Splitsen energiebedrijven vermindert welvaart

markten

Splitsen energiebedrijven
vermindert welvaart
Het splitsen van energiebedrijven in publieke netwerk­
bedrijven en commerciële productie-, handels- en
leveringsbedrijven levert per saldo een welvaartsverlies op.

D

Barbara Baarsma en
Michiel de Nooij
Respectievelijk hoofd van
en onderzoeker in het
cluster Mededinging en
Regulering van SEO Economisch Onderzoek

338

ESB 14

e onlangs afgetreden minister van Econo­
mische Zaken Brinkhorst wil eigendoms­
splitsing realiseren tussen het net aan de
ene kant en productie, handel en levering
van energie aan de andere kant. Dat wil zeggen dat
de aandelen (en dus ook de zeggenschap) van het
netbeheer in andere handen dienen te liggen dan de
aandelen van het bedrijf dat commerciële activitei­
ten verzorgt. Voorts wil hij de netten voor minimaal
51 procent in publieke handen houden. De andere
activiteiten mogen volledig geprivatiseerd worden.
Volgens de minister leidt splitsing tot een gelijk
speelveld op de energiemarkt, waardoor commer­
ciële energiebedrijven worden geprikkeld om effi­
ciënter te werken. Ook maakt splitsing het toezicht
eenvoudiger. De splitsing veroorzaakt anderzijds ook
kosten, omdat er gereorganiseerd moet worden en er
mogelijk bijstellingen nodig zijn in de contracten met
be­trekking tot de veelbesproken Cross Border Leases
(CBL). Per saldo verwacht de minister dat de voor­
delen opwe­gen te­gen de nadelen. Een groot deel van
de energiesector denkt daar anders over. De sector
schat enerzijds de baten van meer concurrentie lager
en anderzijds de kosten van splitsing hoger in. Bo­
vendien wordt verwacht dat de kosten de baten (ver)
zullen overstijgen. Ook binnen de politiek bestaat
verdeeldheid over de wenselijkheid van splitsing.
Het voorstel is op 27 april 2006 aangenomen door
de Tweede Kamer. GroenLinks, PvdA, Groep Lazrak,
D66, VVD, CDA en Groep Nawijn stemden voor. Te­
gen stemden LPF, SP, Christen Unie, SGP en Groep
Wilders. Het voorstel ligt nu in de Eerste Kamer.
Het split­sings­debat is fel en de belangen die op
het spel staan zijn groot. Bij onderwerpen waar zo
verschillend over de kosten en baten gedacht wordt,
helpt het om een maatschappelijke kosten-batenana­
lyse (MKBA) op te stellen. Dit dwingt namelijk om
te beschrijven welke effecten precies een rol spelen,
na te gaan wat het effect precies veroorzaakt, hoe
deze effecten in kosten en baten zijn in te delen en
welke effecten tegen elkaar wegvallen. In dit artikel
beschrijven we de resultaten van een MKBA van het
splitsingsvoorstel die we in opdracht van een ener­
giebedrijf uitvoerden.

De beleidsalternatieven en het
n
­ ulalternatief
De ordening van de energiemarkt biedt de poli­
tiek een brede keuze aan mogelijkheden. Om het

juli 2006

tabel 1

De negen beleidsalternatieven
A. De ‘vette’ netbeheerder (volgens het voorstel van
DTe), plus in de toekomst kleine aanscher­pingen
van regelgeving. Geen overdracht van netten van
de 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatisering
(van zowel levering-, productie- als netbedrijven);
B. Geen ‘vette’ netbeheerder. Wel overdracht van
netten van de 110 kV en hoger aan TenneT. Geen
privatise­ring (van zowel levering-, productie- als
netbedrijven);
C. ‘Vette’ netbeheerder met de overdracht van de
netten van 110 kV aan TenneT. Geen privatise­ring
(van zowel levering-, productie- als netbedrijven);
D. Het ‘akkoord’, zonder privatisering. Dit akkoord is
als alternatief voor het wetsvoorstel dat door de
vier grote energiebedrijven, het ministerie van
Economische Zaken en DTe is ver­kend en door de
bedrijven in maart 2005 is gepresenteerd.
Uitgangspunt is consolidatie van het net binnen de
holding (geen splitsing dus). Wel valt het idee van
de vette netbeheerder binnen het akkoord. De
overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan
TenneT is tevens onderdeel van dit beleidsalter natief;
E. Het ‘akkoord’ inclusief overdracht 110 kV en hoger
aan TenneT en minderheidsprivatisering van de
hol­ding;
F. Eigendomssplitsing. Geen overdracht van de netten
van 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatisering
(van zowel levering-, productie- als netbedrijven);
G. Eigendomssplitsing. Overdracht van de netten van
110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatisering
(van zowel levering-, productie- als netbedrijven);
H. Eigendomssplitsing. Geen overdracht van de netten
van 110 kV en hoger aan TenneT. Privati­sering van
pro­ductie- en leveringsbedrijven en maximaal
49 procent van de netten;
I. Eigendomssplitsing. Overdracht van de netten van
110 kV en hoger aan TenneT. Privatise­ring van
productie- en leveringsbedrijven en maximaal
49 procent van de netten.
Bron: Baarsma en De Nooij (2006)

