marktwerking
Evaluatie van de regulering
van het elektriciteitsnetwerk
R.C.G. Haffner en P. Meulmeester
Nederlandse Mededingingsautoriteit
respectievelijk GEN Nederland BV.
Zij danken Michiel de Nooij, Björn de Groot, Mahir Sari,
Simon Bremer, Jan Kees Winters en anderen voor commentaar.
r.c.g.haffner@nmanet.nl
De elektriciteitsnetwerken worden door DTe gereguleerd.
Deze regulering heeft geleid tot verwachte maatschappelijke
baten van meer dan één miljard euro.
M
et de inwerkingtreding van de op Europese richtlijnen
gebaseerde Elektriciteitswet 1998 (hierna: E-wet) werd
een compleet nieuwe marktordening voor de Nederlandse elektriciteitssector geïntroduceerd. Vernieuwende bouwstenen waren
een juridische scheiding tussen de netwerken en productie- en
leveringsactiviteiten, een stapsgewijze liberalisering, de oprichting van markttoezichthouder DTe en maatstafconcurrentie.1
Ondanks het feit dat deze ingreep majeur was, is er weinig
bekend over de vraag of destijds de juiste keuzen zijn gemaakt.
Er zijn nog nauwelijks studies die ex post de maatschappelijke
kosten en baten bepalen.2 Eén van de redenen hiervoor is het
ontbreken van een relevante maatstaf (benchmark) waaraan de
werkelijke marktresultaten kunnen worden afgemeten. Juist bij
complexe marktherordeningsoperaties is het bepalen van deze
benchmark ingewikkeld. Vrijwel alle relevante parameters veranderen en het is nog maar de vraag of het nulalternatief (geen
verandering in de marktordening) wel een relevant referentiepunt vormt. Dit artikel brengt voor de Nederlandse elektriciteitsnetwerken de kosten en baten van regulering in kaart.
Reguleringssystematiek
De elektriciteitsector bestaat uit vier delen: de productie,
transmissie, distributie en levering van elektriciteit. In deze bijdrage kijken wij naar de transport- en distributiekosten die door
de regionale netbeheerders zoals Essent en Eneco in rekening
worden gebracht.3 Voor een huishouden betreft dit ongeveer
25 procent van de totale elektriciteitsrekening.4 Het gaat om de
kosten van het transport en de distributie van elektriciteit naar
de middelgrote en kleine afnemers.
De netbeheerders beschikken met hun netwerken over
een natuurlijk monopolie.5 Om afnemers te beschermen en
1 DTe staat sinds 1 juli 2005 voor Directie Toezicht Energie. DTe is een
onderdeel van de Nederlandse Mededingingsautoriteit.
2 Van Damme (2005) wijst hier ook op. Eerste aanzetten voor Nederland
worden besproken in van Bergeijk en Bremer (2005). Zie ook Oxera (2004).
3 Voorzover de regionale netbeheerders kosten door de landelijke netbeheerder TenneT in rekening gebracht krijgen, worden deze meegenomen in de
analyse. De tarieven van Tennet worden separaat door DTe gereguleerd.
4 In dit artikel wordt steeds uitgegaan van een huishouden met een gemiddeld verbruik van 3375 kWh en een naar klanten gewogen gemiddelde van
de tarieven van de netwerkbedrijven, waarbij zowel dubbel- als enkeltarief is
meegenomen.
5 Er bestaat een natuurlijk monopolie indien in een sector over een range van
relevante outputniveaus, de sectoroutput tegen lagere kosten door één
onderneming dan door meerdere ondernemingen geproduceerd kan
worden. Zie bijvoorbeeld Katz en Rosen (1998).
430
ESB 7-10-2005
de doelmatigheid te bevorderen, heeft de wetgever aan DTe
de opdracht gegeven om een systeem van prikkelregulering
(incentive regulation) in te voeren. Het doel hiervan is om netbeheerders prikkels te geven om kostenefficiënt te opereren.
