arbeidsmigratie
Internationale arbeidsmarkt
blijft onbenut
De Nederlandse overheid begint na jaren van restrictief immigratiebeleid over te stappen op een selectief
immigratiebeleid. Nederlandse werkgevers zijn echter
terughoudend in het werven over de grens en ook
Nederlandse werknemers zijn niet erg enthousiast om
tijdelijk over de grens te gaan werken. Het wegwerken
van zichtbare drempels door overheden voor een vrije
internationale arbeidsmarkt is noodzakelijk maar niet
voldoende.
A
Harry van Dalen
en Kène Henkens
Senior onderzoeker bij
het Nederlands Interdisciplinair Demografisch
Instituut en onderzoeker bij de Universiteit
van Tilburg, senior onderzoeker bij het Nederlands Interdisciplinair
Demografisch Instituut
36
ESB
rbeidsmigratie is onlosmakelijk
verbonden met een wereld die
globaliseert. En wie globalisering
wil begrijpen kan er niet omheen
om de interactie tussen migratie, handel en
kapitaalstromen in ogenschouw te nemen.
Populistische beschouwingen suggereren dat
geografische afstanden tot het verleden behoren dankzij lage transportkosten (Cairncross,
1997). Voor handel in goederen en kapitaal
klinkt dit verhaal nog wel plausibel. Handelsen kapitaalstromen zorgen dat de prijzen van
goederen of de rendementen van investeringen
in de wereld nog enigszins naar elkaar toegroeien, maar voor arbeid geldt dat allerminst
(Freeman, 2006). Daarmee is de wereldwijde
arbeidsmarkt het minst ontwikkelde onderdeel van globalisering. Wie de discussie rond
immigratie en integratie in de Europese Unie
(EU) volgt hoeft niet ver te zoeken naar de
redenen voor het restrictieve immigratiebeleid
van Europese overheden: xenofobie dan wel
onvrede over een haperende integratie van
allochtonen. Die belemmeringen gelden echter
vooral voor migranten van buiten de EU.
Erbinnen is het echter niet veel beter gesteld
met de mobiliteit van werknemers. Het beleid
is erop gericht de drempels voor mobiliteit
van werknemers binnen de EU weg te nemen,
maar het is onduidelijk in hoeverre dit beleid
april 2008
zijn vruchten afwerpt en wat een verdere verhoging van de mobiliteit in de weg staat. Zien
werknemers te veel belemmeringen of zien
juist werkgevers de immigranten als een factor
die meer kosten dan baten met zich mee brengen? En zijn er ook voorbeelden van lidstaten
die laten zien dat het ook anders kan?
Belang vrije arbeidsmigratie
Waarom is het wenselijk dat arbeid internatioÂ
naal mobiel is? Zoals met veel doelstellingen
van economische politiek verdwijnt de ratio
wel eens naar de achtergrond en weet niemand meer waarom internationale mobiliteit
op de Europese beleidsagenda geplaatst is.
De belangrijkste redenen om arbeidsmigratie
geen belemmeringen in de weg te leggen
zijn: migratie schept de mogelijkheid dat de
juiste man of vrouw op de juiste plek terechtkomt; mogelijke toetreding van migranten
houdt insiders op een arbeidsmarkt scherp
in termen van looneisen maar ook in die van
werkinspanning; migratie schept de mogelijkheden om nieuwe ideeën te introduceren of de
innovatiekracht in stand te houden; migratie
biedt internationaal georiënteerde organisaties
toegang tot netwerken en markten die anders
tegen hoge transactiekosten verworven hadden
moeten worden (Bauer en Kunze, 2004); en
migratie verbetert het functioneren van een
land of een unie wanneer deze worden getroffen door asymmetrische schokken. De laatste
reden is tamelijk abstract maar kan zich in tal
van gedaanten voordoen. Door technologische
veranderingen kunnen sectoren teloor gaan en
weer nieuwe sectoren opbloeien. De opkomst
en ondergang van sectoren vereisen dat werkgevers op zoek moeten gaan naar werknemers,
respectievelijk dat werknemers op zoek moeten gaan naar werk(gevers). Een ander type
schok betreft een demografische schok. Niet
Tabel 1
alle landen in de wereld worden in dezelfde
mate getroffen door veranderingen in sterfte
of geboorte en dit biedt mogelijkheden tot
wederzijds profijtelijke ruil van arbeid. Migratie
van arbeid zou in principe de druk van overspannen Europese arbeidsmarkten waaronder
die van Nederland, kunnen verminderen,
hoewel het zou betekenen dat vooral ontwikkelingslanden als potentiële groeibron zouden
moeten dienen. De theorie waarom migratie
wenselijk is, is mooi en overzichtelijk, maar
het zijn uiteindelijk werknemers en werkgevers
die elkaar op een internationale arbeidsmarkt
zullen moeten vinden en het is de vraag of dat
in de praktijk veelvuldig geschiedt.
