Het thema armoedeval werd lange tijd vooral toegespitst
op de stap van uitkering naar werk: hoe vergroten we de
financiële prikkels om mensen uit de uitkering te halen en
aan het werk te krijgen.
e vragen waar de grootste winst in termen
van een hoger arbeidsaanbod gehaald kon
worden, wat de financiële belemmeringen daarbij zijn en bij welke groepen het
wegnemen van die financiële belemmeringen het
meest effectief is in het licht van hun arbeidsaanbodelasticiteit, kwamen bij de eerdere discussies
over de armoedeval nauwelijks aan bod. Vanuit de
emancipatiegedachte is lange tijd het vergroten van
het arbeidsaanbod van vrouwen gestimuleerd om zodoende de economische zelfstandigheid van vrouwen
te realiseren. Hier trad een, niet altijd uitgesproken,
spanning op. Een uitkeringsgerechtigde aan het
werk helpen, leverde de overheid meer geld op (de
bespaarde uitkering) dan een vrouw zonder uitkering
aan de slag krijgen. Daarbij kwam dat het financiële
voordeel van het vinden van een baan voor vrouwen
zonder uitkering veel groter was dan voor uitkeringsgerechtigden. Toetredende vrouwen verloren immers
geen uitkering.
Inmiddels is de situatie ingrijpend veranderd. Met de
vergrijzing en ontgroening in aantocht is het duidelijk
dat een hogere arbeidsparticipatie over de gehele
linie van belang is. Daarbij moeten we ons de vraag
stellen bij welke groepen het vergroten van financiële
prikkels het meest effectief is zonder ons uitsluitend
te richten op de uitkeringsgerechtigden. Daarbij gaat
het achtereenvolgens om de vraag bij welke groepen
het meeste arbeidsaanbod te halen valt, waar bij die
groepen de financiële belemmeringen liggen en waar
de grootste stijging in het arbeidsaanbod te verwachten is. Om deze vragen te beantwoorden hebben
we gebruik gemaakt van een microsimulatiemodel
dat gebaseerd is op een representatieve steekproef
onder de bevolking (60.000 huishoudens). Daarbij is
onder andere gekeken naar het feitelijke gebruik van
inkomensafhankelijke regelingen en naar de feitelijke
inkomensstijgingen, om op die manier inzicht te
krijgen in de spreiding van feitelijk ervaren marginale
druk bij verschillende huishoudens. De marginale
druk meet voor verschillende huishoudens het verlies
aan inkomen bij een bruto inkomensstijging door
belastingen en premies en het wegvallen van inkomensafhankelijke regelingen.
D
BILAL TANER EN PETER
HENDRIX
Beleidsmedewerkers directie Algemeen Sociaal
Economische Aangelegenheden van het ministerie
van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid
150
ESB
9 maart 2007
Waar is het meeste
arbeidsaanbod te halen?
Het potentiële arbeidsaanbod bedraagt in 2006
tweeënhalf miljoen arbeidsplaatsen, wanneer we er
vanuit gaan dat van de bevolking beneden de 65
jaar, exclusief studenten, vervroegd gepensioneerden
en volledig arbeidsongeschikten iedereen 36 uur per
week zou kunnen werken.
Het grootste deel van dit potentiële aanbod is te
vinden bij personen zonder jonge kinderen (<12 jaar)
die zelf jonger zijn dan 55 jaar (45%). Dit is ook te
zien in figuur 1. Bij gezinnen met jonge kinderen is
een derde van het potentiële aanbod te vinden. Bij
personen van 55 jaar en ouder bevindt zich de rest
(bijna een kwart) van het potentiële aanbod. Bezien
naar inkomensbron is een kwart van het aanbod te
vinden onder de uitkeringsgerechtigden. De omvang
van het potentiële aanbod onder de niet-werkenden
en de werknemers met een deeltijdbaan is ongeveer
even groot (beiden ruim een derde, bron SZW werkdocument, Hendrix en Taner (2006)).
