor het Rijk de onder -liggende verantwoordelijkheden voorheen zelf uitvoerde.
Met deze ontwikkelingen groeit het belang om inzicht te
krijgen in hoe gemeenten functioneren. Dit stuk verkent
daarom de invloed van budgettaire ruimte op de econo
–
mische keuzes van gemeenten in de praktijk. Interviews onder dertien Nederlandse gemeenten
bieden hiertoe een adequaat middel (Van Gemeren et al. ,
2015). De gesprekken bieden namelijk de kans om vanuit
een brede blik te leren van ervaringsdeskundigen. Deze
invalshoek is met name geschikt om nieuwe vragen op te
werpen. De resultaten die uit de interviews volgen, zijn
dus geen eindoordelen. Nadere uitwerking en empirische
toetsing kunnen in een volgend stadium plaatsvinden.
Terughoudendheid bij de interpretatie van de resultaten
is op zijn plaats omdat de steekproef van dertien gemeen –
ten niet per se representatief is voor alle Nederlandse ge –
meenten. Ook bieden antwoorden bij interviews – hoe
oprecht ook – niet altijd een juiste weergave van de be –
weegredenen van de gesprekspartners (Nisbett en Wil –
son, 1977). Desondanks kunnen de proposities die uit
de interviews voortvloeien de gedachten prikkelen over
mogelijke effecten van budgettaire krapte op gemeente –
beleid, en aanknopingspunten bieden voor beleid op het
vlak van bijvoorbeeld decentralisaties en financiële ver –
houdingen.
DE ONDERZOEKSOPZET
Alleen gemeenten die de afgelopen jaren te maken had –
den met een flinke schok in de begroting zijn geïnter –
viewd. Het gaat daarbij om een meevaller of een tegen –
valler. De gekozen meevaller is een forse boekwinst op de
verkoop van energieaandelen Nuon of Essent in 2009,
en de tegenvaller betreft een groot verlies op de grondex –
ploitatierekening als gevolg van de crisis op de vastgoed –
markt. Selectie op basis van grote mee- of tegenvallers
zorgt ervoor dat de status quo geen optie is: deze muta –
ties creëren noodzaak om beleidskeuzes en de onderlig -JOOST
VAN GEMEREN
Wetenschappelijk mede-
werker bij het Centraal
Planbureau
SANDER
HOOGENDOORN
Wetenschappelijk mede –
werker bij het Centraal
Planbureau
PETER ZWANEVELD
Programmaleider bij het
Centraal Planbureau
MAARTEN ALLERS
Hoogleraar aan de Rijks –
universiteit Groningen en
directeur van het COELO
Begrotingskrapte prikkelt gemeenten tot doelmatigheid en begro –
tingsdiscipline, zo suggereren interviews onder gemeenten. Ander –
zijds brengt overvloed ondoordachte bestedingskeuzes met zich
mee. Dat betekent echter niet dat het gewenst is om de huidige bud –
gettaire ruimte bij gemeenten te verkleinen. Nu de mogelijke doel –
matigheidsslagen grotendeels lijken te zijn behaald in de afgelopen
jaren, leidt dergelijk beleid momenteel waarschijnlijk vooral tot ver –
sobering van het voorzieningenpakket en mogelijk ook tot lastenver –
zwaringen voor burgers.
ESB Openbare financiën

Openbare financiën ESB
501Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
0 1
2
3< 25. 000 25.000 -60. 000 > 60. 000
Aant al inw oners
Meev allerTegenv aller
0 1 2 3
Noord Wes t Zuid Oost
Lands deel volgens C BS
M eev allerTegenv aller
gende argumentatie tegen het licht te houden en expliciet
te maken. De manier waarop gemeenten reageren op deze
veranderingen biedt aanknopingspunten over hoe ze in het
algemeen opereren. De specifieke reactie op deze schokken
is niet de enige focus van de interviews. De gemeenten is
ook gevraagd naar hun beleid aangaande doelmatigheid
(hetzelfde doen met minder), veranderingen in het voor –
zieningenniveau en in hoeverre de begrotingsruimte daarin
een rol heeft gespeeld. De mee- en tegenvallers zijn niet los te zien van de
omstandigheden waarin gemeenten opereren. Een voor –
beeld zijn de recente kortingen op de algemene uitkering
van het gemeentefonds. Hierdoor kan de tegenvaller niet
geïsoleerd geanalyseerd worden. Aan de andere kant kregen
‘meevallergemeenten’ net zo goed kortingen te verduren.