Volgens de wet moeten de tarieven jaarlijks met de inflatie
stijgen en verlaagd worden met een doelmatigheidskorting:
de X-factor. Deze wordt voor een periode van drie tot vijf jaar
vastgelegd.
De vraag is hoe de X-factor moet worden bepaald, mede
gelet op de soms grote verschillen in tarieven en doelmatigheid
die in het jaar 2000 nog bestonden. DTe heeft ervoor gekozen
om de bedrijven zes jaar de tijd te geven om efficiënt te worden.
Met de jaarlijkse korting op de tarieven (X) zorgt DTe ervoor
dat alle netbeheerders in 2006 per eenheid output dezelfde tariefinkomsten krijgen. De output betreft onder andere getransporteerde elektriciteit en capaciteit. Alle netbeheerders worden
daarmee qua tariefinkomsten op het niveau gebracht van de
kosten van de meest efficiënte netbeheerder in 2000.
Om ook productiviteitsverbeteringen na het jaar 2000 in de
tarieven tot uitdrukking te brengen, wordt de X-factor eveneens
gebaseerd op maatstafconcurrentie. Dit houdt in dat de gemiddelde productiviteitsverbetering van de efficiënte netbeheerders
(via de X) aan de afnemers wordt doorgegeven. Netbeheerders
die efficiënter zijn dan dit gemiddelde, behalen een hoger rendement. Netbeheerders concurreren als het ware met elkaar op
het gebied van doelmatigheid, waardoor de effecten van een
concurrerende markt worden nagebootst.
In de praktijk wordt de verwachte productiviteitsontwikkeling aan het begin van een reguleringsperiode ingeschat. Indien
de gerealiseerde productiviteitsontwikkeling afwijkt van de
geschatte productiviteitsverandering, leidt dit tot een verrekening in latere jaren.
Om te voorkomen dat netbeheerders gaan bezuinigen op
kwaliteit, heeft DTe het reguleringsmodel onlangs uitgebreid
met kwaliteitsregulering. Daarmee krijgen netbeheerders een
financiële prikkel om in kwaliteit te investeren.6 Hoe hoger de
kwaliteit, hoe lager het aantal gemiddelde onderbrekingsminuten. De kwaliteit van het Nederlandse netwerk is overigens
hoog. Zo bedroeg het gemiddelde aantal onderbrekingsminuten
per huishoudelijke of klein-zakelijke afnemer per jaar in 2004
24 minuten (NMa/DTe, 2005). Ook in internationaal vergelijkend perspectief is dit laag.
6 Zie van Gemert et al. (2004).
marktwerking
Kosten van regulering
Om de kosten, baten en welvaartseffecten van de regulering
van elektriciteitsnetwerken in beeld te krijgen, beginnen we met
de kostenkant. Hierbij valt te denken aan drie soorten kosten:
administratieve lasten, inhoudelijke nalevingskosten en directe
kosten.
Administratieve lasten zijn de kosten voor het bedrijfsleven
om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit
wet- en regelgeving van de overheid. De administratieve lasten
die voortvloeien uit de E-wet zijn eerder voor de Tweede Kamer
in kaart gebracht en bedroegen € 6,8 miljoen in 2001. Hierbij
gaat het niet alleen om informatieverplichtingen voor regionale
netbeheerders, maar ook om verplichtingen voor leveranciers
en voor de landelijke netbeheerder. Ervan uitgaande dat een
derde van deze lasten toe te rekenen valt aan tariefregulering,
bedragen de totale lasten voor de periode 2001-2006 ruim
€ 14 miljoen (prijzen 2005).
