Bevriezing posttarieven is vlees noch vis

Bevriezing posttarieven is vlees noch vis
Aute ur(s ):
Mayland, R. (auteur)
Hart, I.van.der (auteur)
Plas, F.van.der (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij de afdeling Eindgeb ruikersmarkt van opta.F.vanderPlas@opta.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4401, pagina 196, 2 mei 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

Tot 2007 een vaste prijs van 39 eurocent voor de postzegel, dat klinkt aanlokkelijk. In reële termen wordt dan immers steeds minder
voor het verzenden van een brief betaald. Maar tpg behaalt bovenmatige rendementen. Het huidige plan om de postzegelprijs te
bevriezen is dan ook te mager. Gebruikers en concurrenten lopen vele euro’s mis.
In november van vorig jaar heeft de staatssecretaris van Economische Zaken zijn beleidsvoornemen inzake de regulering van
posttarieven van tpg bekendgemaakt. Er is besloten om posttarieven tot 1 januari 2007 te bevriezen. Dit betekent een daling van de
tarieven in reële termen, waarvan de gebruikers profiteren. Het beleidsvoornemen is inmiddels in conceptregelgeving omgezet en ligt
op dit moment ter behandeling bij de Tweede Kamer. In dit artikel wordt uiteengezet dat met de bevriezing geen heldere keuze is
gemaakt tussen enerzijds de concurrentiemogelijkheden op de postmarkt en anderzijds het type regulering dat daarbij hoort.
Hierdoor wordt onvoldoende recht gedaan aan de belangen van gebruikers van postdiensten en concurrenten van tpg.
Korte schets van de regelgeving
De postdiensten van tpg bestaan uit de ‘voorbehouden’, ‘overig opgedragen’ en ‘vrije’ postactiviteiten. De voorbehouden en overig
opgedragen activiteiten vormen samen de zogeheten universele diensten. De omzet die hiermee in 2001 werd behaald, bedroeg 1,793
miljard euro (46 procent van de totale omzet in de postdivisie). Het voorbehouden deel omvat de diensten waarop tpg een monopolie
heeft: het vervoer en de bezorging van brieven tot en met honderd gram. Het overig opgedragen deel omvat de diensten die tpg moet en
haar concurrenten mogen leveren1. Tot slot omvatten de vrije activiteiten de diensten die niet tot de universele diensten behoren en in
vrije concurrentie met anderen worden aangeboden (2,103 miljard euro omzet in 2001, ofwel 54 procent van de totale omzet in de
postdivisie). De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (opta) houdt toezicht op de uitvoering van de universele diensten.
Dit behelst onder meer het toezicht op het voorkomen van ongeoorloofde kruissubsidiëring, de hoogte van tarieven en de kwaliteit van
dienstverlening van tpg.
De huidige en voorgenomen tariefregulering
De regulering van tarieven voor de universele diensten is sinds 1989 gekoppeld aan de ontwikkeling van de lonen. Hiervoor is destijds
gekozen omdat er vanuit werd gegaan dat de kosten van tpg vooral bestonden uit loonkosten vanwege het arbeidsintensieve karakter
van de postbezorging. In 2002 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de bestaande tariefregulering geëvalueerd. Het
adviesbureau nera, dat het ministerie daarbij ondersteunde, adviseerde om posttarieven te reguleren door middel van een ‘price cap’systeem. Hierbij mogen de tarieven jaarlijks stijgen met de ontwikkeling van de consumentenprijsindex gecorrigeerd voor een
efficiëntiefactor x. Kostenbesparingen als gevolg van efficiëntieverbeteringen, bijvoorbeeld door de verdergaande automatisering en
verbetering van het sorteerproces, komen dan ten goede aan de eindgebruiker. Nera constateerde verder dat tpg bovenmatige
rendementen behaalde en stelde voor deze bij de start van de price cap-periode weg te nemen door een eenmalige verlaging van
posttarieven. In eerste instantie leek het ministerie dit advies te volgen. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) en opta werd
gevraagd hoe het advies van nera in de praktijk zou uitwerken. Met name werd gevraagd wat als een redelijk rendement voor de
postbezorging moet worden beschouwd. In hun advies deelden de NMa en opta de conclusies van nera. Ze deden voorstellen voor de
implementatie van een price cap-systeem. Daarbij stelden ze vast dat een eenmalige verlaging van posttarieven nodig was om de
bovenmatige rendementen van tpg bij het begin van de price cap-periode op een redelijk niveau te brengen2. Wel gaven opta en NMa