Dit zorgt ervoor dat ook deze gemeenten input konden le –
veren voor de analyse van budgettaire krapte. De meevaller
was wel te isoleren, omdat er de afgelopen jaren niet zo veel
andere meevallers hebben plaatsgevonden. Voor de validiteit van dit verkennende onderzoek is
het van belang om een zo divers mogelijke groep gemeen –
ten te interviewen. Een volledig aselecte steekproef is door
de onderzoeksomvang niet haalbaar. Wel is er gekozen om
een gemêleerd gezelschap van gemeenten te benaderen voor
wat betreft politieke kleur, geografische ligging en bevol –
kingsomvang. Op één na waren alle benaderde gemeenten
bereid om deel te nemen aan het onderzoek. Figuur 1 toont
de karakteristieken van de in totaal dertien deelnemende
gemeenten. Zij werden bij de interviews voornamelijk ver –
tegenwoordigd door financieel-economische ambtenaren,
soms bijgestaan door de wethouder Financiën. De insteek van de interviews was om te leren over de
ervaringen van de gesprekspartners (Kvale, 1996). De ge –
sprekken begonnen daarom met brede, open vragen om te
toetsen wat in de praktijk het sterkst leeft onder gemeenten
(Bernard, 1995). Concretere open vragen volgden daarna
indien nodig , om zo het gesprek te leiden naar van tevoren
vastgestelde subthema’s, zoals de mee- en tegenvallers. De vragen kwamen niet in vaste bewoordingen of volgorde aan
bod; dit moest de overgang tussen de vragen zo flexibel en
soepel mogelijk helpen verlopen (Rubin en Rubin, 1995).
Er bestond geen vooraf gekozen hypothese die de in –
terviews hadden moeten bevestigen of ontkrachten (con –
form Glaser en Strauss, 1967). Hypothesen ontstonden
daardoor bewust pas tijdens de interviews, bijvoorbeeld
doordat gemeenten steeds hetzelfde noemden. Latere in –
terviews fungeerden vervolgens als basis om dergelijke
verhaallijnen te toetsen, zonder de geïnterviewden een ant –
woord in de mond te leggen. Daarbij werd gebruikgemaakt van een systematische
manier van coderen om terugkerende patronen in de ge –
spreksverslagen te identificeren (Strauss en Corbin, 1998).
Van elk interview is er verslag gemaakt door telkens dezelf-
de interviewer, om eenduidigheid te krijgen in de notatie.
Deze kwalitatieve data zijn vervolgens omgezet naar een
spreadsheet die per hypothese toont in hoeverre dit bij ge –
meenten speelde.
RESULTATEN
We bespreken hier zeven resultaten van het onderzoek.
Begrotingsruimte is leidend
De gemeenten geven aan dat hun beleid sterk gevoelig is
voor de staat van hun begroting. Voor begrotingsdiscipline
is urgentiebesef nodig , zeggen zo goed als alle gemeenten.
Besparingen volgen pas als de begroting overschreden
dreigt te worden, en gaan door totdat deze weer sluitend is.
Veruit de meeste gemeenten hebben doelmatigheidsslagen
gerealiseerd in de afgelopen jaren, die in gunstigere budget –
taire omstandigheden niet zouden hebben plaatsgevonden.
Ook was de begrotingsdiscipline voorheen, toen de begro –
tingen ruim waren, niet heel sterk. Nieuwe plannen kregen
bijvoorbeeld zonder strenge eisen groen licht: “vroeger zei
men altijd ‘ja’ bij een nieuwe investering”. Blijkbaar prikkelt budgettaire krapte gemeenten tot
begrotingsdiscipline en doelmatigheid. Dit is in overeen –
Bron: Van Gemeren et al., 2015
Een diverse groep van dertien geïnterviewde gemeentenFIGUUR 1

ESB Openbare financiën
502Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
stemming met Allers et al. (2014), die concludeerden dat
tekorten voor de bijstand meer prikkelen dan overschotten.
Andere prikkels, zoals verkiezingen (Salmon, 1987; Besley
en Smart, 2007) en ‘stemmen met de voeten’ (Tiebout,
1956), lijken hiermee onvoldoende te werken om doelma –
tigheid te garanderen.
