markten
Banken tussen vrijheid en
regelgeving
Regelgeving en toezicht laten financiële markten
beter functioneren. Overdaad zou kunnen schaden,
maar hiervoor zijn in de empirische literatuur weinig
aanwijzingen te vinden. Dat is niet vreemd, want
regelgever, toezichthouder en financiële instellingen
hebben vaak parallel lopende belangen.
B
Jaap Bikker en
Robert Mosch
Senior onderzoeker bij
de Nederlandsche Bank
en hoogleraar Universiteit Utrecht, en senior
econoom bij de Nederlandsche Bank
36
ESB
anken en andere financiële instellingen zijn onderworpen aan regelgeving en toezicht. Het doel hiervan
is het tegengaan van marktimperfecties, zodat financiële markten beter werken
en verstoringen zo veel mogelijk worden voorkomen. Problemen bij financiële instellingen
kunnen immers ernstige gevolgen hebben. Op
macroniveau geldt dat een moderne economie
niet denkbaar is zonder een gezonde en stabiele financiële sector vooral voor kredietverlening, terwijl het belang van regelgeving en
toezicht op microniveau vooral voortkomt uit
de speciale aard van financiële producten. In
vergelijking met niet-financiële producten zijn
de potentiële risico’s voor consumenten groot,
omdat financiële producten complex van aard
zijn en de waarde vaak aanzienlijk is. Tevens
hebben veel van deze producten de eigenschap dat de dienst (in casu: het geld) pas op
termijn wordt geleverd, zodat een eventueel
probleem te laat aan het licht komt (bijvoorbeeld spaargeld, verzekeringen, pensioenen).
De affaire rond beleggingsverzekeringen illustreert de problematiek. Om financiële diensten af te nemen dienen de burgers vertrouwen te hebben in de soliditeit en integriteit
van de financiële sector. Dit vertrouwen is het
fundament onder de werking van de financiële
markten en de bescherming van dit vertrouwen staat dan ook centraal in regelgeving en
toezicht op dit terrein. Regelgeving richt zich
op verschillende belangen van consumenten:
93(4543S) 19 september 2008
dat ze hun geld terugkrijgen (solvabiliteit), dat
ze juist worden geïnformeerd en dat Âinanciële
f
instellingen en markten eerlijk en efficiënt
werken (integriteit en efficiëntie), en dat
kwaliteit en prijzen van financiële producten
gunstig zijn (mededinging). Drie toezichthouders zien hier op het terrein van de financiële
instellingen op toe: DNB, AFM en NMa. Dit
artikel richt zich hoofdzakelijk op het bancaire
solvabiliteitstoezicht. Voor een overzicht van
belemmeringen voor gezonde concurrentie op
financiële markten en mogelijke oplossingen
daarvoor (Bikker en Spierdijk, 2008).
Marktfalen
In de kern zijn er drie vormen van marktfalen
die regelgeving en toezicht beogen te verhelpen (bijvoorbeeld Llewellyn, 1999). De eerste
betreft de negatieve externaliteiten die in een
financieel systeem kunnen optreden. Bij negatieve externaliteiten zijn de maatschappelijke
kosten van bepaalde economische activiteiten
groter dan de private kosten, terwijl de maatschappelijke kosten geen deel uitmaken van
het bedrijfsmatige beslisproces van private
instellingen. Dit geldt bijvoorbeeld bij systeemrisico’s. Dit zijn risico’s waarbij problemen bij
een enkele instelling kunnen overslaan op een
substantieel deel van het financiële stelsel. Zo
kan het systeemrisico van een liquiditeitstekort bij één bank door besmetting in de gehele
financiële sector een stormloop veroorzaken
van verontruste crediteuren die hun tegoeden
opeisen. Hierdoor kunnen andere solvabele
banken ten onder gaan waarbij de reële economie door afnemende kredietverlening wordt
geschaad. Een ander voorbeeld betreft het
consumenten ertrouwen. Een externaliteit
v
van de beslissingen die financiële instellingen
nemen over het door hen te voeren risicoÂ
beheer is het effect daarvan op het consumen-
tenvertrouwen. Zonder een
bank-runrisico te beperken, lokken op hun beurt
Toezicht helpt
toezichthouder die excessen
als neveneffect moreel gevaar uit. Moreel gevaar
tegengaat en een hoge kwa(moral hazard) verwijst naar gedrag van de finanom de stabiliteit van
liteit van risicobeheersing in
ciële instellingen die al dan niet bewust te veel
het financiële systeem te risico nemen, omdat gerekend kan worden op
de financiële sector bevordert, kunnen spaarzin en
steun van buitenaf indien de risico’s fout uitpakbestendigen
daardoor investeringen negaken. Ook consumenten zouden minder voorzichtief worden beïnvloed door
tiger kunnen worden, wanneer zij zich gedekt
gebrek aan vertrouwen bij de consument. Een
menen door een garantiestelsel. De toezichthouder ziet erop toe dat
laatste voorbeeld van een externaliteit is het
financiële instellingen niet te veel risico nemen, dan wel hun eigen
conflict tussen de belangen van een individuvermogen adequaat laten toenemen, en tracht de verwachtingen van
eel bedrijf en die van de sector als geheel (het
consumenten realistisch te houden.