Uit de emancipatiemonitor 2006 blijkt dat een
meerderheid van de Nederlandse bevolking vindt
dat een kind het beste door de eigen ouders verzorgd kan worden. Dit komt ook terug in de vraag
naar formele kinderopvang. Van alle gezinnen met
jonge kinderen maakt 10% gebruik van formele
kinderopvang. Wel neemt de acceptatie van formele
kinderopvang toe. Een grotere groep ouders regelt
opvang informeel (15%) of heeft geen behoefte aan
uitbesteding van de opvang (75%, Hendrix en Taner
(2006)). Het gaat in het laatste geval om huishoudens waarvan één van beide partners geen eigen
inkomen heeft of een uitkering heeft en daarmee
zelf voor de kinderen kan zorgen. Daarnaast zijn er
figuur 1
Potentieel arbeidsaanbod in arbeidsjaren,
2006
geen inkomen
uitkering
1200
Arbeids volume x 1000
arbeidsmarkt
De vergeten middengroep
in het arbeidsaanbod
deeltijdarbeid
1000
800
600
400
200
0
Bron: SZW
kind <12
<55 z onder kind <12 >55 jaar
figuur 2
Percentage personen
Aandeel personen naar hoogte marginale
druk
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
>60%
50-60
40-50
<40%
herintredersval
deeltijdval
werkloosheidsval
Bron: SZW
veel werkenden in een deeltijdbaan die in staat zijn
om arbeid en zorg te combineren zonder zorg uit te
besteden. Dit kan doordat de partner een uitkering
heeft of arbeidsuren van beide partners dusdanig
zijn dat geen behoefte bestaat aan uitbesteding van
de opvang. Zoals ook uit figuur 1 naar voren komt is
de grootste winst in arbeidsparticipatie te halen bij
de werkenden in een deeltijdbaan, gevolgd door de
groep die niet buitenshuis werkt.
Onder de ouderen boven de 55 jaar is het grootste
deel van het potentiële arbeidsaanbod te vinden bij
de personen die niet meer werken. Zeker wanneer de
partner ook niet meer werkt en een inkomen geniet
uit prepensioen of arbeidsongeschiktheid zal het
moeilijker zijn deze groep te bewegen aan de slag te
gaan. De participatie van de partner is mede afhankelijk van de vraag of de andere partner wel of niet
werkt. Het zijn vooral laag opgeleide partners die
geen eigen inkomen hebben. Zestig procent van de
partners heeft een opleiding tot maximaal lbo/mavoniveau. Omdat er nog een partnerinkomen aanwezig
is, kan er gemakkelijker een keuze gemaakt worden
tussen een (niet altijd even aantrekkelijke) baan en
vrije tijd.
Het grootste deel van het arbeidspotentieel is te
vinden bij degenen beneden de 55 jaar zonder
jonge kinderen. Het gaat hier zowel om werklozen,
niet-werkende partners als werkenden met een
deeltijdbaan.
Waar liggen de financiële
belemmeringen?
Wij hanteren in dit artikel een brede definitie van de
armoedeval, namelijk het gebrek aan financiële prikkels om (meer) te gaan werken. Voor alle huishoudens is voor verschillende gebeurtenissen het effect
van de meest waarschijnlijke inkomensverandering
berekend. Deze gebeurtenissen zijn het aanvaarden
van werk vanuit een situatie zonder eigen inkomsten
(de herintredersval, circa 780.000 partners zonder
eigen inkomsten), uitbreiding van het aantal arbeidsuren door deeltijders (de deeltijdval, circa 2,4
miljoen mensen die minder dan 32 uur werken) en
het aanvaarden van werk vanuit een uitkeringssituatie (de werkloosheidsval, circa 390.000 werkloze
uitkeringsgerechtigden met een inkomen op minimumniveau). Uitgangspunt
voor de berekeningen is de regelgeving in het jaar 2006. Hierbij zijn de meeste
inkomenafhankelijke regelingen meegenomen. De berekeningen zijn gemaakt
met het microsimulatiemodel MICROS van SZW (zie ook Hendrix en Taner
(2006)). Figuur 2 geeft de omvang van de marginale druk voor de verschillende
‘armoedevallen’.
De marginale druk is het grootst bij de werkloze minima. Bij deze groep vervalt
de uitkering en vaak ook andere inkomensafhankelijke regelingen, wanneer een
baan wordt gevonden. Echter de groep werklozen met een minimumuitkering
is een zeer heterogene groep. De samenstelling varieert van mensen met geen
of zeer lage participatiekansen tot mensen met hoge participatiekansen. De
werkloosheidsval pakt voor deze mensen dan ook verschillend uit. Een deel van
de minima heeft genoeg verdiencapaciteit om zelf aan de werkloosheidsval te
ontsnappen. Voor een ander deel is op korte termijn toetreding tot de arbeidsmarkt niet of in mindere mate mogelijk vanwege een laag opleidingsniveau, een
langdurige periode van inactiviteit en andere problemen (op bijvoorbeeld het
gezondheidsvlak). De armoedeval is voor deze groep mensen dan niet het centrale probleem.