Artikel 12-status als schrikbeeld
De gemeenten zeggen een sterke afkeer te hebben van de
Artikel 12-status, die zorgt dat de gemeente van een fail –
lissement wordt gered met publiek geld. Wanneer Artikel
12 dreigt, zou het makkelijker zijn voor het college om
moeilijke maatregelen door de gemeenteraad goedgekeurd
te krijgen. Als reden om Artikel 12 te vermijden, wordt ge –
noemd dat men geen imagoschade wil oplopen en men wil
niet “bij alles toestemming moeten vragen” aan de provin –
ciale toezichthouder. Hoewel de Artikel 12-status lang niet overal bespro –
ken is, lijkt het erop dat dit politiek-bestuurlijke prikkels
met zich meebrengt, sterk genoeg om de economische
prikkels te overschaduwen. De economische theorie voor –
spelt namelijk dat een Artikel 12-status, waarin anderen
opdraaien voor jouw problemen, juist leidt tot zwakke be –
grotingsdiscipline (Rodden, 2006). Deze aversie tegen de
Artikel 12-status en de redenen voor deze aversie stroken
met recent onderzoek van Allers (2015).
Stapsgewijze invulling van taakstellingen
Uit de interviews kwam een opvallend consistent patroon
naar voren in de volgorde van maatregelen die gemeenten
zeggen te nemen om tekorten te repareren. Gemeenten
besluiten in eerste instantie tot doelmatigheidsslagen. On –
derdelen daarvan zijn het doorlichten en rationaliseren van
procedures, besparen op huisvesting en afslanking van het
ambtenarenapparaat. Na doelmatigheidswinst volgen maat –
regelen die “snijden in de maatschappij”: het versoberen van
het dienstenpakket, met name op het gebied van cultuur, re –
creatie en maatschappelijke subsidies. Kader 1 bespreekt hoe
deze besparende maatregelen concreet ingevuld worden. Lastenverzwaringen zijn voor gemeenten een laatste
redmiddel om de begroting op orde te krijgen. Een veelge –
hoord argument onder gemeenten is dat lastenverzwaring “een druppel op de gloeiende plaat” is, vanwege het kleine
lokale belastinggebied. Een tweede reden is dat men niet te
veel wil stijgen op de ranglijst voor lokale lasten.
Doelmatigheidsslagen zijn inmiddels uitgeput
Het leeuwendeel van de gemeenten geeft aan dat de doel
–
matigheidswinsten de afgelopen jaren inmiddels wel be –
haald zijn: “het laaghangende fruit is inmiddels geplukt”.
Dat geldt met name voor gemeenten die in de afgelopen ja –
ren ombuiging na ombuiging moesten zien door te voeren.
Zij moeten voor verdere bezuinigingen het dienstenpakket
versoberen of de lasten verzwaren. Drie gemeenten gaven
aan dat er nog wel wat efficiëntiewinst te behalen valt.
Incidentele meevallers worden geïnvesteerd
Waar besteden gemeenten een meevaller (incidenteel ex –
tra begrotingsruimte) aan? Gemeenten noemen vooral
investeren in de huisvesting van voorzieningen als doel. Te
denken valt aan schoolgebouwen, zwembaden of cultureel-
maatschappelijke instellingen. Dit betrof niet alleen be –
De ambtenaar als informatiebron
Ambtenaren worden genoemd als de belangrijkste infor-
matiebron om besparingen concreet in te vullen, in sa-
menspel met de lokale politiek. Vaak schakelen de politici
ambtenaren in om te inventariseren waar er besparingen
te behalen zijn. Vervolgens is de politiek aan zet om te
kiezen uit de opties die zij vanuit de gemeentelijke orga-
nisatie aangereikt krijgt. Andersom komt ook voor. In dat
geval bepalen gemeenteraad en college op welke terrei-
nen er gesneden mag worden en op welke niet, alvorens
de ambtenaren hun zoektocht starten.
