Hoe compenseer je milieuschade?
Aute ur(s ):
Versfeld, R.A. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij het ministerie van vrom. Met dank aan Sonja Kruitwagen van het rivm, Kees Vijverb erg en Ronald Weenink van vrom.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4286, pagina 1028, 15 december 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
milieu
Dit jaar is in de begroting een bedrag opgenomen om de extra milieudruk van hoge economische groei te compenseren. Hoe hoog is dit bedrag en moet in de toekomst ook zo gewerkt worden?
In het Regeerakkoord dat is geschreven bij aanvang van Paars 2, staat dat “de extra milieudruk bij méér dan behoedzame groei zoveel mogelijk zal worden gecompenseerd” 1. In het Regeerakkoord is rekening gehouden met de milieudruk die samengaat met behoedzame groei. Als de economie harder groeit, ontstaat
er meer milieudruk dan verwacht en dient er compensatie plaats te vinden door (financiering van) extra milieu-maatregelen. Deze compensatie heeft voor het eerst in het voorjaar van 2000 plaats gevonden, aangezien toen de cijfers uit 1999 bekend werden (het eerste volledige jaar na het opstellen van het
Regeerakkoord) en bleek dat de feitelijke economische groei hoger was dan in het behoedzame scenario was verwacht. Om de gewenste compensatie in te schatten heeft het ministerie van VROM in samenwerking met het RIVM een methode ontwikkeld. Bij Voorjaarsnota 2000 zijn middelen vrijgemaakt voor deze
compensatie. Hieronder wordt de gehanteerde methode beschreven om vervolgens de daadwerkelijke compensatie weer te geven en de vervolgstappen voor de toekomst te schetsen.
Gaat het niet vanzelf?
De afgelopen tien jaar heeft bij de meeste milieu-thema’s een verbetering plaats gevonden ondanks de alsmaar groeiende economie (zie figuur 1). Er is een verbetering ten opzichte van 1985 opgetreden bij verzuring, vermesting, verwijdering (gestort afval) en verstoring (geluid en geur), terwijl het bbp sindsdien sterk is
gestegen (‘absolute ontkoppeling’). De huidige verslechtering bij gestort afval en vermesting lijkt tijdelijk. Alleen de uitstoot van broeikasgassen is sinds 1985 gestegen, maar procentueel minder hard dan het bbp (‘relatieve ontkoppeling’). Economische groei kan dus in principe samen gaan met een dalende milieudruk 2.
Figuur 1. Economische groei en milieudruk
Hoewel deze ontkoppeling van economische groei en milieudruk wordt geconstateerd, kan tegelijkertijd worden gesteld dat ceteris paribus economische groei samen moet gaan met extra milieubelasting: als een producent zijn machinepark verdubbelt om zijn productie te verdubbelen, zal ook de milieubelasting toenemen.
De Bruyn concludeert in zijn proefschrift dat waar ontkoppeling wordt geconstateerd, deze tot stand komt door technologische verbeteringen. Randvoorwaarde voor technologische verbetering is een stringent milieubeleid. Dit betekent dat voortgaande ontkoppeling slechts plaats kan vinden door een stringenter
milieubeleid te hanteren wanneer de groei toeneemt 3.
Wat is behoedzame groei?
In eerste instantie is voor behoedzame economische groei twee procent genomen, aangezien het cpb met dit percentage oorspronkelijk het Regeerakkoord heeft doorgerekend. Daarna zijn ook doorrekeningen gemaakt op basis van 2¼ procent (Regeerakkoord inclusief macro-economische effecten van het nieuwe beleid
daarin) en 2¾ procent (percentage zoals in het Nationaal Milieubeleidsplan 3 is gebruikt). Voor klimaat is daarnaast nog 3¼ procent doorgerekend (uitgangspunt in Uitvoeringsnota Klimaat). Voor de onderbouwing van de gevraagde middelen bij Voorjaarsnota is de extra milieudruk bij verschillende percentages voor
behoedzame groei doorgerekend.
Hoe hoog is de extra milieudruk?
