Gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners zouden taken doelmatiger uitvoeren wanneer ze kleiner waren geweest. Uitbesteding aan particuliere bedrijven is de meest doelmatige manier voor gemeentelijk afvalbeheer.
Ruimtelijk ESB
Ruimtelijk
De kostenvoordelen
van schaalvergroting bij
gemeenten
De in het kabinetsbeleid veronderstelde kostenvoordelen van schaalvergroting bij gemeenten blijken in ieder geval voor burgerzaken en
afvalbeheer beperkt. De als beste alternatief bepleite samenwerking
van gemeenten lijkt evenmin de meest doelmatige oplossing voor afvalbeheer. Uitbesteding aan particuliere bedrijven komt daarentegen
als het meest doelmatig naar voren.
hans de groot
Emeritus hoogleraar
aan de Universiteit
Twente
Bart van Hulst
Onderzoeker aan de
Technische Universiteit Delft
Janneke
Wilschut
Onderzoeker bij
Radboud UMC
Nijmegen
S
inds de financiële crisis van 2008 met de daarop volgende economische teruggang en problemen met
de overheidsfinanciën zijn bezuinigingen in Nederland vast onderdeel van overheidsbeleid. Daarbij
wordt onder meer door kortingen op de algemene uitkering
voor gemeenten, maar ook door overheveling van rijkstaken
naar gemeenten in combinatie met forse budgetkortingen,
getracht het beroep op collectieve middelen te verkleinen.
Vaak wordt in beleidsstukken verondersteld dat doelmatigheidsverhoging van de taakuitvoering door gemeenten een
belangrijk deel van de bezuinigingen zou kunnen opvangen
(Tweede Kamer, 2010). In het bijzonder zou door schaalvergroting van gemeenten goedkoper kunnen worden gewerkt.
Waar opschaling van gemeenten niet mogelijk of wenselijk
is, zou op regionale samenwerking moeten worden ingezet
(Tweede Kamer, 2013). De empirische onderbouwing van
die veronderstellingen is echter zwak (De Groot, 2010).
Meer empirische onderbouwing kan worden ontleend
aan onderzoek naar de doelmatigheid van publieke voorzieningen dat betrekking heeft op de gemeentelijke voorzieningen afvalbeheer en burgerzaken. De uitkomsten beperken
zich tot de samenhang tussen schaalgrootte en organisatievorm (waaronder uitbesteding) van deze gemeentelijke voorzieningen enerzijds en de doelmatigheid van de uitvoering
anderzijds.
Jaargang 99 (4678) 7 februari 2014
Onderzoekmethode
Met econometrische methoden wordt een zogenoemde
grenskostenfunctie bepaald. Die geeft aan wat de minimale
kosten zijn bij gegeven productie of dienstverlening en gegeven prijzen van arbeid en andere inputs. Deze aanpak vereist
gegevens van een zo groot mogelijk aantal gemeenten over
kosten, productie en prijzen voor een aantal jaren om een
robuuste kostenfunctie te kunnen vaststellen. Figuur 1 geeft
een voorbeeld van een grenskostenfunctie (de rode lijn) met
één productie-indicator. Elke stip in de figuur geeft de kosten en productie van een productie-eenheid, bijvoorbeeld
een gemeentelijke afdeling Burgerzaken of Afvalbeheer. De
verticale afstand tot de grenskostenfunctie is een maat voor
de ondoelmatigheid van de eenheid (Van Hulst en De Groot,
2011). De verandering van de kostenfunctie met de omvang
van de productie geeft inzicht in schaaleffecten. Soms nemen
de kosten minder dan evenredig toe met de productie (schaalvoordelen), soms meer dan evenredig met de productie
(schaalnadelen). Schaalvoordelen treden vaak op bij heel kleine instellingen, door hoge vaste kosten die gespreid kunnen
bij uitbreiding van de productie. Schaalnadelen zijn vaak te
zien bij heel grote instellingen, door hoge kosten van interne
afstemming en sturing. Empirisch onderzoek moet uitwijzen
of en onder welke voorwaarden de genoemde schaalvoor- of
nadelen optreden.