Inhoudelijke nalevingskosten zijn kosten die bedrijven
maken om te voldoen aan inhoudelijke verplichtingen die
voortvloeien uit wet- en regelgeving. Een voorbeeld is het wettelijke verbod op kruissubsidiëring, waarmee het een netbeheerder wordt verboden om bijvoorbeeld het leveringsbedrijf
te bevoordelen. We gaan er vanuit dat de meeste inhoudelijke
nalevingskosten niet zozeer voortvloeien uit de tariefregulering,
maar eerder uit andere eisen die bijvoorbeeld de onafhankelijkheid van het netbeheer moeten beschermen. Verder moet
bedacht worden dat door de regulering ook kostenbesparende
factoren voor netbeheerders ontstaan. Zo zijn de netbeheerders
geen partij meer bij juridische procedures over tarieven die worden aangespannen door afnemers, omdat de tarieven door DTe
worden vastgesteld. Voor de berekeningen veronderstellen wij
dat de inhoudelijke nalevingskosten van tariefregulering gelijk
zijn aan de administratieve lasten (ruim € 14 miljoen).
De directe kosten van DTe zijn de kosten die door het toezicht zelf worden veroorzaakt (zoals loonkosten en materieel).
De totale begroting van DTe bedroeg volgens de jaarverslagen
€ 5,6 miljoen in 2001, oplopend naar € 8,1 miljoen in 2004.
Wij veronderstellen dat een derde van het totale budget toe te
rekenen valt aan netwerken, waarvan vervolgens de helft aan
elektriciteit (de andere helft is gas). Verder stellen we het budget
in 2005 en 2006 gelijk aan het budget in 2004. Ten slotte hanteren we een opslag van twintig procent bovenop deze kosten,
om rekening te houden met enkele kosten die door de NMa
voor DTe worden gemaakt (zoals personeelszaken). Met deze
uitgangspunten komen de totale directe kosten over deze periode uit op ruim € 9 miljoen (prijzen 2005). De som van deze
drie typen kosten komt over de periode 2001-2006 uit op ruim
€ 37 miljoen.
De prijseffecten van regulering kunnen dan worden bepaald
door het verschil te nemen tussen de werkelijke tariefontwikkeling en een tariefontwikkeling die de inflatie volgt (zie figuur 1).
Het verschil wordt veroorzaakt door de doelmatigheidkorting X
die jaarlijks op de tarieven van toepassing is. In de eerste reguleringsperiode (2001-03) bedroeg de jaarlijkse X-factor voor alle
netbeheerders 3,2% en in de tweede periode (2004-06) bedroeg
de X gemiddeld 2,8%. Aldus zijn de baten van regulering uitgerekend.
Figuur 1. Bepaling van de baten van regulering
�
tariefinkomsten zonder regulering
baten
tariefinkomsten met regulering
Voor de bepaling van de baten is het nodig om de relevante
benchmark te bepalen. Dit is de situatie zonder regulering
(counterfactual). Voor het netwerksegment van de energiesector
is dit relatief eenvoudig. Voor de netwerktarieven kan namelijk
worden verondersteld dat de tarieven zonder regulering jaarlijks
ten minste met de inflatie toenemen.7
Om de baten te kunnen berekenen, zijn wij uitgegaan van de
vastgestelde tariefinkomsten gebaseerd op de vastgestelde X-factoren, die voor de tweede periode mede zijn gebaseerd op een
schatting van de verwachte productiviteitsontwikkeling. Aan het
eind van de tweede periode wordt de productiviteitsontwikkeling gemeten. Een hogere/lagere gerealiseerde productiviteitsontwikkeling dan de verwachte productiviteitsontwikkeling
leidt tot nacalculatie in de derde periode en dus tot hogere/
lagere gerealiseerde baten. Verder hebben wij rekening gehouden met de gemiddelde volumegroei van de afgelopen jaren
(jaarlijks 1,5%). Het voordeel van lagere tarieven is immers groter naarmate de afzet hoger is. Door de volumegroei komen de
baten ongeveer € 30 miljoen hoger uit8. Ten slotte zijn de resultaten geschoond voor de gevolgen van de op nulstelling van het
landelijke uniform producenten transporttarief (hierna: LUP),
aangezien deze kostenverschuiving vertekenend werkt.
