Schone groei: productiegroei en milieudruk ontkoppeld

Schone groei: productiegroei en milieudruk ontkoppeld
Aute ur(s ):
F.J. Dietz, E.C. Schmieman en F.A.G. den Butter (auteur)
Dietz is werkzaam bij het ministerie van VROM en Schmieman b ij het ministerie van EZ. Den Butter is hoogleraar Algemene Economie aan de VU.
frank.dietz@minvrom.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 90e jaargang, nr. 4461, pagina D3, 2 juni 2005 (datum)
Rubrie k :
Inleiding
Tre fw oord(e n):

Ontkoppeling brengt op termijn de combinatie van een hogere productie én een betere milieukwaliteit binnen bereik. Dat vergt
consequent daarop gerichte technologische ontwikkeling, alsook gedragsveranderingen van consumenten en producenten.
Productiegroei in de zin van een toename van het bbp dient vele doelen. Het houdt het inkomen per hoofd op peil bij een groeiende
bevolking en verschaft werkgelegenheid bij een toenemende arbeidsproductiviteit. Daarenboven biedt groei uitzicht op de vervulling
van nieuwe of aanvullende wensen, in zowel de particuliere als de publieke sfeer.
Productiegroei impliceert in de regel dat de milieudruk toeneemt. Er worden meer natuurlijke hulpbronnen gebruikt en meer afvalstoffen
geloosd. Zo heeft het toenemende gebruik van fossiele energie tot een sterk verhoogde concentratie van CO2 in de atmosfeer geleid, met
als waarschijnlijk effect relatief snelle klimaatveranderingen. Die hebben in het algemeen een sterk negatieve invloed op de
soortenrijkdom in de natuur. Willen we het tempo van klimaatverandering vertragen, dan zal de CO2-uitstoot drastisch moeten worden
verlaagd, hetgeen de productiegroei zal aantasten.
Er zijn nog vele voorbeelden te geven van de afruilrelatie tussen productiegroei en de verbetering van de milieukwaliteit. Centraal in dit
dossier staat de vraag in hoeverre aan deze afruilrelatie valt te ontkomen en wat daarvoor nodig is. Met andere woorden: zijn
productiegroei en de toename van de milieudruk te ontkoppelen? En kan de milieudruk zelfs afnemen als de productie blijft toenemen?
Verschillende auteurs bespreken hierna op grond van recent onderzoek verschillende aspecten van deze vragen. Bij wijze van inleiding
op hun bijdragen, worden in dit artikel de begrippen milieu, natuurlijke hulpbron, welvaart, groei en ontkoppeling gedefinieerd. Ook
wordt nagegaan in welke mate ontkoppeling inmiddels gestalte heeft gekregen.
Milieu, natuur en natuurlijke hulpbronnen
Het begrip milieu is uit de ecologie afkomstig en betreft de fysieke (biotische en abiotische) leefomgeving van een organisme. Het betreft
de voorwaarden voor en de invloeden op het bestaan van een levend wezen. Het milieu van een organisme is een deelverzameling van de
natuur. In de samenleving heeft het begrip milieu inmiddels een specifiekere betekenis gekregen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het begrip
milieuprobleem. Daarmee wordt een verandering in de natuur bedoeld, die door menselijke activiteit is veroorzaakt en die negatief wordt
gewaardeerd. Het begrip milieu is dan beperkt tot de fysieke leefomgeving van de mens.
Als iemand hinder ondervindt van door anderen veroorzaakte milieuverandering, hoeft nog geen sprake te zijn van een milieuprobleem.
Pas als substantiële groepen mensen de milieugevolgen van een bepaalde activiteit als nadelig ervaren, spreken we van een
milieuprobleem. Zo is de geluidsoverlast rondom Schiphol een milieuprobleem, maar burengerucht niet (vergelijk Udo de Haes, 1991).
Antropocentrisch perspectief
Er is nóg iets gebeurd door de inperking van het begrip milieu. Stilzwijgend is ook een antropocentrisch waardenperspectief
geïntroduceerd, waarin de natuur waarde heeft op grond van de functies die zij vervult voor de mens. 1 Dat verklaart waarom akkerbouw
in beginsel niet als een milieuprobleem wordt beschouwd, hoewel daarvoor de natuurlijke vegetatie is verwijderd en er dus sprake is van
een ‘milieuschok’ voor de hiervan afhankelijke organismen. Omgekeerd wordt de stank die een waterzuiveringsinstallatie verspreidt als
hinderlijk ervaren en daarom een milieuprobleem genoemd, hoewel natuurlijke processen hier niet slechter door functioneren.