Wanneer de werknemers die minder dan 32 uur werken een dag meer zouden
gaan werken, heeft 30% van hen een marginale druk van minder dan 40%.
Tegelijkertijd heeft bijna 20% een marginale druk van meer dan 60%. De spreiding is hier groot. Vooral deeltijders met een kleine deeltijdbaan hebben een lage
marginale druk. Aan de andere kant zijn er veel deeltijders die te maken hebben
met inkomensafhankelijke regelingen zoals kinderopvang.
Voor de herintreders is de situatie naar verhouding het meest gunstig. Bijna
60% van de potentiële herintreders heeft bij het accepteren van een baan een
marginale druk van minder dan 40%. Van het verdiende bruto inkomen blijft dus
uiteindelijk meer dan 60% over. Daarbij is rekening gehouden met het vervallen
van het recht op inkomensafhankelijke regelingen.
Waar is het grootste succes te verwachten?
Het grootste arbeidspotentieel ligt bij personen zonder jonge kinderen (<12 jaar)
die zelf jonger zijn dan 55 jaar. Deze groep is waarschijnlijk het gemakkelijkst te
bewegen aan de slag te gaan of meer uren te gaan werken. Het gaat hier zowel
om werklozen, niet-werkende partners als werkenden met
een deeltijdbaan. Het overgrote deel van deeltijders en de niet-werkende partners bestaat uit vrouwen.
Uit onderzoek van het CPB naar arbeidsaanbodelasticiteiten (december 2005)
komt naar voren dat vrouwen een hogere arbeidsaanbodelasticitiet hebben dan
mannen. Vrouwen zullen daarmee sterker reageren op beleidsmaatregelen die
gericht zijn op het financieel aantrekkelijker maken van (meer uren) werk.
Beleidsinitiatieven
Bij de bestrijding van de armoedeval is er altijd een dilemma tussen de mate van
inkomensbescherming en activering. Solidariteit met de lage inkomens is een
belangrijk fundament van de Nederlandse sociale zekerheid. Gerichte inkomensondersteuning is belangrijk om deze solidariteit ook betaalbaar te houden, maar
gerichte inkomensondersteuning brengt met zich mee dat inkomensondersteuning moet worden afgebouwd met het toenemen van het inkomen. Hierdoor
ontstaat de armoedeval en daalt de prikkel om meer te werken en een hoger
inkomen te verwerven. De armoedeval is inherent aan een systeem van gerichte
inkomensondersteuning, en daarom zijn de marges om de armoedeval te bestrijden beperkt binnen een systeem van gerichte inkomensondersteuning.
Het middel om mensen bijvoorbeeld uit een uitkeringssituatie te krijgen ligt
daarom – naast generiek beleid vanuit de Rijksoverheid om werk financieel
aantrekkelijk te maken – veel meer op het vlak van maatwerk zoals begeleiding,
scholing, sanctionering en activering, zaken die alleen op een lager bestuurlijk
niveau kunnen worden geboden. Als het bijvoorbeeld gaat om bijstandsgerechtigden biedt de Wet werk en bijstand de mogelijkheid aan gemeenten om met
verschillende instrumenten uitkeringsgerechtigden aan het werk te krijgen.
ESB
9 maart 2007
151
Hiermee wordt de armoedeval niet verkleind, maar wordt de toegang tot de
uitkering strenger gemaakt en de praktijk gericht op uitstroom in plaats van het
verstrekken van uitkeringen. Het eindresultaat is hetzelfde: meer mensen aan
het werk. Hieronder wordt ingegaan op de financiële aspecten van een aantal
beleidsmaatregelen.
In de verschillende verkiezingsprogramma’s wordt gepleit om de algemene heffingskorting geleidelijk afhankelijk te maken van het eigen inkomen. Op dit moment ontvangt de niet-werkende partner de algemene heffingskorting (€ 2043
anno 2007), zolang de andere partner voldoende belasting betaalt.