Figuur 2 toont de verwachte baten van regulering van de
Nederlandse elektriciteitsnetwerken. De figuur toont zowel de
ontwikkeling van de jaarlijkse baten (lijntje) als de gecumuleerde baten (balken) over de jaren heen. De verwachte jaarlijkse
baten lopen uiteen van licht negatief tot zo’n 300 miljoen. De
belangrijkste verklaring voor de negatieve baten in 2003 is de
vernietiging van de eerste X-factoren door een uitspraak van het
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB). DTe moest
toen nieuwe X-factoren vaststellen. Netbeheerders die in 2002
en de eerste helft van 2003 lagere tarieven in rekening hadden
gebracht dan gelet op de nieuwe X-factoren nodig was, kregen
de mogelijkheid om de misgelopen omzet goed te maken in de
periode vanaf de tweede helft van 2003 tot en met 2006. Tevens
werd ervan uitgegaan dat bedrijven niet slechter mochten worden van dit besluit. Volgens Nilissen en Politt (2004) hebben
afnemers door de verwerping van de oorspronkelijke X-factoren
ruim € 300 miljoen meer betaald dan nodig was geweest.
De verwachte gecumuleerde baten lopen over de periode
2001-2006 op tot ruim € 1,1 miljard (in prijzen van 2005).
7 Overigens kan men zich afvragen, of de consumentenprijsindex een relevante inflatiemaat is om netbedrijven te beschermen tegen kostenstijgingen
van inputs. Er is ons geen onderzoek bekend waarin dit is onderzocht.
8 Hier is rekening gehouden met dat slechts de helft van de tariefafname ten
gunste komt aan de vraagtoename door volumegroei. (zoals getoond in
figuur 3: de driehoek ½ *∆P*∆Q).
Directe baten
ESB 7-10-2005
431
marktwerking
Hiervan is ruim € 360 miljoen gerealiseerd in de eerste periode
(2001-03) en wordt ongeveer € 750 miljoen verwacht in de
tweede periode (2004-06). Doordat prijsverlagingen die in eerdere jaren zijn doorgevoerd ook in latere jaren nog effect hebben, nemen de baten jaarlijks toe (met uitzondering van 2003,
zoals toegelicht).
Figuur 2. Gecumuleerde (schaal links) en jaarlijkse baten (schaal rechts)
van netwerkregulering, in miljarden euro’s
1,20 ��
gecumuleerde
baten
1,00
0,80
�� 0,50
0,40
0,30
jaarlijkse baten
0,60
0,20
0,40
0,10
0,20
0,00
0,00
-0,10
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Indirecte baten
Naast directe baten, zoals bovenstaand berekend, zijn er ook
indirecte baten. Voor een totaalbeeld van de baten van netwerkregulering moet ook het gevolg op andere sectoren van de
Nederlandse economie worden bezien. Het gaat hier om drie
soorten effecten.9 Ten eerste leidt een daling van de transportkosten voor elektriciteit op langere termijn tot een toegenomen vraag naar elektriciteit. Deze vraagtoename leidt tot een
hogere vraag naar de producten van de toeleveranciers van de
elektriciteitssector en uiteindelijk tot een vraagstijging voor de
elektriciteitssector. Daar staat echter tegenover dat door rationalisatie in de energiesector de vraag vanuit de elektriciteitssector
naar producten van andere sectoren kan afnemen, bijvoorbeeld
omdat er scherper wordt ingekocht. Ten tweede leiden de lagere
energiekosten tot een verbetering van de concurrentiepositie
van de afnemers van elektriciteit en tot inkomenseffecten bij
eindafnemers. Deze kunnen leiden tot een hogere vraag naar
producten buiten de energiesector. Ten derde leiden deze microen meso-economische effecten tot effecten op macroniveau,
zoals lagere inflatie en hogere werkgelegenheid.
We hebben alleen aandacht besteed aan het eerste effect. Dit
kan indicatief worden berekend op basis van een Leontief inputoutputtabel van de Nederlandse economie. Deze beschrijft de
aandelen (technische coëfficiënten) die iedere sector heeft in
de productie van andere sectoren. Uitgaande van een prijselasticiteit van de vraag naar energie van -0,2 (Oxera 2004), leidt
een daling van de prijs van energie (vanwege lagere transporttarieven) tot een toegenomen vraag over de periode 2001-06
van ongeveer € 70 miljoen. Gelet op de onzekere omvang van
dit effect, laten we de indirecte effecten in het vervolg buiten
beschouwing.