Gemiddelde
actieve
beroepsÂ
bevolking in
EU-15
Leeftijd
15–24
25–34
35–64
Opleiding
Laag
Midden
Hoog
Beroepsniveau
Hoog – witte boord
Laag – witte boord
Geschoold – blauwe boord
Elementair werk
Sector 2
Landbouw, visserij, delfstoffen
Industrie
Bouw
Groot- en detailhandel
Horeca
Transport en communicatie
Financiële dienstverlening
Onroerend goed, huur en
zakelijke dienstverlening
Overige diensten
De mobiele EU-werknemer
De internationale mobiliteit binnen de EU
is zeker niet hoog te noemen vergeleken
met de mobiliteit in landen als de Verenigde
Staten, Canada of Australië (Van Dalen en
Henkens, 2008a). De geografische mobiliteit
is voornamelijk te danken aan werknemers
uit de nieuwe lidstaten of van buiten de EU.
Een open vraag is echter wie er uiteindelijk
binnen de EU mobiel is. Tabel 1 geeft een
globale indruk van de karakteristieken van de
geografisch mobiele werknemer vis-Ã -vis de
gemiddelde EU-ingezetene die zich actief op
de arbeidsmarkt beweegt. Mobiliteit is hier
gedefinieerd als de EU-ingezetene van 15–64
jaar die de landsgrenzen binnen de EU overschrijdt om te werken.
Over het algemeen zijn migranten jonger dan
de gemiddelde EU-werknemer, of ze nu uit
een ander EU-land komen of van buiten de
EU zijn. De verschillen tussen migrantengroepen worden veel groter wanneer naar het
opleidingsniveau en beroep van de mobiele
werknemers wordt gekeken. De migrant die
uit de groep van oude EU-15-landen komt is
duidelijk hoger geschoold, terwijl de migranten
uit de nieuwe lidstaten (EU-10) en van buiten
de EU relatief laag geschoold zijn. De groep
van buiten de EU is heterogeen in termen
van nationaliteit: zowel werknemers uit bijvoorbeeld Marokko als de Verenigde Staten
kunnen deel van deze groep uitmaken. Voorts
is het duidelijk dat migranten veel meer in de
horeca werkzaam zijn dan de inheemse EU-15
Karakteristieken van de geografisch mobiele werknemer1in de EU-15,
2005 (in procenten).
1
2
Mobiele werknemers die
afkomstig zijn uit:
EU-15
EU-10
Buiten
OudNieuwe de EU
Europa lidstaten
12
24
64
12
48
40
27
51
22
19
46
35
27
47
26
15
41
44
15
63
22
36
40
24
40
26
25
10
55
24
12
9
16
28
27
30
20
25
21
35
4
18
8
15
4
6
3
10
2
14
5
12
12
6
4
17
3
18
17
12
14
5
1
13
5
12
14
11
14
4
1
9
31
29
18
29
De verschillende groepen omvatten ingezetenen uit EU-15, EU-10 en van buiten de EU-25 die voor
minder dan 5 jaar verblijven in een ander EU-15-land (uitgezonderd Italië dat geen uitsplitsing naar
n
 ationaliteiten publiceert), in de leeftijd van 15–64 jaar en die werkzaam zijn, dan wel werkloos zijn
maar actief naar werk zoeken.
De sectorale indeling betreft uitsluitend werkzame personen.