Schaalgrootte en doelmatigheid
Een belangrijke veronderstelling in het kabinetsbeleid is dat
grote gemeenten beter in staat zijn om de uitvoering van veel
taken te organiseren dan kleine gemeenten. Kleine gemeenten zouden namelijk de noodzakelijke schaalgrootte en bestuurskracht ontberen. In het regeerakkoord is het streven
naar gemeenten met minstens 100.000 inwoners opgenomen
(Tweede Kamer, 2012). Dat is erg ambitieus, gelet op het feit
dat op dit moment slechts 27 van de ruim 400 gemeenten zo
groot zijn en dat de gestage gemeentelijke herindeling van de
afgelopen decennia vooral meer gemeenten met tussen de
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
87
ESB Ruimtelijk
20.000 en 100.000 inwoners opleverde. Bovendien staat dit
streven op gespannen voet met de tegelijkertijd benadrukte
noodzaak om overheidstaken dicht bij de burger te organiseren met de mogelijkheid tot maatwerk. De internationale
literatuur bevat weinig aanknopingspunten over de optimale
schaalgrootte van lokale overheden, vooral omdat de institutionele verschillen tussen landen erg groot zijn (Blank et al.,
2011). Integrale en meerjarige Nederlandse gegevens over
kosten en prestaties van gemeenten ontbreken helaas, met uitzondering van de wettelijk verplichte maar beperkte gegevens
in begrotingen en jaarrekeningen. Van belang is op te merken
dat de schaalgrootte van gemeenten in het beleid doorgaans
wordt afgemeten aan het aantal inwoners. Maar dat is niet
hetzelfde als de schaalgrootte van voorzieningen, die afgemeten wordt aan het aantal producten dat aan burgers wordt
verstrekt. Door uitbesteding aan andere gemeenten of private
partijen kan de productie van gemeentelijke voorzieningen
op veel grotere schaal plaatsvinden dan het inwoneraantal
suggereert. Allers (2010) onderzocht eerder de uitgaven van
De grenskostenfunctie
Kosten
Figuur 1
Productie
Schaalelasticiteit Burgerzaken naar
gemeentegrootte1
Figuur 2
2,00
1,75
Schaalelasticiteit
1,50
1,25
1,00
0,75
0,50
0,25
0
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
Omvang gemeente in aantal inwoners
De vier grote gemeenten zijn niet in de figuur opgenomen.
Bron: Eigen berekening op basis van gegevens van afzonderlijke gemeenten
88
gemeenten na opschaling als gevolg van gemeentelijke herindeling. In de meeste gevallen trad een uitgavenstijging per
inwoner op. Hij kon echter geen goed onderscheid maken
tussen een uitgavenstijging door een minder doelmatige uitvoering, dan wel door het oppakken van meer taken. In dit
onderzoek wordt expliciet rekening gehouden met de omvang van de gemeentelijke dienstverlening.
Bij burgerzaken – de verstrekking van paspoorten, rijbewijzen en uittreksels uit bevolkingsregisters – is er overwegend sprake van dienstverlening door de gemeente zelf. Uit
meerjarig onderzoek op basis van data van afzonderlijke gemeenten (Van Hulst en de Groot, 2011) kan worden afgeleid
dat significante schaalvoordelen slechts optreden voor de allerkleinste gemeenten met minder dan 17.000 inwoners. Dat
zijn er in Nederland overigens nog circa 140, ongeveer een
derde van het totale aantal gemeenten. Boven de 65.000 inwoners treden schaalnadelen op: vanaf die gemeentegrootte
nemen de kosten meer dan evenredig met de productie toe.
Figuur 2 laat de zogenoemde schaalelasticiteit naar gemeentegrootte zien. De schaalelasticiteit is gelijk aan 1 als een uitbreiding van de productie met één procent een toename van
de kosten met eveneens één procent betekent; de uitbreiding
is dan schaalneutraal. Is de schaalelasticiteit groter dan 1, dan
nemen de kosten minder dan evenredig toe met de productie (er zijn schaalvoordelen door uitbreiding te behalen). Bij
een schaalelasticiteit kleiner dan 1 nemen de kosten meer dan
evenredig toe met de productie (er treden schaalnadelen bij
uitbreiding op). De optimale schaal van productie treedt op
bij een schaalelasticiteit gelijk aan 1. Door het niet noodzakelijk gelijk oplopen van productie en bevolkingsomvang ontstaat de puntenwolk in figuur 2.
Er blijkt ruimte te zijn voor doelmatigheidsverbetering
bij de gegeven schaal van de productie van een gemeente, van
gemiddeld veertien procent. Ruim een kwart van de afdelingen Burgerzaken kan zijn doelmatigheid niet verder verbeteren, terwijl anderzijds de minst presterende instelling nog een
verbeterpotentieel van ruim vijftig procent heeft. Die kan behaald worden door betere benutting van ICT-hulpmiddelen
en slimmere organisatie van de dienstverlening (Van Hulst en
De Groot, 2012; 2013). Ten slotte is het belangrijk om op
te merken dat er geen significant verband is gevonden tussen
de kostendoelmatigheid van een afdeling Burgerzaken en de
in enquêtes gemeten klanttevredenheid. Hoge doelmatigheid
kan dus, anders dan vaak wordt verondersteld, heel goed samengaan met tevreden klanten.