Welvaartseffecten
Al met al zijn de kosten van regulering met ruim € 37 miljoen van een geheel andere orde van grootte dan de baten die
op ruim € 1,1 miljard worden geschat. Wat zijn nu de effecten
van de regulering op de welvaart? Figuur 3 toont een gestileerd
beeld. De linkerkant van de figuur toont de uit de tekstboeken
9 Zie Haffner en Van Bergeijk (1997), hoofdstuk 1.
432
ESB 7-10-2005
bekende grafiek van een monopoliemarkt. Zonder tariefregulering kiest een monopolist die hoeveelheid die zijn winst
maximaliseert: het punt waar zijn marginale opbrengsten (MO)
gelijk zijn aan de marginale kosten (MK). Dit leidt tot de monopolieprijs (P*). Dit tarief is vanuit sociaal oogpunt niet optimaal.
Enerzijds treedt een herverdeling op van afnemers naar de
monopolist, omdat de afnemers meer betalen dan nodig (zie de
rechthoek naast de gearceerde driehoek). Daarnaast treedt er
echter ook een welvaartsverlies op, doordat bepaalde afnemers
het product niet meer willen afnemen. Dit welvaartsverlies, ook
wel dead weight loss genoemd, wordt weergegeven door de gearceerde driehoek.
De rechterkant van figuur 3 laat zien hoe de situatie wijzigt
door tariefregulering. De toezichthouder weet niet precies hoe
de kosten van netbeheerders verlopen en moet een redelijk
tarief vaststellen. De toezichthouder verlaagt het tarief uit 2000
stapsgewijs naar het niveau in 2006. Door het tarief te reguleren,
krijgen consumenten het product tegen een lagere prijs dan de
monopolieprijs. Hierdoor neemt het consumentensurplus toe
en neemt het dead weight loss af.
Figuur 3. Gestileerde bepaling van de welvaartseffecten
monopolie
prijs
P*
MK
MO
D
hoeveelheid
effect van tariefregulering op surplus
prijs
P*
tarief 2000
tarief 2006
MK
MO
D
hoeveelheid
Volgens de traditionele comparatief-statische benadering is
de welvaartswinst gelijk aan de toename in het consumentensurplus die ontstaat, doordat de vraag naar energie toeneemt
dankzij de tariefdaling. In figuur 3 wordt dit effect geïllustreerd
door de gearceerde driehoek. Dit traditionele effect van een
verbeterde allocatie is naar verwachting echter gering, omdat
de prijselasticiteit van de vraag relatief laag is. Vanuit een dynamisch perspectief zijn de welvaartseffecten echter groter. Doel
van de regulering is immers de bevordering van de doelmatigheid en niet primair de afroming van monopoliewinsten. Indien
netbeheerders hun winst op peil wensen te houden door de kosten te verlagen, treedt er geen herverdeling op van aandeelhou-
marktwerking
ders naar afnemers, maar is er een additionele welvaartswinst.
De welvaartswinst ontstaat doordat de beschikbare productiemiddelen efficiënter worden ingezet. De extra maatschappelijke
welvaartswinst heeft de omvang van de gearceerde rechthoek.
De totale welvaartswinst wordt gevormd door de gearceerde
driehoek en rechthoek.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat op middellange termijn, als netbeheerders hun kosten hebben verlaagd, de gehele
geraamde netto baten van circa 1,1 miljard euro als een maatschappelijke welvaartswinst kan worden beschouwd. Op korte
termijn zal de welvaartswinst lager zijn.
Effect voor de consument
In het bovenstaande hebben we de kosten, baten en welvaartseffecten van netwerkregulering besproken. Hieruit bleek
dat de baten van netwerkregulering vele malen groter zijn dan
de kosten van netwerkregulering. Dit leidt tot de vraag hoe de
consument deze baten vertaald zag op zijn eindafrekening.
