Naast de ingreep van de overheid in de industriestructuur hebben technologische ontwikkelingen
geleid tot paradigmatische veranderingen in de
telecommunicatiesector. Dit leidt tot nieuwe uitdagingen voor de regulering van de sector en, door
de toenemende invloed van het internet op ons
economisch en sociaal handelen, tot de noodzaak
het institutionele kader opnieuw te bezien.
I
Jens Arnbak en
Wolter Lemstra
Jens Arnbak is hoogleraar aan de TUDelft
bij de Faculteit Elektrotechniek, Wiskunde
en Informatica en de
Faculteit Technologie,
Bestuur en Management, Sectie Economie
van Infrastructuren.
Wolter Lemstra is Senior Research Fellow
aan de TUDelft bij de
Faculteit Technologie,
Bestuur en Management, Sectie Economie
van Infrastructuren.
n de jaren zeventig en tachtig zijn de
overheden begonnen met een majeure
ingreep in de structuur van de telecommunicatiesector, met als doel de
introductie van marktwerking in de telecommunicatie dienstverlening. Mede ten gevolge
van de ontwikkelingen ten tijde van de internet ‘boom’ mogen we nu constateren dat
het veranderingsproces, zeker wat Nederland
betreft, tot tevredenheid strekkende resultaten heeft geleid, bijvoorbeeld in het marktaandeel dat nieuwe spelers hebben veroverd,
in de daling van de prijzen in het algemeen
en in de groei van breedbandcommunicatie
Naast de liberalisering hebben zich twee
andere belangrijke ontwikkelingen voorgedaan. Door technologische vernieuwing en
door concurrentie is in de jaren negentig
mobiele telefonie zeer sterk gegroeid, waarbij het aantal mobiele gebruikers het aantal
vaste telefoonaansluitingen nu ruimschoots
overtreft. De tweede belangrijke ontwikkeling
is de introductie van de internetbrowser in
1995, die het Internet toegankelijk maakte
voor het grote publiek. Ondanks het inklappen van de dot.com-bubbel in 2000 is het
internetverkeer blijven groeien. Mede door
de overinvesteringen tijdens de ‘boom’, is er
nu voldoende bandbreedte beschikbaar om
telefonie, radio en televisie over het internet
telecom
Van telefonie- naar
internetwereld
te kunnen aanbieden met behoud van de
gewenste kwaliteit. In feite heeft het packet-mode paradigma, dat ten grondslag ligt
aan de huidige vorm van datacommunicatie
tussen computers, de rol van het circuitmode paradigma overgenomen. In het circuit-mode-paradigma wordt voor de duur van
een telefoongesprek in twee richtingen een
communicatiekanaal van 3kHz (analoog) of
64 kb/s (digitaal) in stand gehouden, zodat
beide partijen gelijktijdig kunnen spreken.
Voor datacommunicatie is dit een zeer inefficiënte vorm van informatie overdracht, daar
vaak in één richting veel meer informatie
wordt overgedragen dan in de andere richting (bijvoorbeeld bij het downloaden), en
er een grote variatie in de omvang van de
berichten is. Alle berichten worden daarom
in packet-mode opgedeeld in pakketjes van
gelijke lengte en elk voorzien van een adres.
Zij worden dan achter elkaar en gemengd met
andere berichten verzonden met de snelheid
van het onderliggende transmissiemedium.
Veel telecom operators zijn nu bezig met
een versnelde vervanging van de bestaande
telefooncentrales, die op circuit schakelen
zijn gebaseerd, door schakelsystemen die op
pakket schakelen en het wereldwijde TCP/IP
protocol (TCP: Transmission Control Protocol,
IP: Internet Protocol) zijn gebaseerd. Na de
overgang van analoge naar digitale communicatie in de tachtiger jaren, volgt nu met de
introductie van TCP/IP een effectieve ontkoppeling van de transmissiemedia (koper, coax,
glas, radio) en daarover verleende diensten
(spraak, data, beeld en geluid – Email, SMS,
www, IP-TV). De traditionele relatie tussen
netwerk en dienst wordt daarmee verbroken.
Regulering die op deze relatie was gebaseerd
is daardoor ineffectief geworden.