Afvalbeheer is de andere gemeentelijke voorziening
die is onderzocht (Felsö et al., 2011; 2012; Wilschut en De
Groot, 2013). Juist bij deze gemeentelijke voorziening is er
sprake van verschillende organisatiewijzen. Een minderheid
van de gemeenten (circa zestien procent) heeft een eigen afvalinzamelbedrijf, terwijl andere gemeenten de inzameling
uitbesteden, ofwel de taken door buurgemeenten, publieke
samenwerkingsverbanden (gemeenschappelijke regelingen of
overheids-nv’s) of particuliere bedrijven laten uitvoeren. De
bestuurlijke schaalgrootte (gemeten met het aantal inwoners)
verschilt daarom van de schaalgrootte waarop de afvalinzameling plaatsvindt. Afvalverwerking maakt ook onderdeel
uit van het afvalbeheer, maar die activiteit wordt door alle gemeenten uitbesteed aan regionale afvalverwerkingsbedrijven.
Wat de schaaleffecten betreft wordt uitsluitend de afvalinza-
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4678) 7 februari 2014
Ruimtelijk ESB
meling onderzocht. In Nederland gaat het om circa 120 inzamelaars. In overeenstemming met internationaal onderzoek
blijken de schaaleffecten beperkt. De laagste kosten worden
weliswaar gemaakt door inzamelaars die circa 65.000 inwoners bedienen, maar significante kostennadelen treden pas op
voor de inzamelaars die minder dan 45.000 inwoners dan wel
meer dan 300.000 inwoners bedienen. Ook hier ligt de optimale schaal – maar dan gemeten vanuit het perspectief van
de afvalinzamelaar – op een lager niveau dan de omvang van
een 100.000+-gemeente. Voor zover er schaalvoordelen te behalen zijn, is dat vooral bij een twintigtal kleine zelfstandige
gemeentelijke inzameldiensten.
Uitbesteding en doelmatigheid
In recente beleidsstukken wordt ervan uitgegaan dat als
schaalvergroting niet tot stand komt, er in ieder geval door
samenwerking van gemeenten in regionale verbanden voordelen kunnen worden behaald. Deze zogenaamde congruente
samenwerkingsverbanden worden bij de komende grote decentralisaties zelfs voorgeschreven (Tweede Kamer, 2013). Dit
is echter maar één van de mogelijkheden om dienstverlening
uit te besteden. Dat kan immers aan buurgemeenten, publieke
samenwerkingsverbanden (gemeenschappelijke regelingen of
overheids-nv’s), maar ook particuliere non-profit-instellingen
of bedrijven. Op voorhand is niet duidelijk welke uitbestedingsvorm de meest doelmatige is. De in de jaren negentig
opgekomen benadering van het New Public Management
(Pollitt and Bouckaert, 2004) benadrukt de voordelen van
uitbesteding aan particuliere bedrijven. Die zouden door hun
winstmotief én bij voldoende concurrentie de juiste prikkels
hebben om efficiënt te opereren. Daarnaast zouden relatief
zelfstandig opererende, door managers geleide uitvoerende
eenheden efficiënter opereren dan rechtstreeks door de politiek aangestuurde diensten. De governanceliteratuur (Shleifer en Vishny, 1997) benadrukt echter de nadelen van het
delegeren van beslissingsmacht aan op afstand van de politiek
opererende zelfstandige eenheden. Door de afstand tot het
politieke centrum ontstaat een principaal-agent-probleem:
de uitvoerende eenheden misbruiken hun beslissingsvrijheid
om te opereren op een wijze die hen zelf voordelen oplevert en
per saldo inefficiënt is. Bovendien ondervinden op afstand geplaatste publieke instellingen evenmin de tucht van de markt.
Empirisch onderzoek moet uitwijzen welke uitbestedingsvorm het meest doelmatig is en onder welke voorwaarden. Internationaal onderzoek biedt enige aanknopingspunten. Een
onderzoek naar afvalinzameling in Noorwegen (Sørensen,
2007) wijst uit dat uitbesteding aan samenwerkingsverbanden
of overheids-nv’s in het bezit van meer gemeenten circa tien
procent minder doelmatig is dan uitvoering door een eigen
gemeentelijke dienst of gecontracteerd bedrijf. Volgens de
onderzoekers ligt het principaal-agent-probleem hieraan ten
grondslag.