hierbij aan dat het van belang is dat de normale bedrijfsvoering van tpg niet in het gedrang komt; anders ligt een geleidelijke daling van
posttarieven meer voor de hand. Uiteindelijk heeft de staatssecretaris bovengenoemde adviezen niet overgenomen. Besloten is dat het
niet noodzakelijk en wenselijk is om het huidige systeem op dit moment ingrijpend te wijzigen. In plaats daarvan worden posttarieven tot
2007 bevroren. Bij die beslissing heeft een aantal ontwikkelingen en overwegingen een rol gespeeld: de gefaseerde liberalisering in
Europees verband, het afnemen van opbrengsten als gevolg van teruglopende postvolumes, de zorg over mogelijke hoge
administratieve lasten die een door NMa en opta voorgesteld systeem met zich brengen en tenslotte de internationale
concurrentiepositie van tpg. De staatssecretaris acht het niet in het belang van de concurrentiepositie van tpg wanneer er in Nederland
sterk zou worden afgeweken van wat er in het buitenland gebeurt. Een eventuele grondige aanpassing van het systeem zou meer op zijn
plaats zijn wanneer de postmarkt volledig geliberaliseerd is. Bovendien zullen de consumenten meeprofiteren van een bevriezing van de
posttarieven omdat tarieven in reële termen dalen, aldus de staatssecretaris.
Samenhang tussen tariefregulering en de mate van concurrentie

De vraag op welke wijze posttarieven gereguleerd moeten worden, kan niet los gezien worden van de mate van concurrentie op de
postmarkt. Naarmate er meer concurrentie is, is er minder noodzaak voor tariefregulering. Sterker nog, dan wordt het steeds belangrijker
ervoor te waken dat de regulering zelf mogelijk tot verstoring van de markt leidt. In het algemeen geldt dat naarmate er meer marktwerking
op een bepaalde markt is, er een beter en gedifferentieerder aanbod tot stand kan komen in termen van prijs en kwaliteit. In dat geval
zorgt de concurrentie op de markt voor voldoende prijsdruk en keuzemogelijkheden. Afhankelijk van de mate van concurrentie op de
postmarkt, die bepalend is of gebruikers voldoende keuzemogelijkheden hebben, is er meer of minder noodzaak om de posttarieven van
tpg te reguleren. Zolang het monopolie van tpg in stand blijft, valt er voor gebruikers weinig te kiezen. Ze kunnen hun brieven desnoods
zelf gaan rondbrengen, maar anders zullen ze die toch echt door tpg moeten laten bezorgen. In een dergelijke situatie van gedwongen
winkelnering moet de tariefregulering er op toezien dat er geen bovenmatige winstneming door de monopolist kan plaatsvinden.
Stringente tariefregulering is noodzakelijk om de ‘captive customers’ (gebruikers die geen keuze hebben) te beschermen tegen te hoge
tarieven. Tevens worden concurrenten van tpg daarmee beschermd tegen ‘deep pockets’ (buffers) die tpg vanuit haar geprivilegieerde
positie kan vullen om daarmee des te beter de concurrentie op het vrije gedeelte van de postmarkt aan te gaan. Terzijde wordt opgemerkt
dat een veel geuite zorg bij stringente tariefregulering is dat de kwaliteit van de dienstverlening, zoals de bezorging van brieven de
volgende dag en het op peil houden van het aantal postvestigingen, achteruit gaat. Deze zorg is ongegrond, aangezien er voor de
kwaliteit van dienstverlening wettelijke minimumnormen zijn waaraan tpg zich dient te houden. Bij het niet halen van de minimumnormen
kunnen er maatregelen worden genomen. Bovendien mag tpg alle kosten die nodig zijn om de kwaliteit op peil te houden in haar tarieven
doorberekenen. Als er meer concurrentie komt, kan afhankelijk van de mogelijkheden die andere aanbieders krijgen om de concurrentie
met tpg aan te gaan, volstaan worden met een lichtere vorm van of zelfs geen tariefregulering. Er ligt dus een duidelijke keuze voor. Of
het postmonopolie blijft ongewijzigd in stand en er is strenge tariefregulering vereist, of er komt veel meer ruimte voor concurrenten
waarna lichte regulering volstaat. Met meer ruimte voor concurrenten kan namelijk een duurzame efficiëntie-impuls voor alle marktpartijen
gerealiseerd worden. Dit zorgt er bovendien voor dat, naast bestendige concurrentie, de te behalen welvaartswinsten sneller toekomen
aan gebruikers van postdiensten in de vorm van lagere tarieven en hogere kwaliteit. De belangen van gebruikers staan hierbij
nadrukkelijk voorop. Dan gaat het veelal door de staat voorgestane reciprociteitbeginsel, namelijk dat buitenlandse bedrijven alleen in
Nederland mogen concurreren als dat in het buitenland ook mogelijk is, niet op.