ESB
december 2006
De privatisering als onderdeel van het liberaliseringsproces heeft er verder voor gezorgd dat het toezicht op de sector is verschoven van ‘intern’,
binnen een staatsbedrijf, naar ‘extern’, in de vorm van toezicht door een
National Regulatory Authority, in Nederland de OPTA. Met de introductie
van het Internet verschuift het accent in de industry governance verder
van het publieke domein naar het private domein. Het open karakter
van het internet enerzijds en het groeiende belang van het Internet in de
economische en sociale ontwikkeling anderzijds, vereist dat de aandacht
van de overheid zich meer en meer moet gaan richten op het faciliteren
van de ontwikkeling van het Internet (Lemstra, 2006).
In deze bijdrage zullen we eerst ingaan op de resultaten van het liberaliseringsproces op de marktwerking in de telecommunicatie sector en
aansluitend op de consequenties van het Internet en de opkomst van
zogenaamde Next Generation Networks (NGNs). Vervolgens worden
deze ontwikkeling geplaatst in het bredere kader van de economische
ontwikkeling en de veranderende rol van de overheid.
Marktwerking in de telecommunicatiesector
Idealiter zou de markt haar werk moeten doen, waarbij de rol van de
overheid beperkt kan blijven tot het instellen en onderhouden van een
institutionele omgeving die zorgt voor het optimaal functioneren van de
markt, zoals een werkende monetaire, juridische en politieke stelsels.
Nu is de ene markt de andere niet. Gezien de diepte-investeringen
die infrastructuur-gebonden markten vergen, zouden zij zonder overheidsinvesteringen vaak niet van de grond zijn gekomen. Deze diepte
investeringen geven echter ook aanleiding tot het ontstaan van monopolistisch gedrag, die marktverstorend kan werken. Infrastructuur gebonden markten zijn bovendien vaak onderhevig aan netwerk effecten en
daarnaast hebben we te maken met externaliteiten. Allemaal redenen
voor de overheid om de ontwikkeling van de telecommunicatiemarkt
nauwlettend te volgen en waar nodig sturend op te treden.
De telecommunicatiemarkt, of beter gezegd de markt voor telefonie, is het resultaat van privaat gedreven innovatie inspanningen en
private aanleg van de eerste telefonienetwerken in het begin van de
twintigste eeuw. De financiële prikkels voor de ondernemer waren zelden zodanig dat de netwerken onderling werden verbonden; bovendien
bleven de mensen buiten de steden verstoken van dienstverlening.
Het publiek belang van telefonie werd daardoor zo groot geacht dat
overheidsingrijpen werd gelegitimeerd. In ruil voor een monopoliepositie van het telefoniebedrijf werden de netten onderling verbonden en
de telefonie dienst universeel aangeboden (Melody, 2002). De telefoniebedrijven bleven daarbij privaat eigendom maar streng gereguleerd
(USA) of werden staatsbedrijven (Europa). In de jaren zeventig (USA)
en de jaren tachtig (Europa) kwam deze marktordening onder vuur
te liggen, omdat het resultaat niet meer optimaal werd geacht. Het
introduceren van concurrentie zou moeten leiden tot meer keuze voor
de consument, tot lagere prijzen en hogere kwaliteit van de dienstverlening. Het Telecom Reform proces ging van start met het stap voor
stap wegnemen van de toegangsbarrières door het creëren van een
level playing field voor nieuwe toetreders.
10
ESB
december 2006
De Nationale dimensie:
Privatisering van PTT (1985-89)
Als eerste stap op weg naar liberalisering van
de markt, werd op advies van de Commissie
Steenbergen per 1 januari 1989 het directoraat-generaal PTT van het Ministerie van
Verkeer & Waterstaat verzelfstandigd tot een
privaatrechtelijk gestructureerde onderneming,
de Koninklijke PTT Nederland NV, kortweg
KPN (1985). Vooreerst werden de aandelen
van de grote, maar jonge vennootschap in
handen van de Rijksoverheid gegeven. Geheel
nieuwe wetgeving bepaalde de publieke
dienstverlening van KPN op de gebieden
telecommunicatie en post in de vorm van twee
exclusieve concessies, duidelijk onderscheiden
van de activiteiten in concurrentie met derden.
(Staatsblad, 1988b; Staatsblad, 1988a).