Bron: EC (2006) en OECD (2007a)
bevolking en daarnaast zijn migranten uit de nieuwe lidstaten meer dan
de EU-15-bevolking werkzaam in de bouw en aanzienlijk minder in de
dienstverlening. Opvallend is wellicht dat de landbouwsector niet veel
migranten aantrekt. Dit zou voor een groot deel verklaard kunnen worden uit het feit dat de landbouwsector in de praktijk veel gebruikmaakt
van uitzendkrachten en seizoensarbeid, en deze vormen worden niet
door de officiële arbeidsmarktstatistieken meegenomen.
Weg om hoger loon
Waarom mensen vertrekken is veel minder duidelijk. Migratie is in
de praktijk een weerspiegeling van vele motieven, verwachtingen en
restricties. Het uitgangspunt van economische theorieën over migratie
is dat migratie vooral wordt gestimuleerd door het perspectief van een
ESB
april 2008
37
Figuur 1
Verhouding jaarinkomen Nederland ten opzichte van het buitenland, 2005.
ren omvatten onder andere de band met het
vaderland of een partner die niet instemt met
een verblijf in het buitenland. Maar tekenend
voor de Nederlandse werknemers is het pessimisme over de kans op werk en een hoger
inkomen in het buitenland. Slechts weinigen
denken bovendien dat buitenlandse werkervaring door Nederlandse werkgevers zal worden
gewaardeerd en vruchten afwerpt voor een
verdere carrière in Nederland.
Een gesloten handelsland
Bron: OECD (2007b)
hoger loon in het land van bestemming. Het is bijvoorbeeld duidelijk
dat sommige mensen zouden willen emigreren als ze elders een hoger
inkomen zouden kunnen krijgen (Vandenbrande et al., 2006), maar het
is natuurlijk veel belangrijker of ze een hoger inkomen ook daadwerkelijk verwachten als ze emigreren. Als er naar de inkomensverhoudingen
in Europa en daarbuiten wordt gekeken, dan lijkt de verwachting van
een substantieel hoger inkomen voor veel EU-15-burgers niet erg waarschijnlijk. Alleen door te verhuizen naar de VS kan men zijn inkomen
substantieel verbeteren. De Luxemburgse lonen zijn ook hoog maar dit
land is atypisch door de vestiging van Europese overheidsinstanties en
bankinstellingen.
De situatie is geheel anders voor migranten uit de nieuwe lidstaten. Voor
hen vallen er wel forse inkomensverbeteringen te behalen. De Polen,
Bulgaren of Roemenen die naar Nederland komen zijn hier hoofdzakelijk
om werk en vooral een hoger loon zodat zij een deel van hun inkomen
terug kunnen sturen naar hun familie thuis. In landen als Polen of de
vele landen in Afrika heerst een emigratiecultuur, waarbij het niet alleen
de absolute armoede is die mensen hun land uitdrijft maar veeleer de
relatieve armoede ten opzichte van hun landgenoten en het perspectief
van een hoger loon in het buitenland (Micevska et al., 2007).
Het geringe perspectief op inkomensverbetering verklaart wellicht voor
een deel het geringe animo van Nederlandse werknemers om zich te
begeven op de internationale arbeidsmarkt. Slechts zes procent verwacht de komende tien jaar een aantal jaren in het buitenland te gaan
werken. Maar er zijn ook vele andere zichtbare belemmeringen, zoals
transactiekosten verbonden aan de verkoop van een huis, het recht
op sociale zekerheid, de taal, de opbouw en eventueel overdracht van
pensioenrechten, die het enthousiasme voor werken in het buitenland
temperen. Recent onderzoek van Van Dalen en Henkens (2008b) laat
echter vooral zien dat het de onzichtbare belemmeringen zijn, die niet
in emigratiefolders of ambtelijke nota’s staan, die het enthousiasme
voor arbeidsemigratie verminderen. Factoren die migratie belemme-
38
ESB
april 2008
De Nederlandse werknemer is niet sterk georiënteerd op de kansen die de internationale
arbeidsmarkt te bieden heeft. Het is de vraag
hoe sterk de oriëntatie op de internationale
arbeidsmarkt is bij Nederlandse werkgevers.
