beleid
i llustratie: Loek Weijts
Tijd voor maatwerk in
arbeids arktbeleid
m
Het algemene streven om de arbeidsmarktparticipatie
te verhogen zal steeds vaker leiden tot ineffectief beleid. Subtielere afwegingen tussen de beleidskosten
en de welvaartswinst worden daarom noodzakelijk.
Op ouw van kennis over wat werkt, vereist dat er bij
b
de uitvoering van het beleid vanaf het begin reke ing
n
wordt gehouden met het belang van precieze evaluatie.
Lex Borghans
Hoogleraar arbeidseconomie en sociaal beleid
aan de Universiteit
Maastricht en het Netwerk Sociale Innovatie
4
ESB
W
erkloosheid is lang het thema
geweest voor het Nederlandse
arbeidsmarktbeleid. Maar naarmate de werkloosheid lager werd,
wordt er minder over geschreven. Figuur 1
laat dit zien: deze geeft het verloop van de
geregistreerde werkloosheid van 1991 tot en
met 2007 naast het aantal artikelen in NRCHandelsblad waarin het woord werkloosheid
april 2008
voorkomt. Met het minder problematisch
worden van de werkloosheid is het arbeidsmarktbeleid zich gaan richten op het verhogen
van de arbeidsparticipatie. Ouderen, vrouwen
en uitkeringsgerechtigden zijn hierbij de
doelgroep. De arbeidsmarktparticipatie is de
afgelopen vijftien jaar aanzienlijk gestegen.
Bij vrouwen tussen de 25 en 50 jaar steeg de
participatie van vijftig procent in 1992 naar
zeventig procent in 2006. Bij mannen tussen de 50 en 65 ging de participatie omhoog
van 36 procent in 1992 tot 53 procent in
2006. In tegenstelling tot de werkloosheid
wordt er ondanks deze duidelijke verbeteringen
echter steeds meer gesproken over participatieverhoging. Figuur 2 laat zien hoe vaak de
arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen en
re-integratie in NRC-Handelsblad aan de orde
Figuur 1
Geregistreerde werkloosheid als
percentage van de werkzame
beroepsbevolking en het aantal
artikelen in NRC-Handelsblad
waarin het woord werkloosheid
voorkomt per jaar.
Werkloosheid
Werkloosheid in NRC
Bron: Statline CBS en Lexus Nexus
kwamen. Met name de laatste jaren is een
duidelijke stijging waar te nemen. In plaats
van tevredenheid met het resultaat zoals
bij de werkloosheid, lijkt hier sprake te zijn
van een obsessie voor de zaken die niet zijn
gerealiseerd.
Dit verschil in aandacht kan verklaard worden
door het principiële verschil tussen de woorden
Participatie
Participatie
werkloosheid en non-participatie. Bij werkloosheid is er in ieder geval in theorie sprake
van iemand die wil werken maar geen baan
kan vinden. Zijn belang en het belang van de
overheid lopen dus parallel. Belemmeringen
die de werkloze van zijn baan afhouden zijn
Figuur 2
Het aantal artikelen in NRCHandelsblad waarin de termen participatie en vrouwen, participatie
Werkloosheid in NRC
Werkloosheid
en ouderen en reïntegratie per jaar
voorkomen.
Participatie
Bron: Lexus Nexus
Participatie
bij extreem hoge werkloosheid waarschijnlijk van institutionele aard en
dus, als deze belemmeringen worden weggenomen, verdwijnt ook het
probleem zonder dat hier veel kosten mee gemoeid zijn. Bij non-participatie is er sprake van een situatie waarin mensen niet willen of kunnen
werken. Als de overheid deze mensen toch aan het werk wil zien, moet
er een financiële impuls worden gegeven om het gedrag te veranderen
of moet er worden geïnvesteerd in menselijk kapitaal om de betrokkene
wel een geschikte werknemer te maken. Dit kost dus geld. Naarmate het
succes van het beleid groter wordt zal het steeds moeilijker worden om
de personen die overblijven ook nog aan het werk te krijgen. De financiële prikkels die al gegeven zijn, waren kennelijk niet groot genoeg en
trainingsprogramma’s die beschikbaar zijn gesteld kennelijk niet omvangrijk genoeg om de gewenste resultaten te bereiken.