zogenaamde gevangenendilemma). Zo bestaat
Ten slotte kunnen de schaalvoordelen in de monitorfunctie van toede mogelijkheid dat individuele financiële
zicht nog als een reden voor centraal georganiseerd toezicht worden
bedrijven uit commerciële motieven maatgenoemd. Dit type argument wijkt af van de voorgaande, omdat dit
schappelijk ongewenst gedrag tentoonspreiargument zich niet zozeer richt op het ‘waarom’ van toezicht als wel op
den, terwijl de sector als geheel maatschappede manier waarop dit het beste kan worden uitgevoerd. Het specifieke
lijk gewenst gedrag wil etaleren, bijvoorbeeld
marktfalen bestaat uit het feit dat individuen zelf niet goed in staat
vanwege reputatie-effecten. Voorbeelden van
zijn effectief toezicht te houden op financiële instellingen. Dit zou de
dergelijke conflicten zijn de praktijk van witnodige deskundigheid en tijdsinzet vereisen en daarmee prohibitief
wassen en terrorismefinanciering. Toezicht
hoge kosten met zich meebrengen. Anders gezegd, de opbrengsten van
helpt om negatieve externaliteiten te beheerindividueel toezicht wegen voor het individu niet op tegen de baten. Er
sen en de stabiliteit van het financiële systeem zijn schaalvoordelen te behalen door het toezicht te concentreren bij
te bestendigen. Een tweede type marktfalen
één instantie. Eén argument voor publiek toezicht is dat een private
wordt gevormd door informatie-imperfecties in
toezichtinstelling te lijden heeft onder het zogenoemde liftersgedrag
de financiële sector, zoals informatie-asymme(profiteren maar niet betalen). Kredietwaarderingsmaatschappijen
trieën, waar de ene partij meer kennis dan de
functioneren niettemin als een soort private toezichtinstelling. Zij geven
andere partij in huis heeft, informatielacunes,
een beoordeling van de kredietwaardigheid van ondernemingen. Deze
waar bij alle partijen de gewenste informabeoordeling wordt door externe partijen gebruikt bij hun beslissingen
tie ontbreekt, en principaal-agent situaties.
om leningen te verschaffen aan of aandelen te kopen in deze onderneConsumenten kunnen daardoor kwaliteit en
mingen. Kredietwaarderingsmaatschappijen trachten het probleem van
veiligheid van financiële producten en dienliftersgedrag te omzeilen door hun rekening niet door de grote, heterosten moeilijk bepalen. Informatie hierover is
gene groep van eindgebruikers van hun waarderingen te laten betalen,
in de financiële sector niet op gelijke voet
maar door de instellingen waarop de waardering betrekking heeft. Deze
beschikbaar, aangezien de consument slechts
oplossing leidt echter tot twee andere problemen. Ten eerste hechten
is bescheiden mate kan nagaan wat de weralleen grote beursgenoteerde instellingen waarde aan zo’n waardering,
kelijke motieven en financiële positie van een
zodat op de andere, kleinere instellingen geen ‘toezicht’ wordt gehoufinanciële dienstverlener zijn. Om deze risico’s
den, terwijl dit voor het publiek wel van belang is. Ten tweede kan de
te beperken, stelt het toezicht eisen aan bijobjectiviteit van de beoordeling in gevaar komen, omdat degene die
voorbeeld de solvabiliteit en liquiditeit van een
beoordeeld wordt, belang heeft bij een gunstige waardering, terwijl de
instelling en de integriteit en deskundigheid
beoordelaar een commercieel belang heeft bij het behouden van een
van bestuurders. Ook kan de toezichthouder
goede relatie met zijn klant. Een niet minder belangrijk argument voor
hierover informatie publiceren of de instellinpubliek toezicht is dat het toezicht wordt vergemakkelijkt wanneer de
gen hiertoe verplichten.
toezichthouder gebruik kan maken van juridische machtsmiddelen,
Een derde bron van marktfalen ligt besloten in
zoals recht op informatie en binnentreding, en interventie- en handhahet karakter van de vangnetten die aanwezig
vingsmogelijkheden. De overheid heeft goede redenen terughoudend
zijn in de financiële sector. Deze vangnetten,
te zijn met het toedelen van dit type bevoegdheden aan individuele
zoals het depositogarantiestelsel en de lender
burgers en private organisaties. Kortom, door het toezicht uit te besteof last resort-functie van de centrale bank, die
den aan een publieke toezichthouder kan beter en efficiënter toezicht
beogen het boven aangehaalde liquiditeits- of
worden geleverd tegen een lagere prijs.
ESB
93(4543S) 19 september 2008
37
Optimale omvang
Figuur 1
Regelgeving en toezicht nemen niet alleen marktfalen weg, maar veroorzaken zelf ook marktverstoringen (tabel 1). Dit zijn in de eerste
plaats de directe kosten van de regelgever en toezichthouder die
immers uiteindelijk worden betaald door instellingen en maatschappij.
Ten tweede leiden regelgeving en toezicht tot administratieve lasten
voor de instellingen: zij moeten bepaalde informatie bijhouden, archiveren en rapporteren. Een derde verstoring leveren de inspanningen
op die instellingen zich moeten getroosten om aan de toezichteisen te
voldoen. Het aanhouden van minimum kapitaalbuffers is daarvan een
eerste voorbeeld, althans voor zover de eigen bedrijfseconomische doelstelling op een lager kapitaal zou uitkomen. Een tweede voorbeeld is
een zodanige verschuiving in de bancaire activiteiten (bijvoorbeeld in de
richting van minder riskante producten) dat gemakkelijker aan de eisen
kan worden voldaan. Daarnaast kunnen instellingen veel energie steken
in het creatief omgaan met de regels, zodat deze zo gunstig mogelijk voor hun bedrijfsvoering uitpakken. Onder een brede definitie van
nalevingslasten zouden ook deze activiteiten vallen. Ten slotte hebben
regelgeving en toezicht mogelijk negatieve effecten op productinnovatie
en markttoetreding.
Dit leidt onder meer tot de vraag welke omvang van het toezicht optimaal zou zijn. Het economische antwoord is in beginsel simpel: de optimale hoeveelheid toezicht is bereikt als de marginale opbrengsten van
een extra eenheid toezicht gelijk zijn aan de marginale kosten van een
extra eenheid toezicht. Figuur 1 vormt hiervan een simpele weergave.