Gebruikers en concurrenten profiteren te weinig van bevriezing
Aangezien met de keuze voor het instandhouden van het postmonopolie niet voor liberalisering is gekozen, is de vraag of de bevriezing
van posttarieven tot 2007 kan doorgaan voor strenge tariefregulering, waarbij de belangen van gebruikers en concurrenten voldoende
beschermd worden. Om die vraag te beantwoorden is het goed eens te kijken naar de rendementen die tpg op de voorbehouden en
overige opgedragen diensten behaalt. Onder het huidige tariefbeheersingsysteem is het bedrijfsresultaat uit de universele diensten in
2001 gestegen tot 457 miljoen euro3. Het bedrijfsresultaat voor de postactiviteiten van tpg als geheel bedroeg in 2001 762 miljoen euro4.
Op basis van de activa die aan de postdivisie zijn toegerekend, wordt in 2001 een rendement op geïnvesteerd vermogen op de
postdivisie behaald van 32,5 procent5. Hiertegen steekt het rendement dat tpg in 2001 behaalde op de gelijksoortige, aan concurrentie
onderhevige activiteiten ‘Express’ en ‘Logistiek’ van 3,3 respectievelijk 4,3 procent schril af6. De jaarcijfers van tpg over 2002 leveren geen
substantieel afwijkend beeld op.Uit deze vergelijking blijkt dat de winstgevendheid van de geheel dan wel gedeeltelijk monopoloïde
postactiviteiten vele malen hoger is dan die van de activiteiten die worden ontplooid in een markt waarbij sprake is van daadwerkelijke
concurrentie. Dit wordt nog eens bevestigd als gekeken wordt naar de ‘return on sales’ in 2001. Die bedraagt voor de universele diensten
25,8 procent, tegen 19,6 procent voor de totale postdivisie. Voor ‘Express’ en ‘Logistiek’ liggen deze cijfers vele malen lager, namelijk
respectievelijk 2,7 procent en 3,7 procent. De hoge rendementscijfers voor post vallen des te meer op daar de bedrijfs-opbrengsten van
de postdivisie 34,7 procent van het geheel bedragen, terwijl de bijdrage van de postdivisie in het totale bedrijfsresultaat maar liefst 74,9
procent bedraagt7.