Dit geldt ook voor partners met een kleine deeltijdbaan. Het afhankelijk maken
van de algemene heffingskorting van het eigen inkomen, verlaagt het inkomen
van de niet-werkende partner en vormt een sterke financiële prikkel voor de nietwerkende partners en partners met een kleine deeltijdbaan om (meer) te gaan
werken. Wel wordt hiermee de werkloosheidsval vergroot. De netto bijstandsuitkeringen worden afgeleid van een netto referentieminimumloon dat gebaseerd
is op tweemaal de heffingskorting. Om te voorkomen dat het sociaal minimum
daalt, zal dat ongewijzigd blijven. Een paar in de bijstand ontvangt tweemaal de
algemene heffingskorting van € 2.043. Als één persoon gaat werken en daardoor de bijstandsuitkering komt te vervallen, ontvangt het paar als alleenverdiener nog slechts éénmaal de algemene heffingskorting. Dat vergroot de werkloosheidsval op termijn met € 2.043. Bij een brutoloon tot 107% (bij afschaffing
van de overdraagbaarheid in één keer) van het minimumloon blijft het inkomen
voor een alleenverdiener met kinderen lager dan het bijstandsniveau en ontstaat
recht op een aanvulling via de bijstand. Dit negatieve effect valt pas weg als ook
de tweede partner gaat werken. Die krijgt dan een eigen algemene heffingskorting. Daar zit de winst van dit voorstel: de partner van een alleenverdiener krijgt
een financiële prikkel om te gaan werken. Probleem is wel dat er ook partners
zijn voor wie de arbeidsmarkt op korte termijn niet altijd een reëel alternatief is.
Dit geldt vooral voor de oudere generaties. Het kostwinnersmodel komt onder de
oudere generaties veel meer voor dan onder de jongere generaties. De partners
van deze kostwinners zijn jarenlang niet actief geweest op de arbeidsmarkt.
Op het gebied van arbeid en zorg zijn er verschillende beleidsinitiatieven. De
kosten van kinderopvang zijn de afgelopen jaren sterk verlaagd. Het nog goedkoper maken dan wel gratis maken van kinderopvang zorgt ervoor dat de prijs
van formele opvang ten opzichte van de prijs van informele opvang verder
daalt. Hierdoor zal substitutie van informele opvang door formele opvang optreden. Dit zal waarschijnlijk niet bijdragen aan een hogere arbeidsparticipatie.
Waarschijnlijk omdat de vraag of gratis kinderopvang zal bijdragen aan een
hogere arbeidsparticipatie ook afhankelijk is van de maatschappelijke norm in
Nederland (zie ook emancipatiemonitor 2006) dat een kind het best door de
eigen ouders verzorgd kan worden. Of gratis kinderopvang zal bijdragen aan een
verschuiving van deze norm naar het uitbesteden van zorg valt op voorhand niet
te zeggen.
Een andere mogelijkheid is de introductie van een inkomensafhankelijke aanvullende combinatiekorting. De aanvullende combinatiekorting is bedoeld om de
arbeidsparticipatie van alleenstaande ouders en tweeverdieners met kinderen te
stimuleren en de combinatie van arbeid en zorg te vergemakkelijken. De minstverdienende werkende partners en alleenstaande werkende ouders (met kinderen
tot en met 12 jaar) ontvangen deze korting bovenop de combinatiekorting. Een
combinatiekorting die oploopt tot bijvoorbeeld modaal, zorgt ervoor dat meer
uren werken voor de minstverdienende partner aantrekkelijker wordt. Dit heeft
verder als voordeel dat alle vrouwen met kinderen die (meer) willen werken
hiervan profiteren, ongeacht of zij nu wel of niet gebruik maken van formele
kinderopvang.
hoger arbeidsaanbod vallen daar geen grote winsten
meer te behalen. Ook voor ouderen zijn er verschillende beleidsmaatregelen genomen, door vervroegde
uittreedroutes financieel minder aantrekkelijk te
maken. Het meeste arbeidsaanbod valt te halen
bij de grote groep deeltijders en de niet-werkende
partners zonder jonge kinderen van middelbare
leeftijd. Daar is tot nu toe de minste aandacht naar
uitgegaan.
LITERATUUR
Evers, M., R. de Mooij, D. van Vuuren (2005), What explains the
Conclusies
variation in estimates of labour supply elasticities?, Den Haag: CPB.
Mensen die de stap maken van een minimumuitkering naar werk hebben een
hoge marginale druk, maar zij vormen qua omvang niet een heel grote groep.
Bovendien is aan de onderkant van de arbeidsmarkt de armoedeval niet voor
iedereen het centrale probleem. Voor andere groepen zoals gezinnen met jonge
kinderen is er al veel gedaan aan de kosten van kinderopvang. In termen van een
152
ESB
9 maart 2007
CPB (2007), Een analyse van maatregelen gericht op de arbeidsparticipatie van vrouwen, Den Haag: CPB.
Hendrix, P. en B. Taner (2006), De armoedeval, een nieuwe kijk op
een oud probleem, SZW-werkdocument hv 380 (www.minszw.nl
onder officiële publicaties).
2006, Emancipatiemonitor 2006, SCP/CBS