De maatschappij ontleent nut aan financieel toezicht, omdat het toezicht voor zekerheid zorgt (de bovenste lijn). Het neemt marktimperfecties weg, zoals ten aanzien van externe effecten, voorkomt ongelukken
en creëert daarmee vertrouwen in het financiële systeem. Tegelijkertijd
leidt toezicht tot marktverstoringen die steeds sterker worden naarmate
het toezicht in omvang toeneemt (de onderste lijn). Het netto maatschappelijke nut (de middelste lijn) is de som van de twee en bereikt
zijn maximum bij hoeveelheid A.
De interpretatie van de figuur wordt echter al lastiger wanneer een tijdsdimensie wordt toegevoegd. Intensiever toezicht zal op korte termijn
leiden tot minder risico’s en meer zekerheid en financiële stabiliteit.
Als gevolg zullen instellingen en consumenten echter hun gedrag aan-
Het maatschappelijke nut van
toezicht.
A
0
Nut
Omvang toezicht
Baten toezicht
Kosten toezicht
Netto effect
passen. Veel publiek toezicht neemt prikkels
bij de instellingen en het publiek weg om zelf
goed op te letten. Anders gezegd, publiek toezicht leidt tot verdringing van het interne toezicht en oplettendheid bij het publiek (moreel
gevaar), waardoor het publieke toezicht moet
toenemen om eenzelfde niveau van risicobeperking te behalen, waardoor het morele
gevaar toeneemt, enzovoort.
Het nut van toezicht hangt bovendien sterk
af van de mate van risicotolerantie die in
een samenleving aanwezig is. In een risicoavers land leidt meer toezicht tot een hoger
nut dan in een risicotolerant land; de kosten
van toezicht (marktverstoring) zijn immers
Tabel 1
Kosten en baten van financieel toezicht en regelgeving.
Kosten
Baten
1. Directe kosten van de toezichthouder
2. Administratieve lasten Ânstellingen
i
3. Overige nalevingslasten instellingen, zoals eventuele kapitaalkosten
4. Economische inefficiëntie door verminderde concurrentie
vanwege toetredings-barrières
5. Economische inefficiëntie door verminderde innovatie in
bedrijfsprocessen en financiële producten
1. Marktimperfecties worden weggenomen, zodat markten voor
financiële dienstverlening beter of tenminste werken
2. Betere risicobeheersing door instellingen, waardoor minder
ongelukken ontstaan
3. Toetreding tot de markt door incompetente en onbetrouwbare spelers wordt afgeschrikt
4. Positieve uitstralingseffecten van goed functionerende
financiële sector op werking van  iet-financiële sectoren
n
38
ESB
93(4543S) 19 september 2008
gelijk, terwijl de baten (preventie van ongelukken) hoger gewaardeerd worden. De optimale
omvang A kan dus verschillen van periode
tot periode in een land, en tussen landen.
Dit roept overigens de vraag op in hoeverre
verschillen in risicoaversie tussen landen in
de huidige situatie van toenemende internationale verweving van financiële instellingen
en markten nog tot uiting kunnen komen in
verschillen in toezichtintensiteit. De internationale overloopeffecten van risico’s en hun
beheersing worden immers steeds groter
door toenemende internationale vervlechting van financiële markten en instellingen.
Harmonisatie van toezichtraamwerken, zoals
Bazel voor het bankentoezicht en Solvency
voor het verzekeringstoezicht, gaat in dit
opzicht liftersgedrag van toezicht tegen.
Meten van baten
Het daadwerkelijk meten van kosten en baten
van toezicht is een grote uitdaging. De baten,
in de vorm van een soepel functionerend
financieel stelsel, zijn slechts in abstracte
termen aan te geven en daarmee vrijwel niet
meetbaar. Daarbij bestaat in alle ontwikkelde landen sinds de Grote Depressie in
de jaren dertig van de vorige eeuw wel een
bepaalde vorm van financieel toezicht. Als
gevolg daarvan ontbreekt de mogelijkheid om
te vergelijken met landen waar geen financieel
toezicht bestaat en om te zien hoe het ontbreken van financieel toezicht heeft uitgewerkt
op de ontwikkeling van het financiële stelsel,
en indirect op de ontwikkeling van de gehele
economie. Wel meetbaar zijn afgeleiden van
een goed werkend financieel stelsel, zoals
het verschil tussen de in- en uitleenrente van
banken en het vertrouwen van het publiek in
de financiële sector (Mosch en Prast, 2007).
Deze indicatoren hebben echter als nadeel dat
de band met de toezichtinspanningen minder
sterk is en de uitkomsten moeilijk geldelijk
kwantificeerbaar zijn.
Aan de batenkant speelt daarbij het specifieke
probleem dat de baten voor een groot deel
samenhangen met wat juist niet is gebeurd,
namelijk financiële ongelukken, en het effect
daarvan op het vertrouwen in en de werking
van financiële markten, en de doorwerking
op de reële economie. Wat niet is gebeurd, valt ook niet te meten.
Misschien was het ook wel niet gebeurd zonder toezicht(regelgeving).
Een manier om toch tot een indicatie van de baten van toezicht te
komen is via het analyseren van de gevallen waarin het is misgegaan.
Hierbij wordt verondersteld dat er een vrij direct verband bestaat
tussen toezicht en het zich niet voordoen van crises in het financiële systeem. Uit studies van onder andere Bordo et al. (2001) en
Caprio en Klingebiel (2003) valt op te maken dat een systeemcrisis
zo’n tien tot twintig procent van het bbp aan kosten met zich meebrengt. Een kostenpost van tien procent bbp zou in de Nederlandse
situatie zo’n 55 miljard euro betekenen. Het prudentiële toezicht door
de Nederlandsche Bank kost in Nederland zo’n honderd miljoen euro
per jaar. Dit houdt in dat de directe toezichtkosten zijn gedekt als het
toezicht erin zou slagen om in ieder geval eenmaal in de 550 jaar
een financiële crisis te voorkomen (waarbij we de overige baten nog
negeren). Vanuit dit perspectief bezien, zal het toezicht niet snel te
duur zijn. Dit ontslaat toezichthouders echter niet van hun plicht om
op effectieve en efficiënte wijze toezicht te houden. Ook in Nederland
vindt uitgebreide verantwoording plaats over de kosten, werkzaamheden en resultaten van de toezichthouders. Verder vinden in het kader
van regulatory impact analyses (RIA’s), als maatÂegel tegen inefficiënte
r
regelgeving, in toenemende mate kosten-Â atenanalyses plaats bij de
b
introductie van nieuwe regelgeving.