Van alle milieu-onderwerpen is bekeken of er een link is met de economische groei. Saneringsmaatregelen, zoals bodemsanering, ontmanteling kerncentrales, asbest en sanering van riolering, hebben geen relatie met economische groei. Voor mest, stank, en industrielawaai is onderstaande berekening niet zinvol omdat het
effect in 1999 te klein was. Enige milieuthema’s zijn weggelaten omdat berekening op korte termijn onmogelijk was. Van de milieu-issues die overgebleven zijn, broeikasgassen, SO2, NOx, vluchtige organische stoffen, afval, geluid, baggerspecie, fijn stof en bestrijdingsmiddelen, zijn de extra milieudruk en de gewenste
compensatie per issue ingeschat 4.
Per milieu-onderwerp kan worden bepaald wat de extra milieudruk is ten opzichte van een bepaalde gekozen behoedzame groei. De volgende formule wordt daarbij gehanteerd: extra milieudruk = milieudruk in 1998 x meer dan behoedzame groei in 1999.
Hier wordt ter illustratie van de berekening NOx genomen bij een behoedzame economische groei van twee procent.
De tweede kolom in tabel 1 laat zien dat het behoedzame scenario van twee procent groei is opgebouwd uit verschillende groeipercentages per sector. De derde kolom geeft aan wat de gerealiseerde groei per sector is, zodat de meer dan behoedzame groei per sector kan worden berekend in kolom vier. Als dit volgens de
eerder genoemde formule met de milieudruk door NOx in 1998 wordt vermenigvuldigd, ontstaat per sector de extra milieudruk die is veroorzaakt door meer dan behoedzame groei. De som hiervan is de extra NOx-emissie die gecompenseerd dient te worden: circa zeven kiloton. Op soortgelijke wijze kan voor andere
milieuthema’s een inschatting van de extra milieudruk worden gemaakt.
Tabel 1. NOx-emissie als gevolg van meer dan behoedzame groei in 1999
doelgroep
1
2
behoedzaam gerealiseerd
voor 1999
in 1999
in procenta in procent b
3
meer dan beh.
ec. Groei
in procent
4
NOx-emissie
in 1998
in kiloton c
5
extra milieudruk Nox
in kiloton
(2 – 1)
consumenten
personenverkeer
1,75
gasgebruik*
elektriciteit
1,75
overig
1,75
huishoudelijk afval
1,00
grofvuil
1,75
landbouw
1,20
industrie
2,40
voeding en genot
1,60
chemie
3,50
basismetaal
2,00
verwerkende metaal
2,80
overig
2,00
raffinaderijen
1,90
delfstoffenwinning
0,60
energiesector
1,00
bouw
1,10
HDO
2,50
handel en reparatie
2,40
transport, overslag en
communicatie
3,90
banken en verz.
1,60
overig commercieel
2,60
kwartair en overheid 1,30
diensten excl. Transport 2,50
overig*
totaal
2,0
2,00
(3 x 4)
0,25
3,60
3,60
0,20
6,70
4,20
1,60
1,10
3,60
-1,25
1,40
2,60
-2,10
-4,60
0,40
4,20
5,20
4,30
1,85
1,85
-0,80
4,95
3,00
-0,80
-0,50
0,10
-3,25
-1,40
0,60
-4,00
-5,20
-0,60
3,10
2,70
1,90
7,80
6,00
6,10
3,50
5,20
66,3
20,8
12,7
0,0
4,40
3,50
2,20
2,70
0,0
0,0
34,1
0,00
0,00
1,02
0,0
11,0
35,0
13,7
7,8
26,1
12,4
0,0
0,0
19,8
0,0
12,0
3,90
3,5
0,17
0,00
0,23
0,00
0,00
-0,06
0,03
-0,44
-0,11
0,16
-0,50
0,00
0,00
0,61
0,00
0,23
111,9
0,0
31,2
0,0
12,9
14,1
1,5
4,36
0,00
1,09
0,00
0,35
0,00
441
7
a. De milieudruk bij ‘gasgebruik consumenten’ en ‘overig’ is onafhankelijk van economische groei. Gasgebruik bij consumenten betreft ruimteverwarming, waarvoor eventueel met aanvullende veronderstellingen inschattingen gemaakt kunnen worden
voor de relatie met economische groei.
b. Uit: CPB, Economische verkenning voor de volgende kabinetsperiode, 1997, bijlage C1 en C2.
c. Uit: CPB, Centraal Economisch Plan, 2000, voorlopige voorjaarscijfers.
d. Uit: RIVM, Milieubalans1999, 1999.