In dit antropocentrische waardenperspectief worden de door mensen gebruikte delen van de natuur natuurlijke hulpbronnen genoemd.
Deze term omvat alle functies die de natuur voor mensen vervult: leverancier van materialen en (delen van) populaties, alsmede van
regenererende, bufferende en reinigende vermogens.
Milieu en welvaart
Het antropocentrisch waardenperspectief dat ten grondslag ligt aan de invulling van het milieubegrip, sluit naadloos aan bij de
subjectivistische waardeleer waar de welvaartstheorie op is gebouwd. Welvaart wordt daarbij in navolging van Hennipman in brede zin

opgevat: omdat in beginsel geen enkele behoefte wordt buitengesloten, wordt gesproken van een open of formeel welvaartsbegrip. 2
Meer vrije tijd, een uitbreiding van de sociale zekerheid (uit solidariteit met anderen of ter vergroting van de eigen bestaanszekerheid) of
het behoud van de Waddenzee kan dus net zo goed bijdragen aan de welvaart als een toename van het vrij beschikbare inkomen.
Kortom, er zijn géén specifieke economische doelen (Robbins, 1935).
Er is w̩l een economisch principe: realisering van het ene doel Рbijvoorbeeld het behoud van de Waddenzee Рstaat het bereiken van
een (deel van een) ander doel in de weg – zoals de grootschalige vangst van kokkels. Zulke afruilrelaties tussen doeleinden dwingt
mensen wegend en kiezend om te gaan met schaarse, alternatief bruikbare middelen. Welke doeleinden dan prevaleren, zal van individu
tot individu verschillen. In het politieke debat moeten de individuele voorkeuren vervolgens naar maatschappelijke preferenties worden
vertaald.
Markt- en overheidsfalen verhinderen optimaal milieugebruik
Beslissingen over het gebruik van natuurlijke hulpbronnen wijken niet wezenlijk af van beslissingen betreffende de inzet van andere
productiefactoren. Net als bij de relatieve schaarste aan arbeid en kapitaal, moet ook hier worden besloten voor welk doel de schaarse,
alternatief bruikbare natuurlijke hulpbronnen worden gebruikt. De allocatie van de productiefactoren is optimaal als een ander
milieugebruik (dan wel een veranderde inzet van arbeid of kapitaal) de welvaart niet meer kan vergroten.
Hoewel het de bedoeling is aanbod en vraag zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen, ligt optimale allocatie in de praktijk buiten ons
bereik. Hiervoor zijn vele oorzaken aan te geven, die in de literatuur doorgaans in de categorieën marktfalen en overheidsfalen worden
ondergebracht en waarvan we er hier slechts enkele aanstippen. Zo verhinderen externe effecten van menselijk handelen en de
karakteristieken van collectieve goederen dat wensen voor een betere milieukwaliteit op een markt kunnen worden geuit en vervolgens
een passend aanbod uitlokken. Prijzen voor milieugebruik ontbreken dan of ontberen wezenlijke informatie over de
productiemogelijkheden en de wensen van mensen. De kosten, bijvoorbeeld, die de overbemesting van grond- en oppervlaktewater
veroorzaken in de vorm van onder andere afnemende biodiversiteit en extra zuivering voor de drinkwaterbereiding, zijn niet in de prijs
van kunstmest verdisconteerd.
Beleidsfalen
Beleidsmaatregelen van de overheid corrigeren in theorie dit marktfalen, maar vertonen in de praktijk allerlei gebreken. Afgezien van de
gebruikelijke zorgen over de ondoelmatigheid van het overheidsapparaat (bureaucratie), springt in dit verband het informatietekort in het
oog, direct gevolgd door de verlammende werking van de verdelingsvraag (Dietz, 2000). Daardoor is moeilijk te achterhalen welke
milieukwaliteit in een bepaald gebied individueel en maatschappelijk wordt gewenst. Als er onduidelijkheid bestaat over de baten van
overwogen milieubeleid (het waarderingprobleem), hebben beleidsmakers al snel een legitimiteitsprobleem als hiervoor veren moeten
worden gelaten op andere terreinen zoals wegenaanleg of de industriële en agrarische productie (een verdelingsvraagstuk). Voorlieden
van goed georganiseerde belangengroepen zijn er dan als de kippen bij om in het publieke debat en bij ‘de autoriteiten’ ten eerste de
onzekerheid van de nagestreefde milieubaten te benadrukken en ten tweede de van hun achterban gevraagde offers als ‘onredelijk’ te
bestempelen. Omgekeerd gebruiken natuurorganisaties dezelfde speelruimte voor hún doeleinden, waardoor soms soorten tegen
onevenredig hoge kosten worden beschermd (korenwolf in Zuid-Limburg).