Directe kosten
De directe kosten van toezichthouders volgen simpelweg uit hun budgetten of jaarverslagen. We gaan hier niet in op de directe kosten van
het opstellen van regelgeving, omdat we vermoeden dat deze bescheiFiguur 2
Directe kosten van financieel toezicht (2005).
Verenigde Staten
220
HongKong
Finland
Oostenrijk
Australië
Nederland
België
Luxemburg
Duitsland
VK
Frankrijk
0
20
40
60
80
100
Budget financieel toezichthouders in euro per miljoen euro totale activa
banken-, verzekerings- en pensioensector
Bron: Ministerie van Financiën (2007), Jackson (2007) en jaarverslagen
toezichthouders
ESB
93(4543S) 19 september 2008
39
den zijn naast die van de toezichthouder. Figuur 2
onder andere omdat zij
Juist het land
geeft een overzicht van de gecumuleerde budgetzich gesteund door een
ten van de financiële toezichthouders per land,
overheidsgarantie (moreel
waarin veel directe
afgezet tegen de omvang van de financiële sector als
gevaar) tot een risicovolle
toezichtkosten
geheel. Bij de interpretatie van deze cijfers is echter
bedrijfsvoering hadden
grote voorzichtigheid geboden. In de praktijk blijken
laten verleiden. De directe
worden gemaakt,
cijfers over de directe toezichtkosten slechts beperkt
schade wordt op 160 miljard
de VS, is de bakermat dollar geschat, waarvan 125
beschikbaar, met name wanneer het financiële toezicht of een deel daarvan wordt uitgeoefend door de
miljard dollar direct voor
van de huidige
centrale bank of een ministerie, of wanneer er naast
rekening van de Amerikaanse
kredietcrisis
landelijke ook regionale autoriteiten met het toezicht
overheid kwam.
belast zijn. Een apart probleem vormen de eventuAdministratieve lasten
eel aanwezige garantiestelsels die aan gedupeerden
en nalevingskosten
schade vergoeden in geval van een tekortschietende bank, verzekeraar
Er bestaan enige studies naar administratieve
of pensioenfonds. Garanties brengen altijd kosten met zich mee en
lasten en overige nalevingskosten van onder
lopen soms wel en soms niet via het budget van de toezichthouder.
toezicht staande instellingen (afgekort met
Ook valt op basis van dit type data niet te zeggen in welk land het
indirecte kosten), maar deze zijn schaars en
toezicht goedkoop, efficiënt, effectief of goed is, vanwege de grote
fragmentarisch van aard. Een algemeen proverschillen in onder andere institutionele karakteristieken. Dit betreft
bleem is dat het lastig te bepalen is of een
onder meer de verschillen in taakopdracht van toezichthouders, hun
bepaalde toezichtmaatregel extra kosten voor
bevoegdheden, de kwaliteit van de toezichtwetgeving, de kwaliteit van
een instelling oplevert, of dat de instelling
de taakuitoefening door toezichthouders (het kan immers zijn dat het
vanuit een prudente bedrijfsaanpak deze actinetto maatschappelijke nut van ‘duur’ maar goed toezicht hoger is dan
viteiten in ieder geval zou hebben verricht. De
dat van ‘goedkoop’ maar matig toezicht), en de karakteristieken van het
twee meest breed opgezette studies zijn in
onder toezicht staande veld (onder andere aantal instellingen, omvang,
2006 in opdracht van de Britse toezichthoucomplexiteit, structuur, nalevingsbereidheid en risicogeneigdheid).
der FSA uitgevoerd. De ene (Real Assurance
Daarnaast moet bij de interpretatie van de cijfers rekening worden
Risk Management, 2006) richtte zich op de
gehouden met het feit dat de directe toezichtkosten slechts een deel
totale administratieve kosten in het Verenigd
van de totale toezichtlasten uitmaken. Door bijvoorbeeld toezichtwerkKoninkrijk en kwam tot een schatting van een
zaamheden uit te besteden aan door de sector in te huren externe
“a very wide range around†zeshonderd miljoen
accountants of actuarissen, instellingen zelf meer te laten doen (uitpond per jaar. Dat is ongeveer anderhalf keer
gebreidere rapportages) of rigide toezichtregels te hanteren, kan het
de directe toezichtkosten van de FSA. De
toezichtbudget worden verlaagd, terwijl de totale toezichtlasten voor
tweede studie (Deloitte, 2006) keek naar het
de sector toenemen. Ten slotte is de schalingsfactor ‘totale activa van
lastenverzwarende effect van toezichtregelbanken, verzekeraars en pensioenfondsen’ waarschijnlijk de beste die
geving. Bij 68 instellingen op het terrein van
voorhanden is, maar niet zonder gebreken. Uit de figuur kan dan ook
ondernemingsfinanciering, institutioneel belegnauwelijks meer worden afgeleid dan dat deze ten eerste een indicatie
gingsbeheer en beleggings- en pensioenadgeeft van de bandbreedte van de omvang van het toezicht en dat die
vies werden van de honderd potentieel meest
bandbreedte omvangrijk lijkt. Gelijkgezindheid over waar, in termen van
bezwarende regels de kosteneffecten beoorfiguur 1, het maatschappelijke optimum van het niveau van toezicht
deeld. Volgens het onderzoek waren deze klein.