Hebben zij in tegenstelling tot de werknemers wel een open houding? Men zou het wel
verwachten als men de huidige arbeidsmarkt
beziet. Nederlandse werkgevers worden steeds
vaker geconfronteerd met de economische
consequenties van een krappe arbeidsmarkt
en wat opvalt is dat men vooral de oplossingen binnenslands wil zoeken. Nederland
is van oudsher een handelsland maar zodra
het om handel in arbeid gaat, wordt niet over
de grens gekeken. De werkloosheid is laag en
de vacatures raken steeds vaker niet vervuld.
Volgens de meest recente analyse van het
Centrum voor Werk en Inkomen (CWI, 2007)
is het aantal moeilijk vervulbare vacatures in
2007 gestegen met 62 procent tot 456.000.
Vooral in de bouw en de industrie doet deze
krapte zich gelden. Dat dit tot reële effecten
op productie en werkdruk leidt is bijna onontkoombaar: vijftien procent van de werkgevers
raakt volgens het CWI ontmoedigd en trekt de
vacature in, en ook deze tendens wordt steeds
sterker waargenomen. Blijkbaar vindt er ofwel
geen productie plaats die anders wel had
plaatsgevonden, ofwel wordt de werkdruk over
de zittende werknemers verdeeld.
Vreemd genoeg denken Nederlandse werkgevers niet snel aan de werving van werknemers
in het buitenland als middel om de krapte op
de arbeidsmarkt het hoofd te bieden. Het inhuren van Oost-Europese uitzendkrachten wordt
weliswaar in bepaalde sectoren veelvuldig
toegepast, maar de meeste Nederlandse werk-
gevers mijden het langdurig in dienst nemen
van buitenlandse arbeidskrachten. Het gebruik
van de internationale arbeidsmarkt is beperkt.
In 2002 bleek dat maar negen procent van
de werkgevers personeel werft in het buitenland, waarbij ook meestal niet erg ver over de
grenzen wordt gekeken. De meest genoemde
wervingslanden in volgorde van belangrijkheid waren toen Duitsland, België, Verenigd
Koninkrijk en Polen. Bovendien zijn de werknemers naar wie men zoekt verre van hoogopgeleid: slechts negen procent van de functies
waar men naar zocht vereiste hooggeschoolde
kwaliteiten en de rest van de functies omvatte
veelal productie- of verzorgend personeel. De
geringe werving in het buitenland is opmerkelijk omdat van internationale migratie een
drukkend effect op de loonontwikkeling kan
uitgaan en werkgevers keer op keer de arbeidskosten aangeven als de grootste zorg van een
vergrijzende arbeidsmarkt (Van Dalen et al.,
2007). In het licht van de hoge arbeidskosten
is het niet vreemd dat uit onderzoek van het
CBS blijkt dat in de periode 2001–2006 ruim
zeshonderd grote Nederlandse bedrijven in de
industrie en dienstverlening bedrijfsonderdelen of activiteiten naar het buitenland hebben
verplaatst. Nog eens tweehonderd bedrijven
hebben plannen om een dergelijke verplaatsing
in de periode 2007–2009 te realiseren. Zoals
blijkt uit tabel 2, liggen hier fundamentele
overwegingen aan ten grondslag waarbij de
arbeidskosten en concurrentiepositie veruit het
belangrijkste zijn. Personeelskrapte is geen
belangrijke overweging; blijkbaar wordt krapte
toch vooral als een conjunctureel verschijnsel
gezien.
Lichtend voorbeeld
Dat het ook anders kan bewijst de Britse
casus. Het Verenigd Koninkrijk heeft als een
van de eerste landen in de EU een selectief
immigratiebeleid ingevoerd met onder andere
een zogenaamd puntensysteem: immigranten
moeten een minimaal aantal punten bezitten om toegang te krijgen tot het Verenigd
Koninkrijk. Door punten toe te kennen voor
leeftijd, scholing, taalvaardigheid en dergelijke
kan de overheid immigranten selecteren. De
Britse overheid wil vooral dat hooggeschoolde
immigranten de Britse arbeidsmarkt betreden en daarmee staat men
een meer aanbodgestuurd beleid voor ogen. In Nederland overheerst een
vraaggestuurd beleid en faciliteert de overheid arbeidsmigratie pas nadat
werkgever en werknemer elkaar gevonden hebben.