KPN besloot tien jaar later op commerciële gronden zelf tot de volledige opsplitsing
in twee naamloze vennootschappen, KPN
Telecom en TNT Post Groep (tot voor kort
TPG). Vanaf 1994 ging de Staat KPN-aandelen in tranches vervreemden. De laatste overheidsaandelen in KPN Telecom zijn in 2006
afgestoten. De zogenaamde Golden Share met
bijzondere rechten van de Staat werd tegelijkertijd ingetrokken.
De Europese dimensie:
Liberalisering (1998-.. )
Telefonie
Vanaf circa 1985 ontwikkelde en volgde de
Europese Commissie stelselmatig een plan
voor meer marktwerking in de telecommunicatie. Enerzijds zijn exclusieve rechten in de
nationale markten gaandeweg opgeheven, met
uiterlijk eind 1997 de plicht tot volledige liberalisering van de nationale telefoniemarkten.
De bijbehorende EU-regels voor zogenaamde
Open Network Provision (ONP) schreven voor
dat concurrenten van de nationale incumbent
(oud-monopolist) toegang tot diens netwerk
op gelijke voorwaarden konden vragen. Daar
stond tegenover dat de incumbents nieuwe
markten mochten betreden, waaronder veelbelovende groeigebieden, zoals internettoegang
(Arnbak, 1998). Aldus heeft de Europese
Commissie zich onderscheiden van de federale
tabel 1
Effect van liberalisatie en ONP op 5 incumbent operators, eind 2001
Incumbent:
Denemarken (TCD)
Duitsland (DT)
Nederland (KPN)
Zweden (Telia)
VK (BT)
Nationale gesprekken
Verlies
Prijsreductie
marktaandeel
3 min. gesprek
38%
58%
41%
61%
30%
39%
85%
31%
47%
49%
Internationale gesprekken
Verlies
Prijsreductie
marktaandeel
3 min. gesprek VS
51%
76%
49%
83%
90%
50%
89%
57%
68%
62%
Bron: Mckinsey
autoriteiten in de VS, die – sinds de historische opsplitsing van de nationale monopolist
AT&T in 1983 door de rechter – een voorkeur
hebben voor het opleggen van structuurregels
aan dominante aanbieders van elektronische
communicatie. In de individuele staten van de
VS beperken Public Utility Commissions zich
doorgaans tot toezicht op en regulering van de
basistarieven voor eindgebruikers.
Tabel 1 illustreert voor vijf EU-lidstaten de
tariefdalingen en het verlies van marktaandelen in telefonie van de oud-monopolisten
gedurende de eerste vierjaars periode van
ONP-tariefregulering (1998-2001) (McKinsey,
2003). De verlagingen van gesprekstarieven
door incumbents leidden overigens wel tot
meer oproepen en/of langere gesprekken
(prijselasticiteit), waardoor de netto financiële
verliezen in omzet doorgaans kleiner zijn.
Breedband communicatie
De opkomst van het Internet en de concurrentie die is ontstaan tussen infrastructuren (het
telefoonnet van KPN en de regionale kabel
netwerken, veelal in buitenlandse handen)
hebben per medio 2006 geresulteerd in 27
breedbandverbindingen per 100 inwoners.
Tabel 2 illustreert de grotere concurrentie tussen aanbieders met uiteenlopende
technologieën in Nederland (ADSL ten
opzichte van kabelmodems) in vergelijking
met andere nationale markten (bronnen:
Implementatierapporten # 9-11, Europese
Commissie).
Met de ultieme wens om de diverse vormen
van communicatie naadloos te laten verlopen,
onafhankelijk van locatie, ontwikkelt het triple-play model zich naar
multi-play, waarbij ook mobiele diensten onderdeel uitmaken van het
pakket. Dit leidt mogelijkerwijs tot een verdere consolidatie van de
markt, die ingezet werd met het uiteenspatten van de Internet bubbel.
Een nieuwe telecommunicatie wereld
De overgang van vaste naar mobiele telefonie heeft grotendeels plaats
gevonden binnen het aloude circuit-mode paradigma, maar met nieuwe
vormen van dienstverlening en nieuwe business modellen. Waaronder (i)
het subsidiëren van het telefoontoestel, de handy, om de (initiële) markt
te vergroten, (ii) het gebruik van prepaid als nieuwe vorm van betaling,
waarmee nieuwe marktsegmenten konden worden aangeboord, (iii)
Short Message Service (SMS) en (iv) Location Based Services (LBS) als
nieuwe vormen van dienstverlening. Tevens vond de ontwikkeling van de
handy naar een life-style product plaats. In het kader van marktwerking
is roaming een belangrijk aandachtspunt voor de regulators geworden.