splitsingsbeleid te onderbouwen, dienen tevens
deze overige beleidsalternatieven in ogenschouw
te worden genomen. Bij het in beeld brengen van
de verschillende beleidsopties hebben we de ver­
schillende doelen van het voorstel van de minister
uiteengerafeld in (i) de splitsing, (ii) de overdracht
van een deel van de netten aan TenneT, (iii) de mo­

gelijkheid van privatisering en (iv) het creëren van een ‘vette’ netbeheerder (een
netbeheerder die taken zelf uitvoert in plaats van ze uit te besteden aan andere
partijen, met name binnen de holding). We hebben negen beleidsalternatieven
doorgerekend (zie Tabel 1).
Effecten (zowel baten als kosten) zijn de verschillen tussen de projectalterna­
tieven en het nul­alternatief. Het nulalternatief is de huidige situatie waarbij de
‘Implementatie en Interven­tiewet’, ofwel ‘I&I’-wet, wordt geïmplementeerd en
toegepast. Deze wet van juni van 2004 biedt reeds de mogelijkheden om het
toezicht op het netbeheer aan te scherpen en maatregelen te nemen om de
kwaliteit van de elektriciteits- en gasnetten te waarborgen. Tevens gaan we er in
het nulalternatief van uit dat het leveranciersmodel wordt ingevoerd. Hierdoor
versimpelt de administratieve afhandeling, doordat kleinverbruikers naar rato van
hun aansluiting voor de distributie van energie betalen en niet meer naar rato
van het verbruik.

De verschillende effecten en de invloed van onzekerheid
Omdat de effecten van splitsing onzeker zijn, is het belangrijk expliciet te maken
wat de uitwerking van onzekerheid is op de uitkomsten. Daarom onderscheiden
we voor ieder effect drie scenario’s. Per alternatief maken we onderscheid naar
een waarschijnlijk scenario (de meest waarschijnlijke kosten en baten), een
positief scenario (de kos­ten zijn dan laag, of de baten zijn hoog) en een negatief
scenario (de kosten zijn dan hoog, of de baten zijn laag).
Tabel 2 geeft een overzicht van de effecten die we in het kader van de MKBA
hebben onderzocht. We hebben getracht de effecten zoveel mogelijk te moneta­
riseren. Hierbij hebben wij gebruik gemaakt van de vele onderzoeken die reeds

in het kader van het splitsingsdebat zijn verschenen.
Voor een gedetailleerd overzicht van hoe we per
effect en per scenario zijn gekomen tot de kwantita­
tieve inschatting verwijzen we naar recent onderzoek
(Baarsma & De Nooij, 2006). Niet voor alle effecten
is monetarisering echter mogelijk; we nemen het
effect dan mee als ‘pro memoriepost’ (pm-post).
In tabel 2 is ook aangegeven hoe lang het duurt
voor een effect volledig is gerealiseerd en voor 100
procent wordt meegenomen in de analyse. De door
de splitsing te veroorzaken efficiëntiewinst zal im­
mers niet direct ontstaan na de splitsing, maar pas
na enige tijd als marktspelers zich heb­ben aan­gepast
aan de nieuwe situatie.
De effecten van beleid spelen zich af over een peri­
ode van meerdere jaren. Zo zullen overheidsuitgaven
en kosten voor bedrij­ven (veel) eerder plaatsvinden
dan de realisatie van de baten. De kost gaat voor de
baat uit, ook hier. Conform de ‘OEI-leidraad’, de of­
ficiële handleiding voor het uitvoeren van KBA’s met
betrekking tot infrastructuren, hebben wij per alter­
natief de netto contante waarde uitgerekend over
een periode van honderd jaar en hanteerden wij een
discontovoet van zeven procent. Gevoeligheidsanaly­
se toont aan dat de resultaten niet sterk veranderen

tabel 2

De onderzochte effecten op een rijtje
Directe effecten
Hoe meegenomen?