Verbeteren van instituties heeft dus plaatsgemaakt voor een kosten-baten-afweging. Het arbeidsmarktbeleid zou daarmee van karakter moeten veranderen. Waar in de tijden van hoge werkloosheid forse ingrepen
nodig waren om de arbeidsmarkt flexibeler te maken, zijn nu zorgvuldig
geplande acties nodig om waar mogelijk winst te boeken zonder dat
daarbij veel onbedoelde schade wordt aangericht. Cruciaal daarbij is
dat er duidelijkheid bestaat over de redenen die ten grondslag liggen
aan de algemene participatiedoelstelling. Immers alleen als expliciet is
wat de redenen zijn om hogere participatie na te streven kan bekeken
worden of de inspanningen die hiervoor geleverd moeten worden nog in
verhouding staan tot de opbrengsten.
Argumenten voor de participatiedoelstelling
Wie de politieke discussie over arbeidsparticipatie volgt, ziet echter dat
het doel van dit beleid nog steeds zeer algemeen wordt geformuleerd.
Het streven is om tachtig procent participatie te halen. De redenen die
voor deze doelstelling worden genoemd zijn echter vaag. Uit de argumenten die gegeven worden bij het streven de participatie te verhogen
blijkt dat er twee kanten zijn. Aan de ene kant wordt door de regering
naar voren geschoven dat iedereen gelukkiger kan worden door mee te
doen op de arbeidsmarkt: “Het kabinet zet arbeidsparticipatie voorop.
Betaald werk biedt mensen inkomen en gevoel van eigenwaarde, en is
goed voor integratie en emancipatie. Het is bovendien het beste wapen
tegen armoede†(Ministerie van SZW, 2007). Aan de andere kant lijkt
het ook een financiële kwestie te zijn. “Werknemers houden er steeds
meer rekening mee dat zij langer zullen doorwerken. (…) Dat is goed
nieuws voor het betaalbaar houden van de verzorgingsstaat. Voor het
wegwerken van de krapte op de arbeidsmarkt zijn ook de ouderen hard
nodig†(Ministerie van SZW, 2008a). Zo’n meerledige onderbouwing
van de participatiedoelstelling bevordert dat dit een doel op zich blijft.
Als de financiële opbrengst van participatieverhoging tegenvalt kan aangegeven worden dat ook de maatschappelijke participatie een belangrijk doel is. En als gesteld wordt dat mensen zelf hun keuzes zouden
moeten kunnen maken, wordt aangegeven dat participatieverhoging
financieel gezien bittere noodzaak is.
Nu de situatie op de arbeidsmarkt van karakter is veranderd, zullen
ook subtielere beleidsmiddelen ingezet moeten gaan worden. Verderop
ESB
april 2008
5
in dit artikel worden voorbeelden hiervan gegeven. Mensen die wel
kunnen maar niet willen werken, hebben forse prikkels nodig om het
gedrag te veranderen. Hun keuze om niet te werken is waarschijnlijk
een weloverwogen afweging. Er moet daarom rekening worden gehouden met substitutie-effecten. Met financiële prikkels daagt de overheid
burgers uit om creatieve oplossingen te zoeken waarbij men aan de ene
kant wel de financiële premie opstrijkt, maar aan de andere kant zo
veel mogelijk de eigen voorkeur blijft volgen. De effecten van dergelijk
stimuleringsbeleid vallen daardoor vaak tegen. Door eenzijdige focus op
participatieverhoging blijven de voordelen van non-participatie bovendien buiten beeld. Het gaat hierbij zowel om het nut van vrije tijd voor
de betreffende personen als om de baten die de omgeving van hun
activiteiten heeft. Bij de beleidsafweging zouden alle welvaartseffecten
moeten worden afgewogen.
