Een meta-analyse van 93 onderzoeken over acti erend
v
arbeidsmarktbeleid in Europa laat zien dat dit beleid
slechts in iets meer dan de helft van de gevallen (48)
een positief effect heeft. Vooral werkgeÂegenheidsÂ
l
pro ramma’s van de overheid scoren slecht: hier
g
werd in tien van de dertien onderzoeken geen of
zelfs een negatief effect gevonden. Het best komt
gesubsi ieerde arbeid uit de bus: hier is in negen
d
van de elf gevallen een positief effect gemeten.
A
ctiverend arbeidsmarktbeleid vormt
tegenwoordig in Europa een belangrijk onderdeel van het beleid om de
arbeidsparticipatie te verhogen en
de werkloosheid te bestrijden. Zo besteden
landen als Nederland, België, Denemarken en
Zweden meer dan één procent van hun bbp
aan activerend arbeidsmarktbeleid. Op zich
lijkt dat misschien weinig, maar in een internationaal perspectief gaat het om aanzienlijke
bedragen, en ook om een flink deel van het
totale budget dat voor arbeidsmarktbeleid beschikbaar is. Zo heeft bijvoorbeeld Nederland
in 2005 1,3 procent van het bbp aan activerend arbeidsmarktbeleid uitgegeven; dat is
ongeveer veertig procent van het totale budget
dat in 2005 voor het arbeidsmarktbeleid
beschikbaar was. Figuur 1 laat zien dat de uitgaven voor het arbeidsmarktbeleid in Europa
veel hoger zijn dan in de Verenigde Staten.
Activerend arbeidsmarktbeleid betreft het
samenstel van maatregelen dat erop gericht is
om de afstand van bepaalde groepen werklozen en non-participanten tot de arbeidsmarkt
te verkleinen zodat de kans op het vinden van
een (reguliere) baan groter wordt. De effectiviteit van deze vorm van arbeidsmarktbeleid
is inmiddels uitvoerig onderzocht. Het gaat
hier voornamelijk om evaluatiestudies, waar
op basis van micro-economische gegevens de
effectiviteit met behulp van econometrische
technieken wordt gemeten. Hier zijn 93 van
zulke onderzoeken voor verschillende Europese
landen bijeen gezocht en geclassificeerd naar
de mate waarin al dan niet positieve effecten
van het beleid zijn gemeten. Dit is op te vatten
als een vorm van meta-analyse van de beschouwde onderzoeken.
De beschouwde studies
Activerend arbeidsmarktbeleid kent verschillende vormen. Om de effectiviteit van de
Figuur 1
Overheidsuitgaven aan het arbeidsmarktbeleid als % van het bbp in 2005.
Frank den Butter
en Emil Mihaylov
Hoogleraar en master
student Algemene
E
 conomie aan de Vrije
Universiteit Amsterdam
Bron: OESO (2007), Employment outlook.
ESB
april 2008
61
arbeidsmarktbeleid
Activerend arbeidsmarktbeleid
is vaak niet effectief
Tabel 1
Uitkomsten van de beschouwde micro-econometrische onderzoeken1.