ligt, lijkt te ontbreken. Ten tweede lijken de jaarlijkse directe toezichtTer illustratie, de doorgerekende directe kosten
kosten ruwweg zo’n 0,004 procent van de totale activa van de finanvan het toezicht bedroegen zo’n 0,26 procent
ciële sector te betreffen. Dat is een heel bescheiden kostenpost. Ten
van de totale ondernemingskosten bij ondernederde valt op te maken, dat een ‘hoog’ toezichtbudget alleen nog niet
mingsfinanciering tot 2,71 procent bij belegde garantie geeft dat zich geen grote incidenten voordoen. Juist het
gings- en pensioenadvies, terwijl de duurste
land waarin veel directe toezichtkosten worden gemaakt, de Verenigde
daaropvolgende toezichtgerelateerde indirecStaten, is de bakermat van de huidige kredietcrisis, terwijl zich daar
tekostenpost respectievelijk zo’n 0,08 procent
eind jaren tachtig en begin jaren negentig ook de grote ‘Savings and
tot 0,41 procent van de ondernemingskosten
Loan’-crisis heeft voorgedaan. Bij deze laatstgenoemde crisis kwamen
uitmaakte. De onderzoekers zijn daarbij uiterst
1600 Amerikaanse spaar- en hypotheekbanken in grote problemen,
40
ESB
93(4543S) 19 september 2008
voorzichtig met het noemen van een getal dat
de cumulatieve kosten van alle individuele
regels weergeeft, met name omdat er overlap
bestaat tussen de kosten die gemoeid zijn
met de naleving van verschillende individuele
regels. Met veel mitsen en maren schatten zij
dat de totale indirecte toezichtkosten voor de
mediane instelling uit hun populatie zo’n tien
procent van de ondernemingskosten bedragen. Bestuurders van Nederlandse financiële
instellingen geven aan het gevoel te hebben
dat deze kosten veel hoger liggen, maar bewijs
daarvan ontbreekt.
Minimum kapitaalvereisten
In bovengenoemde studies werd geen rekening gehouden met de kosten die samenhangen met het aanhouden van kapitaalbuffers.
Vanouds is het stellen van minimum kapitaaleisen het belangrijkste instrument van de
toezichthouder om het doel van financiële
solvabiliteit bij banken te bereiken. Decennia
geleden schreef de regelgeving voor dat een
zeker percentage van de activa in de vorm
van kapitaal en reserves moest worden aangehouden als buffer voor eventuele verliezen.
Door met deze minimumeis onder het normale
door banken spontaan aangehouden niveau
te blijven, zou de invloed van de regulering
voor de meeste banken gering kunnen zijn.
Dit geldt natuurlijk niet voor de banken die
niet aan het minimum toekomen. Regelgeving
wil uiteraard invloed uitoefenen op de minder
solvabele banken, maar wil tegelijkertijd zo
min mogelijk verstoring veroorzaken voor de
overige banken.
In het midden van de jaren tachtig namen
centrale bankiers van de G-10-landen, uitgebreid met Luxemburg en Zweden, in Âinancieel
f
opzicht de grootste landen verzameld in het
Bazels Comité (BC), een sterke erosie waar
van het kapitaal of eigen vermogen van banken
in een internationale concurrentiestrijd om
marktaandeel in de kredietverlening. Vooral
Japanse banken werkten met flinterdunne
dekking van de risico’s, daarmee aanvankelijk
veel succes boekend in termen van marktaandeel. Het slechte risicomanagement van
die jaren heeft het Japanse bankwezen overigens opgezadeld met een onverantwoord hoog
percentage leningen aan onvoldoende kredietwaardige bedrijven, welke
later resulteerde in een decennia lange crisis. Zo werd de internationale
concurrentie verstoord doordat nationale regelgeving uiteenliep en door
tekortschietende regelgeving en toezicht in een aantal landen. Franse
genationaliseerde banken droegen door overheidsgaranties ook bij aan
deze concurrentieverstoring.
Teneinde een gelijk speelveld te creëren voor internationale banken
introduceerde het BC in 1988 het eerste internationale regime voor
minimale kapitaaleisen voor banken (Bazel I). Daarbij moest ten minste
acht procent van de in principe naar risico gewogen activa worden
gedekt met kapitaal, de zogenaamde BIS-ratio. Hierbij kregen veilige
beleggingen een gewicht van nul of twintig percent, terwijl riskantere leningen voor vijfitg of honderd procent meewogen. Bikker en
Metzemakers (2007) presenteren gegevens van de BIS-kapitaalratio’s
van 1320 banken, die een duidelijke stijging tonen van gemiddeld 8,7
percent in 1990 naar 10,3 procent in 1993, later oplopend naar 12,0
procent in 2001. Banken, vooral in de Verenigde Staten, reageerden
ook door minder krediet te verschaffen aan risicovollere bedrijven en
meer te beleggen in veilig overheidspapier.
Kennelijk is het kapitaalakkoord er goed in geslaagd banken te dwingen
terug te keren naar de veiliger buffers van weleer. Feitelijk is door de
uniforme normen vooral concurrentievervalsing, veroorzaakt door nationaal uiteenlopende regelgeving, opgeheven. Hierbij sloot de minimale
hoogte van de buffers aan bij wat voorheen als ondergrens gebruikelijk was, zodat van een zekere marktconformiteit sprake is. Inmiddels
hebben meer dan honderd landen het Bazelse kapitaalakkoord overgenomen waarbij het vaak ook op lokaal actieve banken wordt toegepast.
Bazel I schoot tekort doordat de risicoweging te star was voor de in werkelijkheid uiteenlopende risico’s en toezichtregels ontbraken voor later
ontwikkelde producten. In reactie daarop is Bazel 2 ontwikkeld. Hierbij
werd in hoge mate samengewerkt met de commerciële banken waarvan
het risicomanagement tot de meest geavanceerde behoorde. Voordeel
hiervan is dat de ontwikkelde methoden in Bazel 2 in redelijk sterke
mate marktconform zijn. Bazel 2 is ook gebaseerd op het principe
van evolutionariteit, dat inhoudt dat alles zo is ingericht dat snel kan
worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen in financiële producten.