Voor degenen die wel willen maar niet kunnen, ligt de winst waarschijnlijk ook niet meer voor het oprapen. Als er eenvoudige en goedkope
manieren zouden zijn om aantrekkelijk werk te krijgen zouden rationele
non-participanten deze investeringen ook wel zelf doen. De keuzes die
mensen maken zijn wellicht niet altijd volledig weloverwogen, maar de
overheid rekent zich rijk als ze verwacht dat eenvoudige middelen wonderen kunnen verrichten. Daarnaast is de aandacht in het onderzoek de
laatste jaren sterk gericht geweest op het individuele niveau, maar door
algemene-evenwichtseffecten kunnen de opbrengsten van beleid op
macroniveau veel kleiner zijn.
Participatie vrouwen
De laatste tijd is de participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt behoorlijk gestegen. Aanvankelijk vielen de resultaten van dit beleid tegen.
Het leek erop dat Nederlandse vrouwen niet wilden werken. De overheid
heeft om de participatie van vrouwen toch te stimuleren een aantal
maatregelen in de fiscale sfeer genomen. Daarnaast is ook gewerkt aan
verbetering van regelingen voor zwangerschapsverlof, ouderschapsverlof
en kinderopvang. De laatste jaren is het aantal vrouwen dat werkt fors
toegenomen. Opmerkelijk is dat gelijktijdig steeds meer mannen met
jonge kinderen vier dagen in de week zijn gaan werken. Misschien is
het inderdaad zo dat Nederlanders veel meer waarde hechten aan vrije
tijd en vooral willen dat ouders veel tijd beschikbaar hebben voor hun
kinderen. Er zijn overigens ook vele aanwijzingen dat Nederlandse ouders het goed doen in internationaal perspectief: Nederlandse kinderen
behoren tot de gelukkigste ter wereld. Hoge scores bij internationaal
vergelijkende studies zoals PISA worden vaak toegeschreven aan de
kwaliteit van de Nederlandse scholen, maar zouden ook het gevolg kunnen zijn van de inbreng van de ouders.
Indien mannen minder gaan werken als hun vrouwen blijven werken
als er kinderen komen, is er sprake van een substitutie-effect. Het
is interessant om dit eens onder de loep te nemen. In figuur 3 wordt
getoond wat er gebeurt met het gezinsinkomen als man en vrouw hun
uren op de arbeidsmarkt uitruilen. De gegevens zijn gebaseerd op de
belastingregels in 2006. Er wordt uitgegaan van een echtpaar waarbij
zowel de man als de vrouw het mediaan loon verdienen. Voor man-
6
ESB
april 2008
Figuur 3
Bruto- en netto-inkomen en de
belastingen voor een gezin waarbij
de man 36.000 euro per jaar (fulltime) en de vrouw 21.200 euro per
jaar
Participatie (full time) verdient, als de man
Participatie
en vrouw samen 40 uur werken.
Bron: Programma voor de aangifte inkomstenbelasting
2006
nen is dat 36.000 euro per jaar (full time)
en voor vrouwen 21.200 euro per jaar (full
time). Links in de figuur staat de situatie
waarbij de man veertig uur per week werkt en
de vrouw niet participeert. Naar rechts schuivend gaat de vrouw meer uren werken en haar
man in dezelfde mate minder uren werken.
Halverwege de as werken beiden dus twintig
uur per week. Helemaal rechts werkt alleen
de vrouw veertig uur per week. Omdat in dit
voorbeeld de vrouw per uur minder verdient
dan de man, daalt het bruto-inkomen lineair.
Vanwege de fiscale regels heeft dit echter
een andere uitwerking op het netto-inkomen
van dit gezin. Tot twintig uur per week leidt
een stijging van het aantal gewerkte uren van
de vrouw nauwelijks tot een daling van het
gezinsinkomen. Pas als de vrouw meer dan
twintig uur per week gaat werken betekent
een lager bruto-inkomen ook een lager nettoinkomen. Vanuit dit perspectief is het wellicht
niet vreemd dat zo veel vrouwen werk blijken
te hebben van zestien à twintig uur per week.
Dit is het optimum dat de belastingregels lijken te suggereren. De afname van het brutoinkomen wordt tot twintig uur per week vrijwel
volledig gecompenseerd door een reductie van
de belastingen. Als de vrouw meer verdient
dan de man betekent een verschuiving in de
betaalde arbeid tussen man en vrouw dat
Werkloosheid
Figuur 4
Werkloosheid in NRC
Bruto- en netto-inkomen en de
belastingen voor een gezin waarbij
de man 36.000 euro per jaar (full
time) en de vrouw 21.200 euro
per jaar (full time) verdient, als de
man een half uur minder werkt voor
ieder uur dat zijn vrouw werkt.