Positief effect
Negatief effect of
geen effect
Totaal evaluaties /
waarnemingen
Volledige steekproef
48
45
93
Training en scholing
Werkgelegenheid door/via de overheid
Gesubsidieerde arbeid
Programma’s voor jongeren
Re-integratie: bemiddeling, Â egeleiding en sancties
b
Onderzoek op basis van niet-Â xperimentele gegevens
e
Onderzoek op basis van gegevens van natuurlijke experimenten
18
3
9
10
8
41
6
19
10
2
9
5
38
4
37
13
11
19
13
79
10
Onderzoek op basis van  xperimentele gegevens
e
1
3
4
Denemarken
Duitsland
Nederland
5
7
3
7
12
2
12
19
5
7
26
11
13
18
39
Zweden
Andere beschouwde Europese landen
1 Iedere waarneming betreft één evaluatieonderzoek.
maatregelen te kunnen onderscheiden is een indeling in vijf categorieën
gemaakt, namelijk training en scholing, werkgelegenheidsprogramma’s
van de overheid, gesubsidieerde arbeid, programma’s voor jongeren, en
overige vormen van re-integratiebeleid, waaronder arbeidsbemiddeling,
begeleiding (monitoring) en sancties. Onvermijdelijk is dat binnen deze
categorieën een grote verscheidenheid aan maatregelen is samengevoegd. De categorie training en scholing betreft allerhande onderwijsprogramma’s. Hieronder zijn begrepen taalcursussen voor immigranten,
maar ook integrale scholingsprogramma’s voor laagopgeleiden. Deze
laatste omvatten verschillende opleidingsprogramma’s van algemene
aard, zoals computercursussen en taalcursussen voor immigranten, en
verder specifieke opleidingsprogramma’s zoals beroepstrainingen. De
werkgelegenheidsprogramma’s van de overheid hebben vooral betrekking op het creëren van overheidsbanen voor moeilijk plaatsbaren en
langdurig werklozen die (nog) niet geschikt zijn voor een reguliere baan.
De gesubsidieerde arbeid omvat stimuleringsmaatregelen voor werkzoekenden, zoals financiële compensaties wanneer de nieuwe baan minder
oplevert dan de voorgaande, maar ook subsidies voor werkgevers om
werklozen in dienst te nemen en garanties voor werklozen die een eigen
onderneming willen starten. De programma’s voor jongeren bestaan uit
een keur van maatregelen, zoals trainings- en opleidingsprogramma’s,
gesubsidieerde arbeid en begeleiding, die allemaal erop gericht zijn
om kansarme en langdurig werkloze jongeren een betere uitgangspositie voor de arbeidsmarkt te geven. Tot slot gaat het bij de overige
re-integratiemaatregelen om arbeidsbegeleiding en sanctiemaatregelen.
Zo worden werkzoekenden begeleid bij het opstellen van sollicitatiebrieven en wordt hun geadviseerd welke zoekkanalen zij het beste kunnen
benutten. Wanneer werkzoekenden met een uitkering onvoldoende
62
ESB
april 2008
actief zijn om een baan te vinden kan, bij
wijze van sanctie, een korting op hun uitkering
plaatsvinden.
De bijeengebrachte evaluatiestudies verschillen ook naar de mate waaraan het succes van
het activerend arbeidsmarktbeleid wordt afgelezen. In de meeste gevallen gaat het daarbij
om ofwel de uittreedkans uit de werkloosheid, ofwel de werkloosheidsduur. Idealiter
kan de effectiviteit van beleidsmaatregelen
alleen worden beoordeeld op basis van een
speciaal voor dit doel ingericht experiment.
Hierbij worden op aselecte wijze de personen
die in het experiment worden betrokken, in
twee groepen gesplitst. De ene groep krijgt
wel met de beleidsingreep te maken en de
controlegroep niet. De meeste studies uit
onze selectie maken echter gebruik van nietexperimentele gegevens (zie tabel 1), waarbij
moderne econometrische hulpmiddelen zijn
gehanteerd om de experimentele situatie na
te bootsen. In tien gevallen gaat het daarbij
om natuurlijke experimenten waarbij de situatie van een echt experiment in de werkelijkheid is nagebootst, bijvoorbeeld wanneer
het nieuwe beleid in een bepaalde regio is
ingevoerd en in een daarmee vergelijkbare
regio niet.
Voor deze meta-analyse zijn uit de literatuur
33 studies verzameld die in totaal 42 evaluaties bevatten. Daarnaast zijn zeventien studies
met 24 evaluaties ontleend aan Kluve (2006),
één studie en één evaluatie aan Calmfors et
al. (2002), zeven studies met zeven evaluaties
aan Hujer en Caliendo (2000), en tien studies
met negentien evaluaties aan het gegevensbestand van de Youth Employment Inventory van
de Wereldbank.
Uitkomsten
Uit de tabel met uitkomsten blijkt dat volgens
bijna de helft van de bijeengebrachte studies
het activerend arbeidsmarktbeleid niet effectief is bevonden. Het meest negatieve beeld
komt naar voren bij de werkgelegenheidsprogramma’s van de overheid waar activering in
tien van de dertien gevallen geen effect blijkt
te sorteren. Nu dient te worden opgemerkt
dat deelnemers aan deze programma’s ook
vaak moeilijke gevallen zijn die ongeschikt
voor andere programma’s worden geacht.