Onredelijk hoog rendement
Het rendement op geïnvesteerd vermogen dat door tpg wordt behaald in de postdivisie, is meer dan het drievoudige van wat NMa en
opta voor de opgedragen postactiviteiten, op basis van de zogeheten wacc-formule, als redelijk beschouwen (9,5 procent) 8. Deze
formule is een vaker toegepaste manier om voor gereguleerde bedrijven vast te stellen wat een redelijk rendement is. De wacc-analyse
stelt vast welk rendement tpg haar kapitaalverschaffers minimaal dient te bieden om duurzaam toegang tot de kapitaalmarkt te verkrijgen
voor het doen van investeringen in het postbedrijf. Het gebruik van deze rendementindicator is een goede maatstaf voor een bedrijf als
tpg, dat zich heeft ontwikkeld van een arbeidsintensief bedrijf naar een meer kapitaalintensief bedrijf, en dat voor zijn financiering
afhankelijk is van de kapitaalmarkt. Indien zou worden uitgegaan van een redelijk rendement op de voorbehouden en opgedragen
diensten van 9,5 procent, dan zou het reguliere tarief voor een brief van twintig gram omlaag kunnen van 39 naar 32 eurocent9. Hierbij is
uitgegaan van gelijkblijvende postvolumes. Echter, ook bij een volumedaling van vier procent per jaar is er nog aanleiding voor
tariefdalingen. Verder kan berekend worden dat tpg, door de bevriezing van posttarieven, over een periode van vier jaar ongeveer 750
miljoen euro bovenmatige winst voor belasting realiseert10. Dit bedrag komt, ondanks de bevroren tarieven, niet aan belangrijke groepen
van gebruikers, consumenten en met name ook het midden- en kleinbedrijf ten goede. Zo bezien kan bevriezing van posttarieven moeilijk
als strenge tariefregulering getypeerd worden. Het lijkt erop dat de bevriezing een rekenkundige uitkomst is van twee tegengestelde
belangen bij de staat, namelijk het houden van aandelen in tpg en het waarborgen van de maatschappelijke dienstverlening. De
staatssecretaris heeft ervoor gekozen, gelet op de rendementen die de komende jaren bij tpg in stand worden gehouden, de belangen van
tpg zwaarder te laten wegen dan de publieke belangen die verbonden zijn aan de universele dienstverlening. Anders hadden de
overwinsten bij tpg ook besteed kunnen worden om de dienstverlening in dunbevolkte gebieden op peil te houden door meer
postvestigingen open te houden.
Conclusie
De voorgenomen bevriezing van posttarieven doet onvoldoende recht aan de belangen van gebruikers en concurrenten. Gebruikers, die
geen keuze hebben, worden onvoldoende beschermd tegen bovenmatige winstneming door tpg. Hiermee kan tpg vervolgens tegen
gunstige voorwaarden haar concurrentiepositie op het vrije gedeelte van de postmarkt uitbouwen, ten nadele van haar concurrenten.
Een fundamentele keuze voor de mate van marktwerking en de bijbehorende reguleringsvorm is niet gemaakt. Er is niet gekozen voor
strenge tariefregulering zoals in een monopoliesituatie vereist is. Er is ook niet gekozen voor liberalisering van de postmarkt die zou
kunnen aansluiten bij milde tariefregulering. Daarmee is de bevriezing van posttarieven vlees noch vis.

1 Onder meer het vervoer en de bezorging van binnenlandse brieven en drukwerken tot en met twee kilogram (per stuk), binnenlandse
pakketten tot en met tien kilogram (per stuk), de postbussendienst, brieven en drukwerken tot en met twee kilogram van en naar het
buitenland alsmede pakketten tot en met twintig kilogram van en naar het buitenland.
2 Advies van OPTA en NMa van 11 oktober 2002, kenmerk OPTA/EGM/2002/203052 en NMa/3126/5.
3 Zie hiervoor pagina 55 van de post-concessierapportage 2001 van TPG.
4 Zie hiervoor pagina 60 van het TPG-jaarverslag 2001.
5 Op pagina 60 van het TPG-jaarverslag 2001 wordt euro 2342 miljoen aan activa toegerekend aan de totale postactiviteiten.Ook
analistenrapporten leren dat TPG aanzienlijke rendementen behaalt variërend tussen de 40 en 70 procent: (1) Review and future of the
price control system on Dutch postal services, NERA, april 2002, (2) analistenrapport van Lehmann Brothers, 2001 financial year en (3)
analistenrapport van Fortis, 2000 financial year.
6 Het bedrijfsresultaat voor ‘Express’ bedraagt 110 miljoen euro, de toegerekende activa 3365 miljoen euro; ‘Logistiek’ heeft een
bedrijfsresultaat behaald van 117 miljoen euro, toegerekende activa 2747 miljoen euro (bron: TPG-jaarverslag 2001, pagina 60).
7 Zie hiervoor pagina 60 van het TPG-jaarverslag 2001.
8 Wacc staat voor weighted average cost of capital.
9 Zie bijlage 2 van het NMa-OPTA advies.
10 Hierbij is uitgegaan van 9,5 procent rendement op geïnvesteerd vermogen, 2,5 procent inflatie, 2,1 procent productiviteitsstijging, 4
procent jaarlijkse volumedaling en een kosten-volume elasticiteit van 0,6. Zou dus bijvoorbeeld het volume met vier procent dalen, dan
dalen de kosten in deze aanname met 2,4 procent.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)