Participatie
Participatie
Nederlandse situatie is een uitruil waarbij de man een half uur minder
gaat werken voor ieder uur dat zijn vrouw extra werkt. Deze situatie
staat weergegeven in figuur 4. Omdat man en vrouw nu samen meer
uren gaan werken, stijgt het brutosalaris als de vrouw een baan met
meer uren neemt. Dankzij de fiscale regels stijgt het nettoloon absoluut
meer dan het bruto-inkomen. Er is dus sprake van degressieve belastingen. Pas als de vrouw meer dan 32 uur per week gaat werken buigt
deze curve om en gaan de belastingopbrengsten weer licht stijgen. Nog
afgezien van de kosten voor de overheid en werkgever van zwangerschapsverlof, ouderschapsverlof en kinderopvang, levert een toename
van de participatie van vrouwen bij dit substitutiegedrag dus geen winst
op voor de schatkist en wordt de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat dus niet verbeterd. Gezien de fiscale kracht waarmee vrouwen
gepusht moeten worden om te participeren lijkt vanuit een breder
welvaartsperspectief het beleid ook niet heel rendabel te zijn.
Participatie ouderen
Bron: Programma voor de aangifte inkomstenbelasting
2006
voor de eerste twintig uur vrijwel al het extra
brutoloon naar het gezin gaat en de fiscus
geen extra opbrengsten krijgt. Dat valt af te
lezen uit de grafiek door de rol van de man en
de vrouw om te draaien. De belastingregels
stimuleren dus inderdaad een hogere participatie van vrouwen, maar voor het betaalbaar
houden van de verzorgingsstaat wordt weinig
winst geboekt.
De geschetste situatie waarbij de man voor
ieder uur dat zijn vrouw gaat werken, een
uur van zijn werktijd inlevert is wellicht niet
realistisch. Meer in overeenstemming met de
Figuur 5
Leeftijd waarop werkenden (50+)
verwachten te stoppen met werken.
Bron: DNB Household Survey
Naast een stijging van de participatie van vrouwen richt het beleid zich
ook op een toename in de participatie van ouderen. Een van de aspecten daarbij is de leeftijd waarop ouderen de arbeidsmarkt verlaten. Op
basis van senioren- en pre-VUT-regelingen verlieten ouderen de arbeidsmarkt vaak al vrij vroeg. In de DNB Household Survey wordt aan oudere
werknemers gevraagd wanneer ze denken de arbeidsmarkt te verlaten.
Figuur 5 laat zien dat er vooruitgang is geboekt in het naar achter
schuiven van deze leeftijd, al hoeft de verwachte uittredingsdatum
natuurlijk niet gelijk te zijn aan de feitelijke datum. Hoewel er vanuit
het beleid veel nadruk is gelegd op het verhogen van de leeftijd waarop
mensen stoppen met werken, zijn de verschuivingen niet erg groot te
noemen. Tussen 1994 en 2006 is de verwachte uittredingsleeftijd met
ongeveer een half jaar toegenomen. Verschuivingen zitten er vooral in
de groep werknemers die dacht al heel jong te stoppen met werken. In
1994 verwachtte meer dan 25 procent van de werknemers uiterlijk op
60-jarige leeftijd te stoppen met werken. Pas in 2004 verschoof dit
25ste percentiel tot 62 in 2006. Het 10de percentiel lag aanvankelijk
nog aanzienlijk lager. Gedurende de periode die in de figuur in beeld
is gebracht verschoof dit 10de percentiel geleidelijk en ligt het nu op
zestig jaar. Aan de bovenkant zijn de verschuivingen veel kleiner. Reeds
in 1994 ging meer dan 25 procent van de werkenden ervan uit dat ze
tot hun 65ste zouden werken. Dat is nu nog steeds het geval.