Het nieuwe kapitaalregime heeft naast minimum kapitaaleisen, aangeduid met eerste pilaar, tevens een tweede pilaar waarin banken verplicht worden aan de toezichthouder uit te leggen hoeveel kapitaal zij
nodig achten, gegeven hun specifieke eigenschappen en risico’s en om
voor alle mogelijke crisisscenario’s na te gaan of hun kapitaal voldoende
is om deze crisisperioden te kunnen overleven. Een derde pilaar van
Bazel 2 schrijft een veel grotere transparantie voor van het risico dat
banken lopen. Doordat de markt veel beter wordt geïnformeerd beoogt
deze pilaar de marktdiscipline te bevorderen. Ten slotte zij vermeld
dat banken onder Bazel 2 een vrij grote vrijheid hebben ten aanzien
van het ontwikkelen en gebruiken van modellen en methoden voor het
berekenen van de kapitaaleisen. Voorwaarde is wel dat deze niet mogen
verschillen van modellen en methoden die voor het eigen risicomanagement worden gebruikt. Stimuleren van marktwerking, marktconformi-
ESB
93(4543S) 19 september 2008
41
teit, aansluiten van methoden bij de best practice-aanpak in de markt
en het samenvallen van modellen en methoden voor eigen gebruik en
toezicht oeleinden dragen alle bij aan zo min mogelijke marktverstod
ring en aan beperking van de kosten. Op deze wijze wordt de vrijheid
van banken zo min mogelijk aangetast. Hierbij moet bedacht worden
dat toezichthouder en onder toezicht staande instelling grotendeels
dezelfde doelstelling hebben: soliditeit van de individuele financiële
instellingen en stabiliteit van het gehele stelsel. Veel banken vinden
toezicht op zich zelf niet nodig, maar zijn blij dat er toezicht is op de
andere instellingen.
Effecten van de minimum kapitaalvereisten
Bazel 2 is, zoals gezegd, gebaseerd op methoden en modellen zoals
deze werden gebruikt bij grote banken met het meest geavanceerde
risicomanagement. Daardoor heeft de introductie van Bazel 2 een
enorm stimulerend effect op de ontwikkeling van het risicomanagement. Rond 1996 heeft een dergelijke kwaliteitsimpuls ook plaatsgevonden met de introductie van eigen modellen voor het bepalen
van kapitaal voor marktrisico’s in de handelsportefeuille. Vrijwel alle
banken hebben een enorme ontwikkeling in het risicomanagement
doorgemaakt, die begint met het systematisch vastleggen van relevante
gegevens en het ontwikkelen van ICT-systemen om gegevens op één
plaats te krijgen, en verder gaat met het ontwikkelen van modellen om
risico te meten, het valideren daarvan en het gebruik in de praktijk van
risicobeheer. De aldus nieuw verworven kennis heeft bij banken geleid
tot aanpassingen in de aangeboden producten en de prijzen daarvan.
Tegenover extra kosten van toezicht staan hier dus tevens additionele
baten. Een nadeel dat wel naar voren wordt gebracht is dat er een
zekere gelijkvormigheid in de risicometing zou kunnen ontstaan, omdat
banken de Bazel 2-structuur volgen. Voorkomen moet worden dat de
kans op systeemrisico door een dergelijke uniformiteit zou kunnen
Figuur 3
60
Frequentieverdeling kapitaalratio (BIS-ratio, OECD-landen,
1998–2007). Gebaseerd op 2.878 banken en 13.803
w
 aarnemingen.
%
50
40
30
20
10
%
percentage total activa
Bron: BanksScope
42
ESB
93(4543S) 19 september 2008
8
8
>2
-2
6
Kapitaal als percentage van risicogewogen activa
percentage bankobservaties
26
4
-2
-2
24
22
0
2
-2
20
8
-2
18
4
6
-1
16
-1
14
2
-1
-1
12
10
8
10
6-
8-
4
6
4-
2
0-
2-
0
toenemen of dat de eventuele procyclische
werking van toezicht versterkt wordt (Bikker
en Metzemakers, 2007). Een andere schaduwzijde zou kunnen zijn dat het besef het
risico beter te beheersen ertoe zou kunnen
leiden dat banken meer risico gaan nemen,
overeenkomstig de zogenaamde wet van het
constante risico (‘met een veiliger auto kan
ik harder rijden’). Het netto effect van beter
risicomanagement zou dan lager uitvallen.