Het meest succesvol blijken de programma’s
voor gesubsidieerde arbeid te zijn. Hier is een
positief effect aangetoond in negen van de
elf gevallen. Ook de re-integratieprogramma’s
met bemiddeling, begeleiding en sancties
scoren per saldo positief: acht van de dertien
evaluaties vinden een positief effect. Training
en scholing en de programma’s voor jongeren
blijken in de helft van de onderzochte gevallen
effectief.
Opmerkelijk is dat de weinige studies met echt
experimentele gegevens een negatieve balans
vertonen ten aanzien van de effectiviteit:
slechts in één geval wordt in een gerandomiseerd experiment een positief effect gevonden.
Onder de veronderstelling dat zulke studies
vanuit het statistisch-theoretisch perspectief
het zuiverste beeld van de effectiviteit geven
omdat deze het best de situatie van een
echt gerandomiseerd experiment weergeven,
zouden de onderzoeken op basis van niet-experimentele gegevens de effectiviteit nog wel
eens kunnen overschatten. Overigens komen
de studies in de tussencategorie met gegevens
op basis van natuurlijke experimenten met een
score van zes uit tien weer redelijk goed uit de
bus. Opmerkelijk is ook dat in Denemarken,
Duitsland en Zweden, waar veel aandacht voor activerend arbeidsmarktbeleid is en veel evaluatiestudies worden verricht, dit beleid weinig
effectief blijkt. In de andere beschouwde landen is de balans, met een
score van 26 uit 39, wel positief. Van de vijf studies voor Nederland uit
onze verzameling wordt in drie gevallen een positief effect gevonden.
Conclusie
De meta-analyse van 93 evaluatiestudies van activerend arbeidsmarktbeleid plaatst grote vraagtekens bij de effectiviteit van dit beleid in
Europa. Daarbij dient te worden aangetekend dat het hier alleen om
partiële, micro-econometrische evaluatiestudies gaat. Over de algemene evenwichtseffecten van deze vormen van beleid is nog (relatief)
weinig onderzoek voorhanden. Zo laten Jongen et al. (2003) met
behulp van een aangepaste versie van het MIMIC-model voor Nederland
zien dat de berekende effecten van subsidiëring van arbeid op macroniveau via de algemene evenwichtsbenadering sterk kunnen afwijken
van de individuele effecten op microniveau. Maar ook volgens deze
macroberekeningen blijkt deze vorm van activerend arbeidsmarktbeleid
over het algemeen weinig effectief. Greenberg et al. (2005) hebben
een soortgelijke meta-analyse van micro-economische evaluatieonderzoeken als hier voor de Verenigde Staten uitgevoerd. Hieruit komt naar
voren dat de programma’s voor activerend arbeidsmarktbeleid over het
algemeen ook in de Verenigde Staten niet zo effectief zijn. Net als in
Europa blijken de programma’s met directe prikkels om een reguliere
baan te vinden effectiever dan programma’s die op scholing en investeringen in menselijk kapitaal zijn gericht. De kosten van deze laatste
programma’s zijn bovendien hoger.
Literatuur
Calmfors, L., A. Forslund en M. Hemström (2002) Does
active labour market policy work? Lessons from the Swedish
experiences. IIES Seminar Paper no. 700/2002, Institute
for International Economic Studies (IIES).
Greenberg, D., A. Cebulla en S. Bouchet (2005) Report
on a meta-analysis of welfare-to-work programs. IRP
Discussion Paper no. 1312/December 2005, Institute for
Research on Poverty, University of Wisconsin-Madison.
Hujer, R. en M. Caliendo (2000) Evaluation of active
labour market policy: Methodological concepts and empirical
estimates. IZA Discussion Paper no. 236/December 2000.
Bonn: Institute for the Study of Labour (IZA).
Jongen, E.L.W., E. van Gameren en J.J. Graafland (2003)
Exploring the macroeconomic impact of subsidized
employment. De Economist, 151, 81–118.
Kluve, J. (2006) The effectiveness of European active labour
market policy. IZA Discussion Paper no. 2018/March
2006. Bonn: Institute for the Study of Labour (IZA).
OESO (2007) Employment outlook. Parijs: OESO.
ESB
april 2008
63