Verrassend genoeg kreeg een gemiddeld huishouden in
2005 een vrijwel identieke rekening als in 2000 (figuur 4). Op
verschillende momenten is de rekening gedaald, maar er zijn
ook stijgingen. Voor de stijgingen zijn verschillende oorzaken
aan te geven. Ten eerste zijn de tarieven jaarlijks verhoogd met
de inflatie. Ten tweede kregen de netbedrijven door de eerder
besproken uitspraak van het CBB de mogelijkheid om misgelopen omzet alsnog deels goed te maken. Ten derde speelt
de op nulstelling van het LUP een rol; deze leidt weliswaar tot
hogere transporttarieven, maar zou tevens tot lagere leveringskosten moeten leiden. Door alleen naar de transporttarieven te
kijken, wordt het effect op de consument dus te negatief ingeschat. Hoewel het voordeel minder direct zichtbaar is, heeft de
consument wel degelijk voordeel gehad van de regulering. De
tariefontwikkeling is achtergebleven bij de inflatie, waardoor in
reële termen (prijzen 2000) een tariefreductie met circa twaalf
procent wordt gerealiseerd.
seerd in een periode waarin de kwaliteit van de netten ruwweg
gelijk is gebleven. Al met al vormt dit een aanmoediging om de
ingeslagen weg voort te zetten. â–
Robert Haffner en Peter Meulmeester
Literatuur
Bergeijk, P.A.G. van & S. Bremer (2005) Modern markttoezicht in Nederland.
ESB Dossier, 30 juni, D3-D6.
Damme, E.E.C. van (2005) Kosten-batenanalyse liberalisering elektriciteitsmarkt
gewenst. ESB Dossier, 30 juni, D7-D9.
Gemert, M. van, J.P. Heida & M. Sari (2004) Optimale kwaliteit door maatstafconcurrentie. ESB, 25 juni, 300-301.
Haffner, R.C.G. & P.A.G. van Bergeijk (1997) Regulatory reform in the
Netherlands. Den Haag: Onderzoeksdirectie Marktwerking, Ministerie van
Economische Zaken.
Katz, M.L & H.S. Rosen (1998) Microeconomics. Irwin: McGraw Hill.
Nillesen, P.H.L & M.G. Pollitt (2004) The consequences for Consumer Welfare
of the 2001-2003 Electricity Distribution Price Review in the Netherlands.
Cambridge Working Papers in Economics, CWPE 0446, Cambridge
University.
NMa/DTe (2004) Jaarverslag 2004. Den Haag: Sdu, te downloaden via www.
nmanet.nl.
Oxera (2004) Costs and benefits of market regulators. Londen, rapport te
downloaden via www.minez.nl.
Tweede Kamer (2003) Wijziging Elektriciteitswet 1998 en Gaswet in verband
met implementatie en aanscherping toezicht netbeheer. Memorie van toelichting, vergaderjaar 2003-2004, 29 372, nr. 3.
Figuur 4. Ontwikkeling transportrekening gemiddelde consument,
euro’s per kWh
0,046
reëel
nominaal
0,042
0,038
0,034
0,030
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Conclusie
Uit onze berekeningen blijkt dat de netto-baten van de
regulering van elektriciteitsnetwerken substantieel zijn. In
vergelijking met een beleidsneutrale situatie waarbij de tarieven jaarlijks met de consumentenprijsindex stijgen, komen de
verwachte baten in de periode 2001-2006 naar schatting uit op
bijna € 1,1 miljard. De veroorzaakte kosten door netwerkregulering elektriciteit staan met circa € 37 miljoen in geen verhouding
tot de verwachte baten. Huishoudens zien deze kosten en baten
doorvertaald in hun eindrekening, doordat deze in reële termen
met 12% is gedaald. Hierbij blijven eventuele positieve indirecte
effecten, zoals op de concurrentiepositie van de Nederlandse
economie, nog buiten beschouwing. De baten worden gereali-
ESB 7-10-2005
433