De introductie van het internet, gebaseerd op het packet-mode paradigma, heeft veel meer en veel fundamentelere veranderingen te weeg
gebracht. Dit betreft zowel de ontwerpcriteria van het netwerk, de
dienstverlening op basis van dit netwerk, het uiteindelijke gebruik alsmede de mode of governance. Het grote verschil is dat het internet is
ontstaan in de wereld van de computer communicatie die niet onderhevig is aan overheidsregulering, zoals de telefonie (Lemstra, 2006, blz.
146-50). Met het TCP/IP protocol als universele drager van multimediale diensten, neemt de bij het internet behorende privaat georiënteerde
governance structuur en de sterk op Amerikaanse oorsprong gebaseerde
institutionele arrangementen als het ware de rol over die de overheden
en incumbent operators hebben gehad in de telefoniewereld. De belangrijke harmonisatie rol die de ITU (International Telecommunications
Union) als onderdeel van de Verenigde Naties, en ETSI (European
Telecommunication Standardization Institute) als Europees standaardisatie instituut, in de telefoniewereld hebben gespeeld, worden in de
Internet-wereld vervuld door de IETF (Internet Engineering Task Force
en de IEEE (Institute of Electrical and Electronic Engineers).
Deze verschuiving betekent een noodzakelijke heroriëntatie in de rol
van de overheid met betrekking tot marktwerking en de mogelijkheden
tot beïnvloeding en eventueel ingrijpen. Belangrijk blijft de aandacht
ESB
december 2006
11
tabel 2
Vergelijking van drie grote nationale breedbandmarkten in de EU (1Q 2006)
EU-lidstaat
Denemarken
Nederland
Duitsland
Penetratie al %
van bevolking
29
27
14
Marktaandeel
incumbent
< 70%
– 50%
– 93%
Martkaandeel van
facilities-based concurrenten
CATV & draadloos –30%
CATV -50%
Verwaarloosbaar
DSL-%
– 70%
– 50%
-50%
Scheiding CATV &
incumbent
> 10 jaar
-10jaar
< 3 jaar
Bron: Europese Commissie
voor open toegang tot het netwerk en interconnectie: per slot van
rekening is het functioneren van het Internet afhankelijk van een goed
functionerende onderliggende telecommunicatie infrastructuur.
In de afhandeling van het internet verkeer wordt gebruik gemaakt van
peering en transit. Daarbij hebben ISPs (Internet Service Providers) er
belang bij dat zij de gebruikers toegang verschaffen tot alle hoeken van
het wereldwijde netwerk. Vooralsnog lijkt deze markt voldoende competitief (OECD, 2006b). Met betrekking tot Voice-over-IP diensten (zoals
Skype en Vonage) geldt dat de (applicatie) netwerken van oorsprong
een gesloten karakter hadden en deels gebaseerd zijn op ‘proprietary
protocols’. Onderlinge uitwisseling van verkeer blijkt in deze jonge
markt een steeds belangrijkere rol te gaan spelen.
Next Generation Networks
Met de introductie van het internet is de ontwikkeling naar NGNs
ingezet, gebaseerd op een nieuwe architectuur, geheel en al gestoeld
op pakketschakeling. Volgens dit concept – vergelijkbaar met de routering en sortering van postverkeer – worden zowel bestaande als nieuwe
(multi-play) diensten gefaciliteerd in een open, geconvergeerde communicatie-infrastructuur gestoeld op het Internet Protocol (TCP/IP).
Aldus ontstaat een reeks van nieuwe vragen over eerlijke mededinging,
interconnectie met concurrenten, en over innovatieve business modellen voor elektronische communicatie. Een centraal vraagstuk daarbij
is hoe NGNs zich onderscheiden van het PSTN (Public Switched
Telephone Network) en, bijgevolg, hoe regulering (indien nodig) moet
veranderen om aangepast te zijn aan de nieuwe omgeving (OECD,
2006a). Tegenover het klassieke telefoonnetwerk, gestoeld op circuitschakeling in hiërarchisch opgebouwde architecturen (en bijbehorende
kostenstructuur en regulering), staat het niet-hiërarchische pakketgeschakelde netwerk. De verschuiving van het oude naar het nieuwe
paradigma maakt dat er grote investeringen in welk geval versnelde afschrijvingen van veel nationale netwerken in het verschiet liggen. Daar
staat wel het aantrekkelijke perspectief van een eenvoudiger nieuwe
infrastructuur tegenover, om economische redenen nog voornamelijk
met gebruik van de bestaande (koperen) aansluitlijnen in het nationale
netwerk. Opgemerkt moet worden dat de ‘verglazing’van het primaire
en secundaire aansluitnet gestaag verder gaat.