Het lijkt er bij de ouderen op dat er aan de ene kant een groep was die
gebruik wist te maken van zeer riante voorzieningen, waarmee ze, zonder veel geld in te hoeven leveren, al heel vroeg met pensioen konden
gaan. Daarnaast is er mogelijk een omvangrijke groep die graag enkele
jaren voor ze 65 worden zouden willen stoppen met werken. Als het
beeld dat figuur 5 oproept juist is, zijn de excessen bij de vervroegde
uittreding voor het overgrote deel verdwenen. Daarmee komt ook hier
het moment nabij waarop de vraag is of beleid om de uittredingsleeftijd
nog verder te verhogen niet erg duur zal worden. Zeker als daarbij de
wens van ouderen om wat langer van het pensioen te kunnen genieten,
als welvaartskosten zou worden meegenomen.
ESB
april 2008
7
Re-integratie
Naast het verhogen van de participatie van vrouwen en ouderen richt
het beleid zich ook op de zogenaamde re-integratie van uitkeringsgerechtigden “die niet op eigen kracht een baan vinden†(Ministerie van
SZW, 2008b). De reden voor deze problemen zijn de gezondheid of
tekortschietende kennis, vaardigheden of werkhouding. Uit de uitgebreide literatuur over programma’s om deze doelgroepen aan het werk
te krijgen, komt naar voren dat dit niet eenvoudig is. Ook hier geldt dat
van een algemene maatregel niet verwacht kan worden dat deze erg
effectief is en dus moet, om kostenefficiënt te re-integreren, zorgvuldig
worden bekeken wat wanneer werkt.
In Nederland wordt jaarlijks ongeveer twee miljard euro uitgegeven aan
trajecten om uitkeringsgerechtigden zonder werk weer aan een baan te
helpen. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft zijn
beleid op het gebied van re-integratie onlangs doorgelicht (Ministerie
van SZW, 2008b). De conclusies die in deze beleidsdoorlichting
worden getrokken, zijn, zeker in combinatie, uiterst merkwaardig. Het
effect van re-integratietrajecten zou aan de ene kant nauwelijks meetbaar zijn, maar aan de andere kant verwacht het ministerie wel dat
gemeenten de komende tijd slimmer trajecten inkopen dan vroeger. “Er
zijn reïntegratiecoaches die werklozen begeleiden bij het uitkiezen van
precies de juiste cursus die hen aan het werk moet helpen.†(NRC, 30
januari 2008).
Beide constateringen kloppen niet. Het is heel goed mogelijk om de
effecten van re-integratietrajecten te meten, maar zonder deze effecten
grondig te meten kunnen zelfs de slimste coaches niet de juiste cursussen uitkiezen. En juist omdat uit het beschikbare onderzoek naar voren
komt dat re-integratieprogramma’s alleen effectief zijn als de juiste programma’s aan de juiste personen worden aangeboden, kan alleen succes
worden geboekt als de effectiviteit wel zorgvuldig wordt vastgesteld.
Opnieuw is de conclusie dat er in het streven om de participatie te verhogen veel geld wordt uitgegeven aan maatregelen zonder dat duidelijk
is hoe effectief ze zijn. Heckman, LaLonde en Smith (1999) concluderen in hun overzichtsstudie dat twee voorwaarden cruciaal zijn om vast
te stellen wat de effecten van bepaalde re-integratietrajecten zijn.
In de eerste plaats is de kwaliteit van de data van groot belang. Er zijn
veel aanwijzingen dat de geschiktheid van een traject afhangt van de
zachte kenmerken van een uitkeringsgerechtigde: motivatie, persoonlijkheid en sociale vaardigheden spelen een belangrijke rol bij het krijgen
van werk (Gelderblom en De Koning, 2007). Daarnaast moet er goede informatie zijn over de vraag aan welke op re-integratie gerichte activiteiten
de betrokken personen deelnemen. Iemand die een cursus krijgt aangeboden door de overheid gaat bijvoorbeeld mogelijk zelf een andere cursus
niet meer volgen. Ten slotte moet de arbeidsmarktloopbaan van de
betrokken personen, zowel degenen die deelnemen aan een programma
als degenen die niet deelnemen, gedurende lange tijd gevolgd worden.