1. Minder marktverstoring: sterkere prikkel tot efficiëntie.
Hierbij maken we onder­scheid naar:
– Levering (eindverbruikersmarkt)
Gemonetariseerde baat
– Productie (groothandelsmarkt)
Gemonetariseerde baat
– Het effect van meer decentrale opwekking
Gemonetariseerde baat*
2. Goedkoper toezicht
Gemonetariseerde baat
3. Efficiëntere netbedrijven door meer focus op kerntaken
Gemonetariseerde baat
4. Effecten op de leveringszekerheid
Gemonetariseerde baat
5. Reorganisatiekosten. Hierbinnen worden de éénmalige en
de structurele reorga­nisatiekosten onderscheiden
Gemonetariseerde kost
6. Cross Border Leases. Hierbinnen onderscheiden we de:
– Juridische kosten van het aanpassen van de CBL’s
Gemonetariseerde kost
– Mogelijke afkoopkosten op CBL’s
– PM? (kost)
7. Verlies synergie tussen het netwerk en overige activitei­ten
Gemonetariseerde kost*

8. Kans op dubbele marginalisatie
Gemonetariseerde kost*
9. Risico van juridische zaken door onteigening
Gemonetariseerde kost*
10. Kosten van wet- en regelgeving
Gemonetariseerde kost
Indirecte effecten
– PM?
11. Effecten op de werkgelegenheid
– PM? (tijdelijk, kost)
12. Effecten op de aandeelhouderswaarde en de
mogelijk­heid om (deels) te privati­seren
+ PM? (baat)
13. Effecten op de internationale concurrentiepositie van
de grootverbruikers energie
– PM? (kost)
14. Precedentwerking ‘vergaande’ splitsingsvoorstel
– PM? (kost)
15. Kosten van belastingheffing
PM? (kost/baat?)
Externe effecten
nul
16. Milieueffecten
Marginaal effect

Timing: hoe lang duurt het
voor het effect volledig is? a

5 jaar**
10 jaar**
5 jaar**
1 jaar
6 jaar (2 regulerings­perio­den)**
6 jaar (2 regulerings­perio­den)**
Eenmalig: direct
Structureel: jaarlijks
Direct
N.v.t.
De eerste 10 jaar verdwijnt jaarlijks
10 % v.d. oorspronk­elijke schade
N.v.t.
N.v.t.
Direct
N.v.t.
N.v.t.
N.v.t.
N.v.t.
N.v.t.
N.v.t.

a. De effecten die zijn gemarkeerd met een * zijn in het waarschijnlijke scenario op € 0 gezet. De marke­ring ** betekent dat het effect ieder jaar toeneemt met 1/(aantal jaar) maal de
maximale omvang van het effect.

Bron: Baarsma en De Nooij (2006)

ESB 14

juli 2006

339

indien we rekenen met zowel een kortere periode als een lagere discontovoet.
Enkele kosten- en batenposten domineren de analyse (CPB, 2006). De baten
van splitsing bestaan vooral uit meer marktwerking op de groothandelsmarkt
en effi­ciëntere netbeheerders. In geval het belang van decentrale opwekking
sterk toeneemt, kunnen baten ontstaan als gevolg van meer markt­werking op
de groothandelsmarkt. Bij deze baten zijn echter meerdere kritische kantteke­
ningen te plaatsen, omdat zeer onze­ker is of split­sen in praktijk leidt tot meer
of juist minder investeringen in decentrale opwekcapaciteit. De kosten bestaan
vooral uit de structurele reorganisa­tie­kosten. Een potentieel belangrijke pm-post
betreft de risico’s die splitsen en eventueel ook de ‘overdracht van de netten van
110 kV en hoger aan TenneT’ met zich mee brengen voor de bestaande CBL’s.
Indien de afkoopsommen meer dan 2,9 miljard euro bedragen, zijn alle splitsings­
alternatieven in zowel het negatieve, het waarschijnlijke als het positieve scenario
welvaartsverla­gend. Een andere pm-post betreft de indirecte effecten. Per saldo
zullen deze indirecte effecten een welvaartsnadeel impliceren (aangegeven met:
-pm?).