Een belangrijke vraag is in hoeverre de vrijheid
van banken ten aanzien van het bepalen van
de hoogte van hun kapitaal wordt beïnvloed
door de minimum kapitaaleisen. Wellicht zijn
er banken die voorkeur voor een laag kapitaalniveau hebben om daarmee maximaal rendement voor de aandeelhouders te genereren,
zij het dat dit gepaard gaat met veel meer
risico. Uiteraard zijn het juist de depositohouders van deze groep banken die bescherming
nodig hebben tegen een speculatieve koers,
waarbij de baten vooral bij de aandeelhouders terechtkomen maar een fors deel van de
risico’s bij de overige financiers neerslaat. Bij
voldoende transparantie van de markt zouden
deze overigens in ieder geval voor een deel
door hogere rente worden gecompenseerd,
maar gebrek aan transparantie is juist het
probleem. Deze speculerende banken zouden
met recht worden geraakt door regulering en
toezicht. Maar hoe zit het met de overige meer
conservatieve banken? Uitgangspunt is dat
banken net als andere bedrijven eigen vermogen aanhouden als werkkapitaal en buffer voor
eventuele verliezen. Onderzoek van Bikker en
Metzemakers (2007) op basis van een regressiemodel voor de kapitaalratio van banken
laat zien dat de kapitaalratio van banken in
de praktijk toeneemt naarmate de winsten
(als goedkope financieringsbron voor kapitaal)
groter zijn en ook het aandeel van probleemleningen groter is, en afneemt naarmate de
kosten van kapitaal hoger zijn (gemeten als
het vereiste Return on Equity, dan wel de
rentestructuur als maatstaf van de opportunity cost van kapitaal), de economische groei
hoger is (waardoor het risico van faillissementen afneemt) en de kredietgroei groter is. Dit
laatste komt doordat de kredietgroei aanvankelijk volledig wordt gefinancierd met vreemd
lopen door de minimumgrens te zakken. Al zijn er veel aanwijzigen
dat banken hun kapitaalniveau op eigen bedrijfseconomische gronden
kiezen, er kan niet worden uitgesloten dat zij daarbij ook rekening
houden met het vereiste minimumkapitaal, ook wanneer hun gewenste
kapitaal ver boven de achtprocentgrens ligt. Figuur 4 presenteert op
vergelijkbare wijze als figuur 3 de buffers van Nederlandse levens- en
schadeverzekeraars boven op de minimumeisen. Net zo als in figuur
3 de frequentieverdeling van de banken is uitgedrukt in totale activa,
is de frequentieverdeling van de verzekeraars uitgedrukt in technische voorzieningen (leven) of premies (schade). Uit de figuur blijkt
voor beide groepen dat zij gemiddeld maar liefst meer dan drie keer
zo veel kapitaal aanhouden dan vereist is. We vinden dus voor zowel
banken als verzekeraars aanwijzingen dat zij eigen verantwoordelijkheid
dragen voor hun financiële gezondheid. Het gegeven dat instellingen
ook veel energie steken in het zodanig toepassen van de regels dat de
kapitaaleisen zo laag mogelijk uitvallen, doet echter vermoeden dat de
minimumeisen toch een rol spelen. Een alternatief motief zou kunnen
zijn dat door het omzeilen van regels hun extra reserve hoger boven
het minimum lijkt uit te vallen. Een tweede argument zou kunnen zijn
dat dergelijk gedrag plaatsvindt binnen bedrijfsonderdelen en vooral
gericht is op interne doelstellingen, bijvoorbeeld om door middel van
een hogere risk-adjusted return on capital (Raroc) meer intern kapitaal
of hogere prestatiegerichte beloningen te verkrijgen.
Innovatie en markttoetreding
Als laatste majeure kostenpost van toezicht en regelgeving wordt in de
literatuur wel de beperking van productinnovatie en markttoetreding
genoemd (Benston, 1998). Er zijn immers voorwaarden verbonden aan
het aanbieden van financiële producten en het toetreden tot de markt.
Wat betreft productinnovatie is niet eenvoudig te duiden hoe remmend
het toezicht in de praktijk uitpakt. In toezichtregelgeving van banken
komen geen specifieke geboden of verboden voor met betrekking tot
Figuur 4
Frequentieverdeling solvabiliteitsmarge’s schade- en
l
Âevensverzekeraars (Nederland, 1997-2006).
%
30
25
20
15
10
5
%
0
00
>6
0
60
055
0
55
0
50
050
045
0
45
040
0
40
35
0-
030
35
0
0
25
30
025
20
0-
0
0
20
15
0-
00
15
-1
010
0-
50
0
50
Technische voorzieningen (leven) en
premiein-komsten (schade)
in plaats van gedeeltelijk eigen vermogen,
waardoor de kapitaalratio daalt. Dit is in lijn
mee de geobserveerde trage aanpassing van
het werkelijke aan het gewenste kapitaal over
de tijd, die veroorzaakt wordt door de hoge
aanpassingkosten. Kennelijk hebben banken
allerlei eigen bedrijfseconomische redenen om
hun kapitaal vast te stellen. Er zijn daarnaast
ook banken die bewust een hoog kapitaal aanhouden met het oogmerk een hoge rating te
verwerven, teneinde als een meer betrouwbare
instelling goedkopere financiering te kunnen
verwerven. Nederlandse grootbanken volgen
deze strategie. Banken hebben verder ook wel
eens meer kapitaal in huis in verband met
eventuele overnameplannen.
Figuur 3 geeft de frequentieverdeling van de
BIS-ratio, zowel van de banken (licht oranje)
als van het vermogen dat de banken  anhouden
a
(donker oranje). De figuur laat zien dat over de
laatste tien jaar de meeste banken een kapitaal aanhouden van tussen de tien en veertien
procent. Dit geldt voor 58 procent van de
banken die samen 77 procent van de activa
bezitten. In dit segment zitten dus vooral de
grotere banken. Met tien procent zitten betrekkelijk weinig banken in het segment van 8–10
procent net boven de minimumeis van acht
percent. Een fractie van de banken voldoet
door opgetreden onverwachte verliezen niet
aan de minimumeis en moet dus op korte
termijn het kapitaal herstellen. Over de tijd
is de frequentieverdeling wat naar rechts verschoven, zodat meer banken (dan wel bankactiva) verder afliggen van de achtprocentgrens.
Deze uitkomsten onderbouwen het beeld dat
de meeste banken op bedrijfseconomische
gronden een keuze hebben gemaakt voor een
duidelijk boven het minimum liggend kapitaalniveau. Een kantekening is dat grote banken
in een aantal landen van hun toezichthouder
een hoger kapitaal moeten aanhouden omdat
zij vanwege hun omvang eerder het financiële stelsel in gevaar kunnen brengen. Zulke
banken zijn relatief gering in aantal maar dat
geldt minder voor hun aandeel in de totale
activa. Verder wordt wel betoogd dat banken
een zekere marge boven de minimumeis aanhouden om te voorkomen dat verliezen hen
in de zone zouden brengen waar ze het risico
Aanwezige solvabiliteitsmarge als percentage
van de vereiste solvabiliteitsmarge
levensverzekeraars
ESB
schadeverzekeraars
93(4543S) 19 september 2008
43
het op de markt brengen van financiële producten of het hanteren
van financiële instrumenten. Wel moet het mogelijk zijn het risico van
een dergelijk nieuw product bij benadering te bepalen. In beginsel is
alles toegestaan zolang tegen elke verplichting of risico passend kapitaal wordt aangehouden. Er is met opzet voor gekozen om productinnovaties zo min mogelijk te beperken. Dat is overigens niet zonder
risico. Een van de genoemde oorzaken van de huidige kredietcrisis is
juist dat toezicht en regelgeving steeds achterlopen bij de innovaties
op de financiële markten. De vrijheid voor financiële instellingen om
nieuwe financiële producten te lanceren lijkt hier groter te zijn geweest
dan zij aankonden. DNB-president Wellink heeft deze keuze van de
toezichthouders vergeleken met de eerste vliegexperimenten van de
g
 ebroeders Wright, door te stellen dat het eisen van een vliegbrevet wel
de veiligheid zou bevorderen, maar de potentieel goede  ntwikkelingen
o
te sterk zou afremmen. Soms bevorderen toezichthouders nieuwe
o
 ntwikkelingen. In Nederland bestaat sinds kort een ‘kraamkamer’ die
ervoor zorgt dat financiële instellingen financiële productinnovaties
binnen drie weken door de financiële toezichthouders DNB en AFM en
betrokken ministeries kunnen laten beoordelen op eventuele obstakels.