Om adequaat vast te kunnen stellen of re-integratieprogramma’s werken
zal dus fors geïnvesteerd moeten worden in dataverzameling. Door de
totstandkoming van het Sociaal Statistisch Bestand van het CBS is het
longitudinaal volgen van mensen overigens veel eenvoudiger geworden.
8
ESB
april 2008
Daarnaast komt meten wat de effecten van
een maatregel zijn er altijd op neer dat mensen die een bepaalde behandeling krijgen,
worden vergeleken met mensen die die behandeling niet krijgen. Van  ruciaal belang voor de
c
kwaliteit van zo’n meting is dat de twee groepen echt vergelijkbaar zijn. Daar zit bij re-integratie een probleem. In de Verenigde Staten is
heel veel onderzoek gedaan naar de effecten
van re-integratieprogramma’s en een belangrijke conclusie daarvan was dat de gemeten effecten van re-integratie kleiner zijn als het onderzoek beter was uitgevoerd. Veel vermeende
effecten van re-integratieprogramma’s zijn dus
niet het gevolg van het programma zelf maar
weerspiegelen dat mensen die deelnemen aan
deze programma’s zelf al kansrijker zijn dan
mensen die niet deelnemen. Voor een eerlijke
vergelijking is het daarom erg handig om het
toeval te laten bepalen wie in de controlegroep
of de treatment-groep zit. Econometristen
hebben erg veel energie gestoken in de ontwikkeling van technieken voor het vergelijkbaar
maken van mensen in de gevallen waar geen
randomisatie heeft plaatsgevonden. Deze
m
 ethodes maken veelal gebruik van onbedoelde toevalligheden die zich in de praktijk
van re-integratietrajecten voordoen. Omdat
deze toevalligheden vaak erg klein zijn, is ook
de kracht van deze methodes niet erg groot.
De effecten van de re-integratie zijn overigens
in opdracht van het Ministerie van SZW onderzocht door Groot et al. (2007). De onderzoekers komen ook hierbij tot de conclusie dat de
gemiddelde effectiviteit laag is en dat de effectiviteit van verschillende programma’s sterk
uiteen kan lopen. De nauwkeurigheid waarmee
deze effecten worden gemeten is echter laag.
De reden hiervoor moet niet gezocht worden
bij de gehanteerde econometrie, maar is een
direct gevolg van de manier waarop de re-integratie in Nederland is vormgegeven. Als men
onmiddellijk bij de introductie van de nieuwe
re-integratieprogramma’s had gekozen voor
een vanuit onderzoeksperspectief adequate
aanpak, waarbij de aard van het programma
in een bepaalde mate was gerandomiseerd,
had het ministerie nu in zijn beleidsdoorlichting niet hoeven schrijven dat de effecten van
re-integratieprogramma’s onbekend zijn, maar
had het precies aan kunnen geven welk soort
programma’s voor welk soort werklozen het
beste werken. Enkele jaren na de introductie
van deze programma’s had dan een gerichte
keuze gemaakt kunnen worden voor programma’s die werkelijk effectief zijn, en daarmee
had het rendement op deze grote investeringen enorm kunnen stijgen.