Ontkoppeling tussen productiegroei en milieudruk
Er zijn veel redenen om productiegroei na te streven. Tot de belangrijkste behoren het veiligstellen van werk en inkomen bij een (licht)
toenemende bevolking, de druk van de vergrijzing en de ontgroening, het op peil houden van collectieve voorzieningen in het kader van
zorg, sociale zekerheid, onderwijs en veiligheid en de altijd aanwezige aspiraties voor een hoger individueel inkomen. Vooral in een
periode waarin de conjunctuur tegenzit, wordt aan productiegroei prioriteit gegeven. Opmerkelijk is echter dat in verschillende grote en
onafhankelijk van elkaar uitgevoerde enquêtes niet de met productiegroei verbonden wensen, maar de oplossing van (internationale)
milieuproblemen onder de belangrijkste doelen van de Nederlandse bevolking wordt geschakeerd.
De realisatie van beide (sets van) doelen komt alleen dichterbij als productiegroei en de daaraan verbonden milieudruk kunnen worden
ontkoppeld (De Bruyn, 1999). Relatieve ontkoppeling, ofwel een minder dan evenredig met de productiegroei toenemende milieudruk, is
in de meeste gevallen onvoldoende. De milieudoelen die in verschillende Nationale MilieubeleidsPlannen zijn geformuleerd en
merendeels nog niet zijn gerealiseerd, blijven dan buiten bereik. Alleen als de milieudruk verder daalt, komen de gestelde milieudoelen in
het vizier. Bij voortgaande productiegroei is dan een proces van absolute ontkoppeling nodig.
Voor een echte verbetering van de milieukwaliteit moet de milieudruk beneden de verwerkingscapaciteit van het
milieu komen te liggen
Resultaten ontkoppeling
In de laatste decennia is voor veel vormen van milieudruk inderdaad absolute ontkoppeling gerealiseerd. Zo zijn de emissies van SO2 met
een factor twee à drie verminderd, die van fijn stof en ammoniak gehalveerd en die van NOx met enkele tientallen procenten. Voor andere
stoffen – bijvoorbeeld stikstof en fosfor – zijn de emissies na jarenlange daling weer toegenomen en is er dus sprake van herkoppeling.
Voor weer andere vormen van milieudruk is wel relatieve, maar geen absolute ontkoppeling gerealiseerd, zoals voor CO2-uitstoot en de
afnemende soortenrijkdom (CBS & RIVM, 2005).
Hoewel de emissies van een groot aantal verontreinigende stoffen dus afnemen, waarschuwt het Milieu- en Natuurplanbureau in haar
tiende Milieubalans ervoor dat het tempo van de emissiereducties in de meeste gevallen onvoldoende is om de gewenste kwaliteit van
natuur en milieu in Nederland te bereiken (MNP, 2004).
Een tweede waarschuwing betreft de ontkoppelingstrend zelf. De afname van de milieudruk blijkt vooral door technische maatregelen te
zijn gerealiseerd, waardoor we momenteel gebruikmaken van schonere auto’s, beter geïsoleerde huizen en zuiniger elektrische apparaten

dan twintig jaar geleden. Deze verbetering van de eco-efficiëntie wordt echter deels of geheel tenietgedaan door volume-effecten
(herkoppeling). Zo nemen de schadelijke emissies per auto af, maar nemen het aantal auto’s en het aantal afgelegde kilometers gestaag
toe, waardoor per saldo de milieudruk weer groter dreigt te worden. Voor een echte verbetering van de milieukwaliteit is het nodig dat de
milieudruk beneden het regeneratieve vermogen (de verwerkingscapaciteit) van het milieu komt te liggen.
Vooruitblik
Tegen deze achtergrond zijn in dit dossier verschillende bijdragen over ontkoppeling bijeengebracht. Hiervoor is in belangrijke mate
geput uit de onderzoeksresultaten van het NWO- stimuleringsprogramma Milieu & Economie. De verschillende bijdragen zijn
gegroepeerd rond de volgende thema’s.