Het gemeentelijk afvalbeheer is bij uitstek een sector waar het
analyseren van de bestaande organisatievormen inzicht oplevert in de relatie tussen organisatievorm en doelmatigheid in
Nederland. De productie wordt afgemeten aan het aantal bediende huishoudens en de hoeveelheid opgehaald afval. De
verschillen in kostendoelmatigheid van afvalbeheer tussen
gemeenten zijn echter betrekkelijk gering (Felsö et al., 2011).
Gemiddeld kan de doelmatigheid slechts met vier procent
Jaargang 99 (4678) 7 februari 2014
worden verbeterd. Ongeveer een derde van de inzamelaars
kan zijn doelmatigheid niet meer verbeteren, terwijl anderzijds de minst presterende instelling een verbeterpotentieel
van circa vijftien procent heeft. De effecten van verschillende
organisatievormen laten een driedeling zien. Vergeleken met
afvalbeheer door een eigen dienst is uitbesteding aan particuliere bedrijven significant goedkoper (enkele procenten),
terwijl uitbesteding aan een buurgemeente juist significant
duurder (enkele procenten) is. De andere organisatievormen
verschillen niet significant van de eigen diensten. Door optimalisering van de contractvoorwaarden kunnen bij uitbesteding nog beperkte additionele besparingen worden behaald
(Felsö et al., 2012). Ook bij afvalbeheer lijken de uitkomsten
haaks te staan op de in beleidsstukken – na schaalvergroting
– met voorrang bepleite intergemeentelijke samenwerking.
Conclusie
Recent onderzoek naar burgerzaken en afvalbeheer bij gemeenten laat zien dat – anders dan het kabinet veronderstelt
– kostenvoordelen door schaalvergroting beperkt zijn en de als
beste alternatief bepleite regionale samenwerking van gemeenten niet noodzakelijk de doelmatigheid verhoogt. Zorgvuldig
gecontracteerde uitbesteding aan bedrijven is bij afvalbeheer
het meest doelmatig. Uitbreiding van het onderzoek naar
andere vormen van gemeentelijke dienstverlening is geboden
om een totaalbeeld te krijgen van doelmatigheidsverbetering
bij gemeenten. In afwachting van de onderzoeksresultaten
lijkt het niet verstandig om organisatievormen dwingend voor
te schrijven, zoals dat bij de komende grote decentralisaties
wordt gedaan.
Literatuur
Allers, M.A. (2010) Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op. ESB, 95(4586),
341–342.
Blank, J.L.T, A.C.M. Dumaij en T.H. Urlings (2011) Naar een optimale schaal van publieke voorzieningen. Delft: IPSE Studies.
Felsö, F.A., H. de Groot en A.A.S. van Heezik (2011) Benchmark gemeentelijk afvalbeheer. Delft:
IPSE Studies.
Felsö, F.A., J.A. Wilschut, T. Niaounakis en H. de Groot (2012) Contractvoorwaarden en de kostendoelmatigheid van gemeentelijk afvalbeheer. Delft: IPSE Studies.
Groot, H. de (2010) Heroverwegen op de tast? Tijdschrift voor Openbare Financiën, 42(2), 87–91.
Hulst, B. van, en H. de Groot (2011) Benchmark Burgerzaken. Delft: IPSE Studies.
Hulst, B. van, en H. de Groot (2012) HRM bij Burgerzaken. Delft: IPSE Studies.
Hulst, B. van, en H. de Groot (2013) Doelmatigheid door een digitale overheid. Delft: IPSE Studies.
Pollitt, C. en G. Bouckaert (2004) Public management reform. Oxford: University Press.
Shleifer, A. en R.W. Vishny (1997) A survey of corporate governance. Journal of Finance, 52(2),
757–783.
Sørensen, R.J. (2007) Does dispersed public ownership impair efficiency? The case of refuse
collection in Norway. Public Administration, 85(4), 1045–1058.
Tweede Kamer (2010) Rapport brede heroverwegingen, 18. Openbaar bestuur, bijlage bij 32359(1).
Tweede Kamer (2012) Brief van de informateurs, 33410(15).
Tweede Kamer (2013) Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
33400/VII(59).
Wilschut, J.A. en H. de Groot (2013) Schaaleffecten in het gemeentelijk afvalbeheer. Delft: IPSE
Studies.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
89