Dit had gekund maar het ministerie wil dit
niet. In het jargon van het ministerie: “In
Nederland wordt er niet voor gekozen een deel
van de uitkeringsgerechtigden geen re-integratie te bieden en daarom is een dergelijke
controlegroep niet voorhanden†(Ministerie van
SZW, 2008b). Een argument voor deze onwil
wordt niet gegeven, maar meestal wordt het
argument gebruikt dat het niet eerlijk zou zijn
om de ene uitkeringsgerechtigde wel bepaalde
re-integratieprogramma’s aan te bieden terwijl
een andere uitkeringsgerechtigde dit niet
krijgt. Dit standpunt zou heel billijk zijn als
het vrij zeker is dat re-integratieprogramma’s
werken, maar als daar grote onduidelijkheid
over bestaat, is het ook niet duidelijk of de uitkeringsgerechtigde in het programma beter af
is dan de uitkeringsgerechtigde in de controlegroep. Het gaat trouwens niet alleen om een
wel-of-niet-vraag, maar ook om de vraag op
welke wijze re-integratieprogramma’s het beste
kunnen worden opgezet. Iedere uitkeringsgerechtigde zou dus re-integratie aangeboden
kunnen krijgen. Alleen zou de opzet van deze
programma’s deels door het toeval moeten
worden bepaald. De prijs van deze onwil om
serieuze vergelijkingen te maken is dat nu al
jarenlang uitkeringsgerechtigden zeer dure
programma’s volgen waarvan nog steeds niet
bekend is hoe effectief ze zijn en de keuze
dus maar aan de goede neus van een re-integratiecoach wordt overgelaten. En als dadelijk
de politiek genoeg heeft van deze vage begrotingsposten, betekent dit dat wellicht vele
uitkeringsgerechtigden geen programma meer
kunnen volgen, ook al bestaan er programma’s
die wel effectief zijn. De onwil om deelname
aan re-integratieprogramma’s deels door het
toeval te laten bepalen, betekent dus voor
uitkeringsgerechtigden dat de willekeur van
de politici bepaalt of ze deel kunnen/moeten
nemen aan een programma waarvan niemand
weet hoe effectief het is. Als het beleid hulp van de wetenschap verwacht bij de inzet van beleidsinstrumenten, zal daarom het beleid de
wetenschap ook meer moeten helpen. De overheid kan niet zo maar beleid uitvoeren en dan van onderzoekers verwachten dat ze dit adequaat
evalueren. Om echt te weten wat werkt en wat niet, zal de overheid bij
de inrichting van haar beleid serieus rekening moeten houden met het
belang van een goede meting. Alleen met een systematische aanpak
kan achterhaald worden welke re-integratieaanpak het beste werkt en
kunnen stap voor stap verfijningen worden ontwikkeld waarmee echt
vooruitgang zal worden geboekt.
Conclusie
Het participatiebeleid is in Nederland in een fase gekomen waarbij
grootse maatregelen niet meer werken. Omdat voor steeds kleinere
baten steeds hogere kosten moeten worden gemaakt is een verandering
nodig van beleid dat gericht is op algemene beleidsdoelen, naar beleid
waarbij kosten en baten zorgvuldig worden afgewogen. Om dat mogelijk
te maken moeten allereerst de doelstellingen van het beleid explicieter
worden onderbouwd en geformuleerd. Alleen streven naar een hoger
participatiecijfer is te eenzijdig. Met name bij het beleid ten aanzien van
arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen is een breder welvaartsperspectief vereist. Bij re-integratie lijkt een algemene aanpak ook niet te
werken. Opbouw van kennis over wat werkt bij verschillende soorten uitkeringsgerechtigden kan alleen plaatsvinden als er bij de uitvoering van
het beleid vanaf het begin rekening wordt gehouden met het belang van
precieze evaluatie. Goede data en randomisatie zijn hiervoor  ruciaal.
c
Alleen dan kan in de loop van de tijd door selectie het rendement van
deze programma’s op het gewenste niveau worden gebracht.
Literatuur
Gelderblom, A. en J. de Koning (2007) Effecten van zachte
kenmerken op de reïntegratie van de WWB, WW en AO
populatie. Rotterdam: SEOR.
Groot, I., M. de Graaf-Zijl, P. Hop, L. Kok, B. Fermin, D.
Ooms en W. Zinkels (2007) Effect re-integratietrajecten
op de uitgaven aan sociale zekerheid. Amsterdam: SEO
Economisch Onderzoek.
Heckman, J., R. LaLonde en J. Smith (1999) The
economics and econometrics of active labor market
programs. In: Ashenflelter, O en D. Card (red.) Handbook
of Labor Economics, 3, 1865Â 2097.
–
Ministerie van SZW (2007) Persbericht bij project
‘Iedereen doet mee’: kabinet investeert fors in participatie.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 18
september 2007.
Ministerie van SZW (2008a) Krapte op arbeidsmarkt
drijfveer om ouderen aan te nemen, persbericht bij rapport Grijs werkt door. Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, 6 februari 2008.
Ministerie van SZW (2008b) Beleidsdoorlichting reintegratie. Den Haag: Ministerie van SZW.
ESB
april 2008
9