Het beste kan men de Britse benadering van het omgaan met personeelskrapte afmeten aan de wijze waarop werkgevers in Nederland
en het VK omgaan met immigratie en internationale verplaatsing van
productie. Uit een internationaal vergelijkend onderzoek onder werkgevers werd leidinggevenden gevraagd welke maatregelen zij dachten te
nemen om de verwachte personeelskrapte te bestrijden (Van Dalen et
al., 2007). Om het overzicht te bewaren worden in tabel 3 alleen de
opties gepresenteerd die betrekking hebben op het gebruikmaken van
internationale factormarkten.
Vanzelfsprekend komt het gebruikmaken van de internationale arbeidsmarkt niet bovenaan de lijst van maatregelen die werkgevers in hun
hoofd hebben, maar de twee maatregelen uit tabel 3 brengen wel tot
uitdrukking hoe werkgevers aankijken tegen de mogelijkheden die de
globalisering biedt. In beide landen wordt ongeveer in gelijke mate gedacht over de optie om de productie naar het buitenland te verplaatsen.
De grootste verschillen schuilen in de mate waarin men buitenlands
personeel werft. In Nederland past zeven procent van de werkgevers
dit toe en denkt zeventien procent erover. In het Verenigd Koninkrijk
gebruikt bijna één op de vier werkgevers de internationale arbeidsmarkt
Tabel 2
Motieven van Nederlandse grote bedrijven (met 100 of meer werkÂ
nemers) om internationaal activiteiten te verplaatsen, 2001–2006.
Motieven
Besparing op loonkosten
Concurrentiepositie
Strategisch genomen
besluiten
Andere soort besparing
Toegang nieuwe markten
Volgen concurrenten of
cliënten
Verbetering logistiek
Concentreren hoofdactiviteit
Toegang tot kennis of technologie
Verbetering kwaliteit of
nieuwe producten
Tekort aan personeel
Financiële voordelen
Anders
Zeer
belangrijk
Enigszins van
belang
Niet
belangrijk
N.v.t./
Weet
niet
Totaal
58
50
42
25
24
25
7
6
8
10
19
25
100
100
100
22
22
20
45
18
25
10
24
23
23
36
31
100
100
100
20
19
15
23
26
19
39
39
100
100
14
23
24
39
100
11
20
30
39
100
11
7
1
15
21
0
28
23
46
49
98
100
100
100
N = 628
Bron: Van Gessel en Van Berkel (2007)
ESB
april 2008
39
Tabel 3
Genomen en overwogen maatregelen door werkgevers om
p
 ersoneelskrapte te bestrijden, 2005.
Maatregel
Nederland
Genomen
Werven van personeel
uit buitenland
Verplaatsen productieÂ
locatie naar buitenland
7
4
Verenigd Koninkrijk
Wordt
Genomen
overwogen
17
23
7
6
Wordt
overwogen
33
7
Bron: Van Dalen et al. (2007)
als bron van arbeidsaanbod en denkt één op de drie erover om dit ook
toe te passen. Multivariate analyses wijzen uit dat in Nederland werving in het buitenland door bedrijven is voorbehouden aan specifieke
sectoren, zoals de bouw en industrie, terwijl in het Verenigd Koninkrijk
werving in alle sectoren plaatsvindt. Ook de druk van concurrentie zet
Britse werkgevers aan om meer dan Nederlandse werkgevers over de
grens werknemers te werven. Dit weerspiegelt zich ook in de migratiestatistieken. Van alle mobiele EU-15-werknemers vertrekt bijna dertig
procent naar het Verenigd Koninkrijk, slechts vier procent komt in
Nederland terecht (Europese Commissie, 2006). Voorts blijkt dat dertig
procent van de immigranten hoogopgeleid is, versus achttien procent in
Nederland. Of dit aan het Britse selectieve immigratiebeleid te danken
is, is vooralsnog een open vraag, al was het maar omdat er van een
arbeidsmarkt een zelfselecterende werking uitgaat. Belot en Hatton
(2008) suggereren dat immigranten zich bij de keuze van een bestemmingsland vooral laten leiden door de culturele banden die er bestaan
tussen land van oorsprong en bestemming, en de geografische afstand.