Hoe hoog is de compensatie?
Aangezien de discussie zich heeft afgespeeld rondom de Voorjaarsnota, is het de vraag wat de financiële middelen zijn die het Rijk extra dient in te zetten om de extra milieudruk te compenseren. Drie vragen dienen daartoe beantwoord te worden:
» Worden de kosten genomen van reeds bestaand beleid dat naar voren wordt gehaald of van extra beleid dat wordt geformuleerd?
De maatregelen die moeten worden getroffen om de extra milieudruk te reduceren, komen bovenop het huidige pakket maatregelen. Het huidige beleid hield immers geen rekening met deze buitensporig hoge groei. Als de financiële compensatie van de extra milieudruk wordt berekend kan ook worden gekozen voor de
uitgaven die samengaan met de maatregelen zoals die op dit moment worden genomen
» Dient de financiële compensatie elk jaar terug te komen om de extra milieudruk blijvend te reduceren?
De structurele doorwerking van de emissie-reductie is afhankelijk van de maatregel die wordt getroffen. Zo dient bijvoorbeeld een aantal vaarwegen door de extra toeristische vaartuigen en beroepsschepen eenmalig te worden gebaggerd. Als dit eenmalig heeft plaatsgevonden hoeft deze dure verwerking niet meer plaats te
vinden en is het vrij maken van middelen ter compensatie niet meer nodig. Als bijvoorbeeld extra afval wordt gecompenseerd door meer verbrandingscapaciteit te bouwen, dient deze extra capaciteit tot in lengte der dagen op een hoger niveau te komen. De productie en consumptie zijn immers in 1999 op een hoger peil
gekomen en dit hogere productie- en consumptieniveau dient ieder jaar te worden gecompenseerd door het financieren van verbrandingscapaciteit.
» In hoeverre moet de overheid de lasten van extra milieumaatregelen dragen?
Als de kosten van de te nemen milieumaatregelen bekend zijn, is het de vraag of de overheid dit moet financieren. Als het ‘vervuiler-betaalt-principe’ wordt gehanteerd, is dit niet zo vanzelfsprekend.
Bedragen
Aan de hand van inzichten uit de verschillende varianten van bovenstaande methode, is uiteindelijk op basis van politieke onderhandelingen de compensatie vastgesteld (tabel 2). Dit is vanaf 2001 115 miljoen gulden extra op de begroting van VROM (met een oploop van 25 miljoen in 2000), 200 miljoen extra aan fiscale
faciliteiten en nog jaarlijks een bedrag op de begroting van het ministerie van LNV voor reductie van bestrijdingsmiddelen. Dit is structureel en loopt in de jaren na 2004 door. Ter vergelijking: de milieu-uitgaven op de VROM-begroting beslaan circa Æ’ 1,4 m
iljard in het jaar 2001 5.
Tabel 2. Financiële middelen ter compensatie van de extra milieudruk van 1999, in miljoenen guldens
2000
uitgaven
w.v. afval
w.v. geluid
w.v. no x-reductie
w.v. fijn stof-reductie
bestrijdingsmiddelenb
fiscaal
(WKK, zon-pv, e.d..
2001
2002
2003
2004
25a
115
115
115
115
15
40
15
40
15
40
15
40
40
20
40
20
(15)
40
20
(25)
(20)
(15)
(10)
40
20
200
200
200
200
a. Dit bedrag is bedoeld als oploop voor alle milieumaatregelen.
b. De bedragen voor bestrijdingsmiddelen staan op de begroting van LNV.