Onzichtbare milieuproblemen
De grote milieuproblemen van de toekomst hebben een ander karakter dan die in het verleden; deze zijn onzichtbaar in de zin dat burgers
en bedrijven niet direct met de kwalijke gevolgen van hun eigen handelen worden geconfronteerd. Het belang van wetenschappelijk
onderzoek als instrument om de aard en omvang van milieuproblemen te kunnen waarnemen en er vervolgens een beleidsmatig antwoord
op te formuleren, neemt daardoor toe (zie hiervoor de bijdrage van Den Butter, alsook Den Butter & Dietz, 2004). Welk type onderzoek
dan nuttig is, wordt besproken in de bijdrage van De Groot en Florax.
Internationale concurrentie
De grote milieuproblemen vergen ook, nog meer dan vroeger, internationale coördinatie. Zulk internationaal milieubeleid krijgt slechts
langzaam gestalte. Hierop vooruitlopen maakt niet veel kans, omdat als vanzelfsprekend wordt aangenomen dat stringent nationaal
milieubeleid de internationale concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven schaadt en Nederland als vestigingsplaats van
(internationale) bedrijven onaantrekkelijker maakt. Steeds sterker wordt echter het geluid dat streng milieubeleid bij bedrijven innovaties
afdwingt en daardoor de internationale concurrentiepositie verbetert. In de bijdrage van Folmer et al. wordt onder andere ingegaan op de
empirische bewijzen voor deze claim.
Ontkoppeling en technologische ontwikkeling
Mogelijkheden voor ontkoppeling kunnen worden gezocht in technologische ontwikkeling die de milieuproductiviteit verbetert.
Daaronder valt een breed scala aan activiteiten. Aan de ene kant betreft dit de optimalisering van bestaande producten en
productieprocessen. Daardoor kunnen bijvoorbeeld, binnen het op fossiele brandstoffen gebaseerde vervoerssysteem, (vracht)auto’s
lichter worden, geschikter voor hergebruik en zuiniger met brandstof, waardoor de vervuilende emissies die met autogebruik
samenhangen afnemen. Aan de andere kant gaat het om systeeminnovaties, waarmee naar geheel nieuwe producten en
productieprocessen wordt overgeschakeld. Voor het vervoerssysteem zou het gebruik van waterstof als motorbrandstof zo’n innovatie
kunnen zijn, waardoor de bezwarende emissies die samengaan met het gebruik van fossiele brandstoffen tot het verleden behoren.
Verschillende aspecten van de complexe relatie tussen milieudruk en technologische ontwikkeling komen aan de orde in de bijdragen van
Vollebergh en Smulders, van Kemp et al. en van Boot.
Ontkoppeling en gedragsverandering
Een tweede mogelijkheid voor ontkoppeling biedt gedragsverandering van consumenten en producenten. Milieubelasting blijkt voor een
doorsnee consument echter geen beslissend criterium voor productaankopen te zijn en prikkelt producenten daarom niet tot bijzondere
inspanningen. Pas als milieugebruik in de prijzen zou worden verdisconteerd, gaat de milieubelasting een rol spelen bij de samenstelling
van het consumptiepakket. Hoe de milieubelasting moet worden geïnternaliseerd, is daarmee nog niet beantwoord. Zijn prijzen voor
milieugebruik te corrigeren? Of zijn er andere prikkels nodig, zoals normstelling of convenanten, om consumenten en producenten te
bewegen de milieubelasting te verminderen? De bijdragen van Dietz en Hazeu, van Polman en van Bos en Van der Wijst gaan nader in op
de potenties van verschillende soorten prikkels om milieuvriendelijk gedrag te genereren.
Ontkoppeling in bedrijven
Niet alleen direct belanghebbenden, zoals consumenten, werknemers en aandeelhouders, beoordelen bedrijven op hun prestaties.
Bedrijven worden ook steeds vaker aangesproken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Daarbij kan het gaan om het vermijden
van kinderarbeid in de gehele productieketen, maar ook om de vermindering van de milieubelasting. Verschillende grote bedrijven
registreren inmiddels met milieuaccounting hun milieugebruik. Wat de voordelen en nadelen hiervan zijn voor het maatschappelijke
streven naar ontkoppeling, en vooral of milieuverslaglegging verplicht moet worden gesteld of beter werkt op vrijwillige basis, wordt
bediscussieerd in de bijdragen van Bouma, Vijverberg en Oudshoorn.
De agenda
Tot slot kijken verschillende auteurs vooruit. Dat gebeurt vanuit verschillende perspectieven. Van Soest gaat in op de kosten van
ontkoppelingsbeleid. Hofkes en Verbruggen verkennen de beleidsagenda, terwijl De Zeeuw de onderzoeksagenda onder de loep neemt.