Uiteraard zitten er schaduwkanten aan de flexibele en open instelling van de Britse benadering. De baan- en inkomenszekerheid in het
Verenigd Koninkrijk is minder groot dan in Nederland en de werkdruk
in het Verenigd Koninkrijk is sterker toegenomen dan elders in Europa
(Green en McIntosh, 2001).
Literatuur
Bauer, T.K. en A. Kunze (2004) The demand for high-skilled
workers and immigration policy. Werkdocument. Berlijn:
IZA.
Belot, M. en T.J. Hatton (2008) Immigrant selection in the
OECD. Werkdocument. Londen: CEPR.
Cairncross, F. (1997) The Death of Distance. Cambridge,
MA: Harvard Business School Press.
CWI (2007) Vacatures in Nederland 2007. Amsterdam:
Centrum voor Werk en Inkomen.
Dalen, H.P. van, K. Henkens en J.J. Schippers (2007)
Oudere werknemers door de lens van de werkgever. Den
Haag: NIDI Rapport, 74.
Dalen, H.P. van en K. Henkens (2008a) Weg uit Nederland
– Emigratie aan het begin van de 21ste eeuw. Den Haag:
NIDI Rapport, 75.
Dalen, H.P. van en K. Henkens (2008b) De onzichtbare
drempels van de internationale arbeidsmarkt. ESB,
Conclusie
93(4529), 100–103.
De paradox van Nederland is dat het van oudsher een handelsland
is, en uitgerekend dit handelsland stelt zich star op ten opzichte van
de handel in arbeid. Die starheid wordt weerspiegeld in een geringe
neiging van werknemers om over de grens te werken en een geringe
neiging van werkgevers om over de grens te werven. De reden waarom
werknemers maar weinig zin hebben in een buitenlands avontuur valt
wellicht te begrijpen. De Nederlandse arbeidsmarkt lijkt in vele opzichten op een gouden kooi met alle bijbehorende spanningen die dat
oplevert. De prijs van arbeid in Nederland is hoog, evenals het niveau
van bescherming tegen arbeidsmarktrisico’s, en de geografische arbeidsmobiliteit is laag (Van Dalen en Henkens, 2008b). De spanningen
komen onder meer tot uiting in discussies en plannen die de verworven rechten aantasten zoals hervorming van het ontslagrecht. Over de
redenen waarom werkgevers zich sterk oriënteren op het binnenland en
zich afsluiten voor het buitenland kan men slechts speculeren en zich
40
wellicht nog veel meer verwonderen. Waarom
zouden ondernemers zich zelf beperken tot de
Nederlandse arbeidsmarkt? De hoge prijs van
arbeid is menig ondernemer een last en wat is
er dan logischer om de internationale arbeidsmarkt te benutten. Een mogelijke reden is dat
er voor de meeste werkgevers hoge transactiekosten verbonden zijn aan het aantrekken van
buitenlands personeel. Het kan ook zijn dat
Nederlandse werkgevers de personeelskrapte
wel binnenslands denken te kunnen oplossen
of dat zij menen dat de krapte toch vooral een
tijdelijk verschijnsel zal zijn. Of dit laatste idee
een lange houdbaarheidsdatum zal hebben in
het licht van de demografische ontwikkelingen
valt te betwijfelen.
ESB
april 2008
European Commission (2006) Employment in Europe 2006.
Luxemburg: EC.
Freeman, R.B. (2006) People flows in globalization.
Journal of Economic Perspectives, 20(2), 145–170.
Gessel, G. van en F. van Berkel (2007) Een op de vijf
grote bedrijven is bezig met het verplaatsen van
bedrijfsactiviteiten. CBS Webmagazine, 3 december 2007.
Green, F. en S. McIntosh (2001) The intensification of
work in Europe. Labour Economics, 8(2), 291–308.
Micevska, M., K. Sazcuk en O. Stark (2007) Migration,
relative poverty and human capital: Evidence from Poland.
Ongepubliceerd manuscript, University of Klagenfurt.
OECD (2007a) Economic survey of the European Union 2007.
Parijs: OECD.
OECD (2007b), Employment outlook. Parijs: OECD.
Vandenbrande, T. et al. (2006) Mobility in Europe. Dublin:
European Foundation for Improvement of Living and
Working Conditions.