Toekomst
In dit artikel is beschreven hoe de financiële compensatie voor de extra milieudruk die is ontstaan door de méér dan behoedzame groei in 1999, tot stand is gekomen. Hoe dit volgend jaar zal plaatsvinden, is op dit moment onderwerp van overleg. Indien de omschreven methode wederom als basis voor de
compensatieberekeningen zal worden gebruikt, zal deze op een aantal punten worden verfijnd. Er kan echter ook worden gekozen voor een systematiek gelijkend op die bij ontwikkelingssamenwerking: een vast percentage (van het nationaal inkomen) waarbij meer groei meer middelen op de VROM -begroting betekent. Ook
kan een variant worden ontwikkeld waarin aan het begin van de kabinetsperiode lange termijn – milieudoelstellingen worden vastgelegd met de daarvoor benodigde hoeveelheid middelen. Elk jaar wordt vervolgens in de begroting op basis van deze lange termijn -doelstellingen aangegeven wat de doelstelling voor dat jaar is.
Bij hogere economische groei dienen dan meer maatregelen of middelen te worden ingezet om dit te realiseren.
Emissie-taakstelling
Het beste zou zijn om beleid te voeren dat zowel bij hoge als bij lage groei ontkoppeling met zich meebrengt. Zo zijn er in verschillende sectoren nmp3 -taakstellingen die onafhankelijk van de economische groei die plaats vindt, gerealiseerd dienen te worden. Als een sector hard groeit, is het moeilijker om de taakstelling te
halen, maar die sector heeft tegelijkertijd ook meer middelen om de benodigde emissie -reductie te realiseren. Wat nog beter is, en waar momenteel hard aan wordt gewerkt, is het omzetten van een taakstelling in een emissieplafond dat niet mag worden overschreden en waarbinnen via verhandelbaarheid tot optimalisatie kan
worden gekomen. Voorbeelden van harde plafonds zijn al in het milieubeleid te vinden: de mestrechten waarbij handhaving wordt ondersteund door de overschotheffing en geluidsgrenzen bij Schiphol waar overschrijding met een dwangsom wordt ontmoedigd. Er zijn echter gebieden waarop een ‘inherente’ ontkoppeling
nog niet plaats vindt, zoals bij verkeer en consumptie. Het zou daarom zinvol zijn om per milieuthema te onderzoeken in hoeverre er reeds mechanismen zijn die ervoor zorgen dat er los van de hoogte van de groei ontkoppeling optreedt. Waar ‘inherent’ ontkoppeld wordt, hoeft geen extra milieubeleid te worden geformuleerd
bij een hoge economische groei. Ondersteunend beleid bij dit alles is het internaliseren van de negatieve externe effecten (onder andere via vergroening van het belastingstelsel), dat sinds de Nota Milieu en Economie in een stroomversnelling is gekomen.
Borging
Met het realiseren van compensatie in de afgelopen begroting en met precedentwerking voor de volgende begrotingen, is een veel hardere borging voor de milieudoelstellingen verkregen. Immers, als de economische groei hoger is dan werd verwacht in het Regeerakkoord, komen er ‘vanzelf’ extra middelen bij op de
milieubegroting om te compenseren. Als de Tweede Kamer dit niet wenselijk acht vanuit het principe dat de vervuiler betaalt, zal zij in moeten stemmen met maatregelen waarin de rekening bij bedrijfsleven of consument komt te liggen en niet bij de overheid. De Tweede Kamer bleek wel gecharmeerd van de compensatieregel
uit het Regeerakkoord, blijkend uit de begrotingsbehandeling van LNV. Daar is afgesproken dat compensatie van extra natuurdruk door meer dan behoedzame groei, zal worden onderzoch
1 Regeerakkoord, Kamerstuk 26 024, nr. 10, 1998.
2 Er is wel een toename van materiaal- en energieverbruik na 1983. Figuur 1 bevat slechts een aantal goed gemeten milieuproblemen en is daarmee nog geen blauwdruk voor alle (deels nog onbekende) milieuproblemen. S.M. de Bruyn, Economic growth and the environment, Tinbergen Institute Research Series, Amsterdam,
2000, blz.144.
3 De Bruyn, op.cit., blz.203.
4 Het RIVM heeft de extra milieudruk voor CO2, SO2, NOx, VOS en afval berekend. Het ministerie van VROM heeft dit aangevuld met inschattingen voor de overige genoemde milieuproblemen.
5 Milieuprogramma 2001-2004. Kamerstuk 27 404, nr.2, uit het jaar 2000.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)