Voor de regulering van toekomstige NGNs zijn de technologische,
operationele en economische verschillen tussen “core†(kern-) en
“access†(toegangs-)netten van een NGN van belang. Uit plannen van
12
ESB
december 2006
bijvoorbeeld de Britse incumbent BT blijkt
dat aansluitingen van zowel ondernemingen
en organisaties (offices) als particulieren
(homes) nog wel enige tijd deels met klassieke
koperlijnen zal blijven gebeuren. Fibre to the
Home (FttH) wordt nog niet als standaard in
BT’s NGN voorzien, wel zal 25-40% van de
aansluitpunten toegang voor optische communicatie bieden.
De NGN problematiek staat centraal in
het 7e ITU Annual Global Symposium for
Regulators (GSR), dat wordt gehouden 5-7
Februari 2007 in Dubai, onder de titel: “The
Road to Next Generation Networks (NGN):
Can Regulators Promote Investment and
Achieve Open Access?†Belangrijke vragen
die op de GSR ter discussie staan zijn onder
meer:
• NGNs zijn een combinatie van modellen
voor telecommunicatie en Internet. Is een
regulatorisch kader van NGN te zien als
een keuze tussen deze twee verschillende
modellen, een hybride mengvorm van beide,
of een volledig nieuw model?
• Hoe moeten makers van beleid en regelgeving omgaan met een langdurige migratiefase waarin het PSTN, mobiele netten,
IP en NGNs gelijktijdig (kunnen) bestaan,
zonder te leiden tot uiteenlopende reguleringskaders voor verschillende netwerken
en/of tot willekeurige discriminatie tussen
technologieën?
• Welke risico’s kennen NGNs voor het resulteren in een verticaal geïntegreerde onderneming, met de neiging om andere aanbieders toegang te belemmeren of te weigeren?
• Welke consequenties heeft regulering voor
investering in NGNs?
• Welke relevante opties zijn er voor toegang
tot en interconnectie met NGNs?
• Hoe groot zijn noodzakelijke investeringen in
NGNs? Zijn er verschillen tussen draadloze
en draadgebonden NGNs?
• Welke risico’s zijn er voor NGNs met betrekking tot veiligheid, zoals spam, virussen,
phishing? (Phishing is een wijze van oplichting waarbij men een vertrouwde website
kopieert en daarmee vertrouwelijke gegevens aan de nietsvermoedende gebruiker
ontfutselt.)
• Hebben (economische) regulators daar wel
genoeg ervaring mee?
• Welke controlepunten zijn geschikt en/of
noodzakelijk voor NGN signalering?
• Hoe lang gaat de migratie van PSTN naar
een volwaardige NGN duren?
• Kunnen diensten over NGN infrastructuur
door derden worden geleverd?
Voorbij de infrastructuur
Met de privatisering hebben de telecommunicatiebedrijven toegang gekregen tot
de aandelenmarkt voor het verkrijgen van
(investerings)kapitaal. Dit betekent echter ook
dat zij met het uitgeven van beursgenoteerde
aandelen onderworpen zijn aan het financiële
regime van de beurs. Het vaak korte termijn
denken en handelen van beleggers staat daarbij op gespannen voet met de lange termijn
horizon die voor infrastructuurgebonden investeringen nodig is. De toename van shareholder
activism door onder andere buy-out funds kan
leiden tot een efficiency prikkel voor het management, maar ook tot ongewenste effecten,
zoals een streven naar korte termijn winstgevendheid ten koste van innovatie en modernisering van de infrastructuur, het productie
apparaat van de onderneming. Deze voor de
telecommunicatiesector nieuwe ontwikkeling
vormt een nieuwe uitdaging voor de toezichthouders. Een voorbeeld van een recente
‘leveraged buyout’ van een telecom nationale
operator is TDC, de Deense incumbent, die
is overgenomen voor $15.3 miljard door een
groep van private equity funds, waaronder
Apax, Blackstone en KKR.