Een probleem bij deze procedure zou kunnen zijn dat
ambtenaren bewust besparingen niet rapporteren om te
voorkomen dat zij of hun collega’s overtallig raken. De in-
terviews suggereren echter dat ambtenaren intrinsiek of
extrinsiek (werkgaranties zijn bijvoorbeeld genoemd als
oorzaak) gemotiveerd zijn om bij te dragen aan het pu-
blieke belang. Een van de belangrijkste begrotingsposten
waarop volgens de geïnterviewden de afgelopen jaren is
bezuinigd, betreft namelijk de loonkosten. Een inkrimping
van het aantal fte’s van tien à vijftien procent in een paar
jaar tijd is meermaals genoemd. De voorstellen van de
ambtenaren zelf zijn daar een oorzaak van.
Burgerinspraak beïnvloedt vooral beleidsdetails
Gemeenten betrekken hun burgers vaak bij de besluit-
vorming, maar dat levert volgens de geïnterviewden zel-
den bruikbare nieuwe ideeën op. Zo werd de invloed van
burgers op de beleidsvorming uiteindelijk bij slechts twee
gemeenten zichtbaar. Na het presenteren van de beleids-
plannen komen burgers in veel meer gevallen met zicht-
bare aanpassingen, zij het met een relatief kleine impact,
zoals de peuterspeelzaal die toch openblijft.
KADER 1Concrete invulling van besparingen
Een veelgehoord argument
onder gemeenten is dat lastenverzwaring
“een druppel op de gloeiende plaat”
is, vanwege het kleine lokale
belastinggebied

Openbare financiën ESB
503Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
staande plannen die door de meevallers eerder uitgevoerd
konden worden, maar ook deels nieuwe plannen die zonder
de meevaller niet zouden zijn besproken. Overigens heb-
ben alle gemeenten het verloren dividend uit de energie –
aandelen (deels) gecompenseerd met andere structurele
inkomstenbronnen, bijvoorbeeld door geld uit te zetten op
de kapitaalmarkt. Uiteindelijk is, zo blijkt uit onderzoek
van Siebeling (2012), zestig procent van de energiegelden
bij gemeenten besteed aan diensten en gebouwen.
Meevallers leiden mogelijk tot tegenvallers
Gemeenten zien twee problemen met de door hen geko –
zen besteding van de meevaller. Zo brengen de nieuwe ka –
pitaalgoederen extra structurele lasten met zich mee, zoals
onderhouds- en exploitatiekosten. Die zijn niet bij alle ge –
meenten al volledig in de begroting opgenomen. Daarnaast
lopen deposito’s op de kapitaalmarkt over enkele jaren af.
Dit betekent dat men moet herfinancieren, maar de ver –
plichting tot schatkistbankieren zorgt voor een flink lager
rendement dan privaat bankieren. Beide zaken leiden in de
toekomst dus tot tegenvallers, zo geven gemeenten aan. De
besteding van de meevaller is daarom niet zonder risico.
Belastingen blijven stabiel
De boekwinst op de verkoop van energieaandelen vloeide
bij geen enkele gemeente richting de burger via lastenver –
lichting. Er was slechts één gemeente die aangaf de ozb
misschien te hebben verhoogd als de meevaller niet had
plaatsgevonden. De eerder genoemde afkeer tegen lasten –
verzwaring blijkt dus niet samen te vallen met een voorkeur
voor lastenverlichting. Blijkbaar is er in het algemeen sprake van weerzin
tegen belasting wijziging , een kenmerk van het zogeheten
flypaper effect (Vermeulen en Allers, 2015). Dit betekent
dat gemeenten de begroting vooral als een gegeven zien
waarbinnen zij moeten werken. Van een afruil tussen voor –
zieningen en belasting lijkt geen sprake. Dit bevestigen de
gemeenten zelf ook in de interviews.
BELEIDSDISCUSSIE
Uit de interviews komt de propositie naar voren dat de be –
grotingssituatie leidend is voor het beleid van gemeenten.
Als er een tekort dreigt wordt er gezocht naar bezuinigin –
gen, waarbij men als eerste denkt aan doelmatigheidswinst.