Frank Dietz, Erik Schmieman en Frank den Butter
Literatuur
Bruyn, S.M. de (1999) Economic Growth and the Environment: an Empirical Analysis. Tinbergen Research Series 216. Amsterdam:
Thela Thesis.

Butter, F.A.G. den & F.J. Dietz (2004) Duurzame ontwikkeling en overheidsbeleid. ESB. 14 mei, 218-221.
CBS & MNP: www.rivm.nl/milieuennatuurcompendium/nl/.
Dietz, F.J. (2000) Meststoffenverliezen en economische politiek. Bussum: Uitgeverij Coutinho.
Heertje, A. (1990) Groei en krimp bij duurzame ontwikkeling: welke kennis is nodig?. In P. Nijkamp & H. Verbruggen (red.), Het
Nederlandse milieu in de Europese ruimte. Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde 1990. Leiden:
Stenfert Kroese, 43-75.
Hennipman, P. (1945) Economisch motief en economisch principe. Amsterdam: Noord-Hollandsche Uitgevers Maatschappij.
Hennipman, P. (1962/1977) Doeleinden en criteria der economische politiek. In: J.E. Andriessen en M.A.G. van Meerhaeghe (red.),
Theorie van de economische politiek, Leiden: Stenfert Kroese, 2-106. Herdrukt in P. Hennipman (1977) Welvaartstheorie en economische
politiek. Alphen a/d Rijn: Samson, 17-113.
Hueting, R. (1974) Nieuwe schaarste en economische groei. Amsterdam: Elsevier.
MNP (2004) Milieubalans 2004. Bilthoven: RIVM.
Robbins, L. (1935) An Essay on the Nature and Significance of Economic Science. London: MacMillan.
Udo de Haes, H.A. (1991) Milieukunde, begripsbepaling en afbakening. In: J.J. Boersema, J.W. Copius Peereboom & W.T. de Groot
(red.), Basisboek Milieukunde. Amsterdam: Boom, 21-34.
Wolfson, D.J. (1988) Publiek sector en economische orde. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Dossier: Arbeidsproductiviteit in de zorg
F.J. Diets, E.C. Schmieman en F.A.G. den Butter: Schone groei: productiegroei en milieudruk ontkoppeld
H. Folmer, H. Van der Veen en C. Withagen: Milieubeleid, concurrentievermogen en locatiegedrag van bedrijven
F.J.G.M. Florax en H.L.F. de Groot: Meta-analyse als hulpmiddel bij beleidsinstrumentatie
F.A.G. den Butter: Maak het milieu weer zichtbaar
J.A. Smulders en H.R.J. Vollebergh: Milieubeleid en innovatie
R. kemp, F.W. Geels en G.P.J. Verbong: Innovatie en duurzaamheidtransities
P.A. Boot: Concreet en Europees
F.J. Dietz en C.A. Hazeu: Tussen prijsprikkels en institutionele hervorming
N.B.P. Polman: Contractontwerp voor ontkoppeling
M.G. Bos en C.A. van der Wijst: Leren door transacties
J.J. Bouma en F.J. Dietz: Milieu-accountint: interne controle en publieke verantwoording
C.H.T. Vijverberg: Milieu-accounting en de overheid
C. Oudshoorn en J.H.G. van den Broek: Fileermes beter dan botte bijl
D.P. van Soest: De kosten van ontkoppelingsbeleid
M.W. Hofkes en H. Verbruggen: Milieubeleid voor een mierenhoop
Aart de Zeeuw: Hoe verder?

1 Behalve de directe gebruikswaarde van bijvoorbeeld een bos (hout, recreatie), betreft dit ook indirecte gebruikswaarden, zoals de
optiewaarde (waarde hechten aan het bos voor eventueel toekomstig gebruik) en de bestaanswaarde (waarde hechten aan het bos uit
zorg voor het nageslacht of liefde voor de natuur).

2 Aanvankelijk spreekt Hennipman (1945:203) over het indifferente welvaartsbegrip, waarvoor hij later (1962/1977:64) de term formeel
welvaartsbegrip hanteert. Het formele welvaartsbegrip is de sleutel om milieukwesties als economische problemen te beschouwen en de
vermeende tegenstelling tussen milieu en economie te bestrijden (zie bijvoorbeeld Hueting, 1974; Wolfson, 1988; Heertje, 1990).

Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)