Zoals eerder opgemerkt stijgt het belang van
een goed functionerende infrastructuurmarkt
uit boven het belang van de actoren in deze
markt. Goede infrastructurele voorzieningen
zijn immers een essentiële randvoorwaarde voor economische ontwikkeling. Het internet speelt daarbij een bijzondere belangrijke rol daar zij
fundamenteel ingrijpt in ons economisch en sociaal handelen, bijvoorbeeld door:
• nieuwe vormen van communicatie: steeds meer computer mediated,
steeds dichter bij de mens,
• een nieuw perspectief met betrekking tot transacties: steeds meer
elektronisch, met een verschuiving in de machtsverhouding tussen aanbieder en afnemer (information asymmetry, wegvallen van
afstand) en verlaging van de transactiekosten, maar daarnaast ook
nieuwe onzekerheden,
• een nieuw perspectief op intellectueel eigendom: naast zakelijk belangen nu ook een individueel belang; van gesloten naar meer open
innovatiesystemen,
• nieuwe vormen van contracten: steeds meer elektronisch, vereist
nieuwe vormen van authentication en authorisation,
• nieuwe accenten in de manier van organiseren: steeds meer networked, meer open van karakter, met een grotere mate van mobiliteit en
• nieuwe manieren van culturele betrokkenheid: waaronder virtual
identity, maar ook
• met een nieuwe schaduwkant: waaronder spamming en cybercrime.
Het blijkt dat het Internet invloed heeft op het handelen van alle
actoren, de manier waarop zij zich organiseren, op hun institutionele
omgeving en op de culturele ontwikkelingen, kortom op alle lagen van
het transactiekosten model van Williamson (1998). Daarmee zet de
op ICT gebaseerde revolutie het bestaande institutionele raamwerk dat
marktwerking moet faciliteren onder druk. Het blijkt dat de bestaande
institutionele arrangementen die zijn geoptimaliseerd op basis van het
vorige Fordist techno-economisch paradigma, niet toereikend zijn voor
het nieuwe, op ICT gebaseerde paradigma. Verder blijkt dat de traditionele nationale begrenzingen van het institutionele raamwerk niet meer
voldoen. Dat oplossingen steeds meer gezocht dienen te worden op een
hoger aggregatie niveau, aangezien aanpassing van nationale of zelfs
regionale (EU) regelgeving niet het beoogde effect kunnen sorteren.
Conclusies en aanbevelingen
Vele, maar zeker niet alle, van de hiervoor genoemde onderwerpen
hebben wel een plaats gevonden op de politieke agenda, echter weinig
onderwerpen zijn tot op heden naar tevredenheid opgelost. Dit is niet
vreemd aangezien we te maken hebben met zeer fundamentele en
complexe veranderingsprocessen, die vaak nog opzichzelfstaand worden
behandeld.
Voor het verkrijgen van een goed inzicht in de veranderingen en met
name de onderlinge samenhang is het in kaart brengen van de onderliggende paradigmatische veranderingen uitermate zinvol. Dit geldt
zowel voor de veranderingen binnen de telecommunicatie sector met
de verschuiving van het circuit-mode paradigma naar het packet-mode
paradigma, als voor de veranderingen die de ICT revolutie teweeg
brengt in de economie in het algemeen. Deze algemene veranderingen
ESB
december 2006
13
kunnen worden gekarakteriseerd door een verschuiving in het technoeconomisch paradigma (Freeman and Louçã, 2001; Perez, 2002).
Het gaat daarbij onder andere om een verandering van de aangrijpingspunten voor het toezicht en een grotere mate van indirectheid
in de beïnvloeding van de uitkomsten van het proces: (i) van een
‘interne markt’, het bedrijfsproces van de onderneming, naar een
‘externe markt’, de werking van de telecommunicatie markt, en nu
naar de invloed van de werking van de financiële markt op de werking van de telecommunicatie markt; (ii) van directe betrokkenheid
bij de governance van de industrie, via het ‘eigen’ bedrijf en via met
name vertegenwoordiging in publiekelijke organen, naar een indirecte
betrokkenheid in met name private industriële organen; (iii) ontkoppeling van netwerken en diensten waardoor via netwerkregulering geen
invloed meer uitgeoefend kan worden op de levering van diensten; (iv)
door het open en globale karakter van het internet is ingrijpen in (malversief) gedrag van de gebruikers inherent grensoverschrijdend.