De resultaten
Figuur 1 toont voor de negen beleidsalternatieven het saldo van de maatschap­
pelijke kosten en baten voor de drie scenario’s (negatief, waarschijnlijk, positief).
De resultaten in termen van de netto contante waarden variëren sterk tussen de
drie scenario’s.
• De saldi van de maatschappelijke kosten en baten van de projectalternatieven
ten op­zichte van het nulalternatief zijn in het waarschijnlijke scenario negatief.
Er is één uitzonde­ring op deze conclusie: wanneer alleen de netten van 110
kV aan TenneT worden over­gedragen zijn de kosten lager dan de baten. Het
feit dat de overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT zo goed
scoort, is gebaseerd op één rapport (Kema, 2004). Kema onderzocht wat het
optimale spanningsniveau is waarboven een net tot het transmissienet gere­
kend zou moeten worden. De resultaten zijn kritisch ontvangen door de sector
en vormen een grove benadering. Merk op dat ook bij dit alternatief de pmposten er alsnog voor kunnen zor­gen dat het saldo omslaat in een welvaarts­
verlies.
• In het positieve scenario (‘de baten hoger dan waarschijnlijk en de kosten la­
ger’) zijn op het eerste alternatief (‘vette’ netbeheerder) na alle projectalterna­
tieven aantrekkelijker dan het nulalternatief. Alternatief I (‘splitsen, over­dracht
van de netten van 110 kV aan TenneT ge­volgd door privatise­ring’) geeft in dit
positieve scenario de meeste maat­schappelijke wel­vaart. Merk hierbij wel op
dat in de meeste alternatieven ook nog nega­tieve PM-posten staan, waardoor

figuur 1

De saldi van de MKBA bij de verschillende alternatieven
(in miljarden euro’s)

de kosten de baten alsnog kunnen overtreffen.
• Als echter de kosten hoger uitvallen dan verwacht
en de baten lager (het negatieve scenario), dan
zijn alleen de maatschappelijke baten van ‘over­
dracht van de netten van 110 kV en ho­ger aan
TenneT’ positief. In de andere alternatieven zijn de
kosten tenmin­ste 4,1 miljard euro groter dan de
baten.
Duidelijk is ook dat de negatieve saldi in het ne­
gatieve scenario de positieve saldi in het positieve
scenario overtreffen. Het beeld is over de verschil­
lende alternatieven robuust te noemen. Het posi­
tieve, waarschijnlijke en negatieve scenario werken
over het algemeen steeds dezelfde kant op. Ook de
gevoeligheidsanalyse met betrekking tot bijvoorbeeld
de tijdshorizon, discontovoet, structurele reorganisa­
tiekosten, realisatietermijn baten en de afkoopsom­
men met betrekking tot CBL’s blijkt dat de meeste
aannames zonder gevolgen voor de conclusie kunnen
worden veranderd.

Conclusie
De kosten van het huidige wetsvoorstel zijn naar
verwachting groter dan de baten. Alleen als de baten
aan de bovenkant van de bandbreedte én de kosten
aan de onderkant van de bandbreedte liggen dan
kan het wetsvoorstel de maatschappelijke welvaart
vergroten, mits een negatieve (en sterk betwiste)
pm-post met betrekking tot CBL-claims niet toch erg
hoog blijkt te zijn.
Als we specifiek naar de welvaartseffecten van split­
sing kijken, zien we dat de kosten van splitsing de
baten waarschijnlijk met ongeveer één miljard euro
overtreffen (de CBL-claims zijn hierbij niet meege­
nomen). In het positieve scenario is er een netto
welvaartsvoordeel van ongeveer één à drie miljard
euro. In het negatieve scenario zijn de kosten van
splitsing bijna vijf miljard euro.
Op het alternatief van de overdracht van de netten
van 110 kV en hoger aan Tennet na is in alle andere
acht alternatieven sprake van een welvaartsverlies.
Omdat het positieve saldo bij de over­dracht van de
hoogspanningsnetten sterk leunt op de nog niet
nader getoetste aannames in één rapport, zouden
we adviseren de plannen ten aanzien van splitsing
en het creëren van een vette netbeheerder uit te
stellen en over bijvoorbeeld vijf jaar te kijken of het
saldo van de kosten en baten anders uitpakt. Ook
Literatuur
Baarsma, B. & M. de Nooij (2006) De welvaartseffecten van het
splitsingsvoorstel – een overkoepelend beeld. SEO-rapportnr. 913.
Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
CPB (2006) Kwantitatieve verkenning welvaartseffecten
splitsing energiebedrijven, 20 maart 2006, rapport aan de
Commissie Validatie Splitsing Energiebedrijven. Den Haag:
Centraal Planbureau.
Eijgenraam, C.C.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang & A.C.P. Verster

-6.000

-5.000

-4.000
negatief

-3.000

-2.000
waarschijnlijk

-1.000

0
positief

1.000

2.000

(2000) Evaluatie van infra­structuur­projecten. Leidraad voor kostenbatenanalyse. Den Haag/Rotterdam: CPB/NEI. ‘OEI-leidraad’
KEMA T&D Consulting (2004) Transportnetten in Nederland: 50 kV

Bron: Baarsma en De Nooij (2006)

340

ESB 14

juli 2006

en hoger, Arnhem, 30 november.