Bij een overschot of incidenteel geld zoekt men juist naar
nieuwe bestedingen, die soms nieuwe risico’s met zich mee –
brengen. Budgettaire krapte bevordert daarmee doelmatig –
heid en begrotingsdiscipline onder gemeenten. Deze inzichten betekenen niet dat het verstandig is
om gemeenten minder geld ter beschikking te stellen. Te
veel begrotingskrapte leidt namelijk tot druk op het voor –
zieningenniveau en tot lastenverzwaringen. Aangezien de
meeste gemeenten aangeven momenteel krap bij kas te zit –
ten en geen geld meer kunnen besparen door doelmatig –
heidsslagen, lijkt het erop dat ze eerder tegen de situatie van
‘te veel begrotingskrapte’ dan ‘te weinig’ aan zitten. Aan de andere kant is extra geld alleen zinvol als ge –
meenten het voorzieningenpakket zelf niet meer op een
adequaat niveau weten te houden. Wanneer het daarbij
gaat om voorzieningen waarvan de rijksoverheid vindt dat die overal op een zeker basisniveau beschikbaar moe
–
ten zijn, ligt een verhoging van de algemene uitkering uit
het gemeentefonds in de rede. Immers, vanuit economisch
oogpunt geldt: wie bepaalt (in dit geval het Rijk) moet ook
betalen, zodat kosten en baten tegen elkaar worden afgewo –
gen. Voor voorzieningen waarvan het Rijk geen basisniveau
verlangt, dient lokaal de afweging te worden gemaakt tus-
sen lagere voorzieningen of hogere belastingen. Gemeenten
moeten dan wel een voldoende groot belastinggebied heb –
ben om die keuze ook daadwerkelijk te kunnen maken. Uit
de interviews komt naar voren dat gemeenten de lasten niet
lichtvaardig verhogen, en dat men momenteel geen afruil
tussen belastingen en voorzieningen ervaart. Dit pleit voor
verruiming van de belastingmogelijkheden van gemeenten.
LITERATUUR
Allers, M.A. (2015) The Dutch local government bailout puzzle. Public Administration, 93(2),
451–470.
Allers, M.A., A.J.E. Edzes, B. de Ruijter en M. Engelen (2014) Lessen uit de bijstand voor
decentralisatie. ESB, 99(4681), 166–169.
Allers, M.A. en M. van Gelder (2013) Atlas rijksuitkeringen aan gemeenten . Groningen: Cen-
trum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden.
Allers, M.A. en B. Steiner (2015) Gemeenten in perspectief 2014–2018. Groningen: Centrum voor
Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden.
Bernard, H.R. (1995) Research methods in anthropology: qualitative and quantitative approache
s.
Oxford: Rowman AltaMira Press.
Besley, T. en M. Smart (2007) Fiscal restraints and voter welfare. Journal of Public Economics,
91(3), 755–773.
CPB (2014) Vervolgrapportage decentralisaties in het sociaal domein. CPB Notitie, 26 juni.
Gemeren, J. van, S.M. Hoogendoorn, P.J. Zwaneveld en M.A. Allers (2015) Hoe gemeenten
in de praktijk met hun geld omgaan: inzichten uit een reeks interviews. CPB Notitie, 27 au-
gustus.
Glaser, B.G. en A.L. Strauss (1967) The discovery of grounded theory: strategies for qualitative
research . Chicago: Aldine Publishing.
Kvale, S. (1996) Interviews: an introduction to qualitative research interviewing. Thousand Oaks:
Sage Publishing.
Nijendaal, G.A. van (2014) Drie decentralisaties in het sociale domein. In: J.H.M. Donders
en C.A. de Kam (red.) Jaarboek Overheidsfinanciën 2014. Den Haag: Wim Drees Stichting voor
Openbare Financiën.
Nisbett, R.E. en T.D. Wilson (1977) Telling more than we can know: verbal reports on mental
processes. Psychological Review, 84(3), 231–259.
Rodden, J.A. (2006) Hamilton’s paradox: the promise and peril of fiscal federalism. Cambridge
(VK): Cambridge University Press.
Rubin, H.J. en I.S. Rubin (1995) Qualitative interviewing: the art of hearing data. Thousand
Oaks: Sage publishing.
Salmon, P. (1987) Decentralisation as an incentive scheme. Oxford Review of Economic Policy,
3(2), 24–43.
Siebeling, L. (2012) Opbrengst aandelenverkoop energiebedrijven door gemeenten vooral
gebruikt voor investeringen. CBS Webmagazine, 4 juli.
Strauss, A. en J. Corbin (1998) Basics of qualitative research: techniques and procedures for deve-
loping ground theory. Thousand Oaks: Sage Publishing.
Tiebout, C. (1956) A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, 64, 416–
424.
Vermeulen, W. en M.A. Allers (2015) Betere afweging met meer lokale belasting. ESB,
100(4702), 52–55.