Doordat ICT en in het bijzonder het Internet sterk ingrijpt op alle aspecten van onze wijze van economisch handelen, worden we gedwongen om organisatorische en institutionele structuren die goed functioneerden in een (meer) ‘fysiek’ georiënteerde maatschappij opnieuw
te conceptualiseren in een (meer) ‘virtuele’ maatschappij, waarbij er
bovendien geen sprake meer is van een éénduidige culturele basis
voor de ontwikkeling van een effectief institutioneel raamwerk om
marktwerking optimaal te faciliteren.
Om de veranderingen (meer) systematisch in kaart te brengen en voor
beleidsontwikkeling (meer) inzichtelijk te maken kan het volgende stappen- en actieplan gevolgd worden:
• Identificeren en doorgronden van de attributen van de paradigma
verschuiving (op basis van het TEP (Techno-Economic Paradigma)
raamwerk, waarbij onder andere onderscheid gemaakt wordt in het
technologisch en infrastructurele domein en het organisatorische
domein).
• Identificeren en doorgronden van de relatie met economisch handelen (op basis van het TCE (Transaction Costs Economics) raamwerk,
waarbij de veranderingen worden onderscheiden naar vier niveau’s:
het niveau van de actoren, de ‘mode of governance’, de institutionele
omgeving en de culturele inbedding).
• Het identificeren en doorgronden van de spanningen die zijn ontstaan
tussen het oude en het nieuwe paradigma, met betrekking tot alle
vier de niveau’s.
• Het afbeelden van deze spanningen naar diepgang en reikwijdte.
• Het vaststellen van de oplossingsruimte (nationaal, regionaal, globaal).
• Het vaststellen van de betrokken actoren (overheid, industrie, NGOs,
burgers).
• Het betrekken en motiveren van de actoren en het adresseren en
oplossen van de spanningen.
De op deze basis verworven inzichten kunnen een belangrijke bron
van inspiratie vormen bij de ontwikkeling van het overheidsbeleid
14
ESB
december 2006
(Lemstra, 2006). De mogelijkheid om bij te
dragen aan economische groei zou voor alle
actoren een incentive-to-act moeten zijn. Een
zekere historische regelmatigheid in perioden
met vergelijkbare ontwikkelingen suggereert
dat het nu tijd is om te handelen, om te
voorkomen dat het oude paradigma, en de op
de basis daarvan geoptimaliseerde institutionele omgeving, remmend gaat werken op de
nieuwe ontwikkelingen.
Literatuur
Arnbak, J. C. (1998) “The Dynamics of Access, Entry and
Costs in Electronic Communications Markets.†European
Competition Law Annual. blz.85-104.
Commissie Steenbergen (1985). Signalen voor straks, een
nieuwe richting voor de PTT. Den Haag.
Freeman, C. and Loṳ̣, F. (2001) As time goes by РFrom
the Industrial Revolutions to the Information Revolution.
Oxford: Oxford University Press.
Lemstra, W. (2006) The Internet bubble and the impact on
the development path of the telecom sector. Dissertation:
Faculty Technology, Policy and Management Delft, The
Netherlands: TUDelft.
McKinsey (2003). McKinsey Quarterly. No. 1.
Melody, W. H. (2002). Designing utility regulation for
21st century markets. The institutionalist approach to
public utility regulation. Miller, E. S. and Samuels, W. J.
East Lansing, MI: Michigan State University Press.
OECD (2006a) Foresight Forum: NGNs, Evolution & Policy
Considerations. Budapest.
OECD (2006b). Internet traffic exchange: Market developments and measurement of growth Paris, OECD.
Perez, C. (2002) Technological revolutions and financial
capital: The dynamics of bubbles and golden ages.
Cheltenham UK: Edward Elgar.
Staatsblad (1988a) Postwet: Staatsblad. 26 oktober.
Staatsblad (1988b) Wet op de Telecommunicatievoorzie
ningen: Staatsblad.
Williamson, O. E. (1998) “Transaction cost economics:
How it works; where it is headed.†De Economist. Vol.
146. (No. 1): p23-58.