Ook denken DNB en AFM in het kader van Holland Financial Centre
mee hoe de concurrentiepositie van Nederland als vestigingsplaats voor
financiële instellingen kan worden verbeterd.
De invloed van toezicht op nieuwe toetreding is meer wezenlijk.
Regelgeving zou kunnen bijdragen aan de vaste kosten zodat toetreders
met te kleine schaal nadeel ondervinden. Voorwaarden waaraan toetreders moeten voldoen betreffen onder andere de betrouwbaarheid en
deskundigheid van beleidsbepalers, de integere en beheerste bedrijfsvoering, het minimum eigen vermogen en de toereikende solvabiliteit
en liquiditeit. Voordeel hiervan is dat partijen die niet de moeite willen
nemen zich goed voor te bereiden worden afgeschrikt. Gemakkelijke
toetreding zou daarentegen helpen om de concurrentie te bevorderen,
vooral op een geconcentreerde markt zoals die van Nederland. Deze
twee belangen moeten tegen elkaar worden afgewogen.
Literatuur
Benston, G.J. (1998) Regulating financial markets: a critique and some proposals. Hobart Paper no. 135. Londen:
Institute of Economic Affairs.
Bikker, J.A. en P.A.J. Metzemakers (2007) Is bank capital
pro-cyclical? A cross-country analysis. Kredit und
Kapital, 40, 225–264.
Bikker, J.A. en L. Spierdijk (2008) Measuring and explaining competition in the financial sector. In: Proceedings
on the G-20 meeting on Competition in the Financial Sector,
Bali, February 16–17, 2008.
Bordo, M., B. Eichengreen, D. Klingebiel en M.S.
Martinez-Peria (2001) Is the crisis problem growing
more severe? Economic Policy, 32, 51–82.
Caprio, G. en D. Klingebiel (2003) Episodes of systematic
and borderline financial crises. Washington DC: World
Conclusie
Bank.
Toezicht richt zich op het bestrijden van marktfalen en is daarom
belangrijk voor het goed functioneren van financiële instellingen en
markten. Het bestaan van banken zonder toezicht is in een moderne
maatschappij nauwelijks voor te stellen. De waargenomen directe
kosten van de toezichthouders en de geschatte indirecte kosten van
de additionele werkzaamheden van de instellingen vallen mee. Het
belangrijkste instrument voor solvabiliteitstoezicht is het stellen van
minimum kapitaaleisen. Er zijn aanwijzingen dat de vrijheid van banken
om de omvang van kapitaal te baseren op eigen bedrijfseconomische
argumenten bij normaal functionerende banken maar in beperkte mate
wordt aangetast, zodat de betrokken additionele kapitaalkosten door
toezichteisen waarschijnlijk beperkt zijn. De vrijheid van productinnoÂ
vaties is aanzienlijk, omdat er geen sprake is van expliciete verboden.
Nieuwe initiatieven dragen overigens bij aan het bevorderen van onbelemmerde productinnovaties. Ook hier zijn eventuele kosten beperkt.
44
Toezichteisen zouden voor nieuwe toetreders
een extra hindernis kunnen zijn, omdat het
schaaleffecten veroorzaakt, wat uiteraard zo
veel mogelijk moet worden voorkomen. Er blijft
veel onzekerheid over de precieze omvang van
de kosten van toezicht, maar de conclusie lijkt
gerechtvaardigd dat het toezicht de vrijheid
van banken maar heel bescheiden inperkt,
zolang deze hun risico’s goed vaststellen en
daarvoor voldoende buffers aanhouden.
De baten van toezicht in termen van beter
risicomanagement en verminderde kansen op
een faillissement of een systeemcrisis lijken
de kosten dan ook ruimschoots te overtreffen,
al zijn deze baten moeilijk te kwantificeren.
Daarmee ontbreekt het voorlopig nog aan
precieze instrumenten om de optimale omvang
van het toezicht op banken en andere financiële instellingen te bepalen.
ESB
93(4543S) 19 september 2008
Deloitte (2006) The cost of regulation study.
Commissioned by the Financial Services Authority and
the Financial Services Practitioner Panel. Londen: FSA.
Jackson, H.E. (2007) Variation in the intensity of financial regulation: preliminary evidence and potential
implications. Yale Journal on Regulation, 24, 101–139.
Llewellyn, D. (1999) The Economic Rationale for Financial
Regulation. FSA Occasional Paper Series, no. 1. Londen:
FSA.
Ministerie van Financiën (2007) Internationale
kostenvergelijking, Bijlage bij brief van Minister Bos
aan de Tweede Kamer van 17 september 2007 over
‘Internationale vergelijking kosten en tarieven financieel toezicht’.
Mosch, R.H.J. en H.M. Prast (2007) Vertrouwen in
Nederland. Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 28, 56–80.
Real Assurance Risk Management (2006) Estimation of
FSA Administrative Burdens. Londen: FSA.