Centrale bank onafhankelijkheid

Centrale bank onafhankelijkheid
Aute ur(s ):
Haan, J. de (auteur)
Eijffinger, S.C.W. (auteur)
De eerste auteur is verb onden aan de Economische Faculteit, Rijksuniversiteit Groningen; de tweede auteur is verb onden aan de Katholieke
Universiteit Brabant, Tilb urg, het Europa College te Brugge en de Humb oldt Universiteit te Berlijn. Dit artikel is gebaseerd op S.C.W. Eijffinger en
J. de Haan, The political economy of central-b ank independence, Special papers in international economics, nr. 19, mei 1996, Department of
economics Princeton University, New Jersey.
Ve rs che ne n in:
ESB, 81e jaargang, nr. 4084, pagina 996, 4 december 1996 (datum)
Rubrie k :
ABC
Tre fw oord(e n):
abc, monetaire, economie

Een nieuwe tak van wetenschappelijk onderzoek houdt zich bezig met de positie van de centrale bank. Waarom zou een centrale bank
onafhankelijk moeten zijn, welke vormen van onafhankelijkheid zijn er, en is onafhankelijkheid ook werkelijk goed voor de
inflatiebestrijding?
Lange tijd schenen economen zich nauwelijks te interesseren voor het vraagstuk van de onafhankelijkheid van de centrale bank. E
én
van de eerste artikelen op dit terrein is zelfs nooit gepubliceerd 1. In het begin van de jaren negentig veranderde dit echter drastisch.
Het onderzoek naar de autonomie van centrale banken werd een groeimarkt.
Het uitgangspunt in deze literatuur is het zogenoemde tijdsinconsistentie-probleem. Dat houdt in, dat de overheid bloot staat aan de
verleiding om onverwachte inflatie te genereren. Wanneer bijvoorbeeld bepaalde inflatieverwachtingen, die zijn gebaseerd op
beleidsaankondigingen van de autoriteiten, eenmaal in nominale loon-contracten zijn verwerkt, kunnen de monetaire autoriteiten
besluiten om een hogere dan verwachte inflatie te bewerkstelligen. Bij nominale loonstarheid heeft een onverwachte monetaire impuls
een tijdelijke verlaging van de werkloosheid tot gevolg. Een onverwacht hoge inflatie holt bovendien de reële waarde van de
staatsschuld uit. De overheid is dus in de verleiding om onverwachte inflatie te creëren. Het probleem is echter dat het publiek deze
rekensom ook kan maken en de inflatieverwachtingeno vereenkomstig opwaarts bijstelt. Daardoor resulteert per saldo een inflatieniveau
dat niet optimaal is.
De vraag is nu, hoe deze ‘inflationary bias’ kan worden verminderd. De belangrijkste oplossingen zijn een inflatie-averse en
onafhankelijke centrale bank enerzijds en anderzijds een contract tussen de regering en de centrale bank, waarin afspraken worden
gemaakt over de aanvaardbare hoogte van de inflatie, waarbij het monetaire beleid vervolgens aan de centrale bank wordt overgelaten.
In theorie
Onafhankelijk en conservatief
Rogoff heeft laten zien, dat door het monetaire beleid over te dragen aan een ‘conservatieve’ centrale bank die onafhankelijk is, de
regering zich op een geloofwaardige wijze kan binden aan een beleid gericht op prijsstabiliteit 2. Onafhankelijkheid heeft betrekking op
verschillende aspecten:
» personele onafhankelijkheid (mag de bank zelf bepalen wie er werkzaam is of zijn er regeringsvertegenwoordigers in de directie?);
» financiële onafhankelijkheid (is de bank gedwongen om bij te dragen aan de publieke uitgaven) en;
» beleidsonafhankelijkheid, onder te verdelen in onafhankelijkheid bij het inzetten van monetaire instrumenten, en onafhankelijkheid bij
het bepalen van de doelstelling.
In de benadering van Rogoff speelt dit laatste aspect een belangrijke rol. Een centrale bank zal van zich zelf ‘conservatiever’ zijn dan de
regering, dat wil zeggen een sterkere voorkeur hebben voor prijsstabiliteit. Is de centrale bank in voldoende mate onafhankelijk, dan
behoeft deze geen rekening te houden met de verleiding waaraan de overheid bloot staat. Het publiek kan ervan uitgaan dat de centrale
bank zal streven naar een lage inflatie, en de looneisen daarop afstemmen.
In de literatuur zijn twee redenen gesuggereerd, waarom centrale bankiers conservatiever zullen zijn dan de regering 3. Ten eerste de
tijdsvoorkeur: centrale bankiers kijken doorgaans meer naar de lange termijn dan politici. Ten tweede maken centrale bankiers zich
doorgaans relatief meer bezorgd over inflatie dan over andere doelen van economische politiek. Wanneer de monetaire politiek dus wordt
overgelaten aan een conservatieve centrale bankier, zal een lagere inflatie resulteren dan wanneer de regering zelf het monetaire beleid

bepaalt.
Toch is de benadering van Rogoff niet zonder problemen. Ten eerste is een belangrijke veronderstelling in de redenering van Rogoff dat
committering aan een onafhankelijke centrale bank mogelijk is. Maar waarom zou de regering een conservatieve centrale bankier niet
kunnen vervangen door een minder conservatieve? Ten tweede is een belangrijk nadeel van volledige onafhankelijkheid, dat er volstrekt
geen flexibiliteit meer bestaat voor de overheid om te reageren op een onvoorziene aanbodschok. Lohmann concludeert daarom dat een
gedeeltelijke overdracht van de verantwoordelijkheid voor het monetaire beleid aan de centrale bank te prefereren valt boven een
volledig autonome centrale bank. De regering kan in zo’n geval kiezen: accepteer het beleid van de centrale bank, met als gevolg dat een
mogelijke aanbodschok niet optimaal wordt opgevangen, of accepteer het niet, hetgeen natuurlijk kosten in de vorm van een lagere
geloofwaardigheid met zich mee brengt. In deze constructie kan de regering de centrale bank dus overstemmen en dat levert een betere
uitkomst op dan wanneer een dergelijke mogelijkheid absoluut niet bestaat 4. De Nederlandse situatie, waarbij de minister van Financiën
de Nederlandsche Bank een aanwijzing omtrent het te voeren monetaire beleid kan geven, vormt volgens Lohmann een praktisch
voorbeeld van een dergelijke constructie.
Contract
Een alternatieve benadering die in de literatuur is gesuggereerd, is de zogenoemde contractbenadering. Hierbij wordt de centrale bank
beschouwd als de agent en de regering als de principaal. Het gaat bij deze benadering om het opstellen van een optimaal contract tussen
beide partijen 5. Eén mogelijkheid is een contract te maken waarin een expliciete inflatiedoelstelling wordt vastgelegd en waarbij de
centrale bank verantwoordelijk wordt gesteld voor de realisatie ervan. Een dergelijk systeem bestaat sinds 1989 in Nieuw-Zeeland, waar
de gouverneur van de Reserve Bank of New Zealand onder bepaalde omstandigheden zelfs kan worden ontslagen indien de
inflatiedoelstelling niet wordt gerealiseerd. In een dergelijke situatie is geen sprake van doelonafhankelijkheid; de centrale bank krijgt
immers een expliciete taakstelling opgelegd.
Walsh concludeert dat deze contractbenadering een groot voordeel heeft, omdat er geen afruil zou bestaan tussen geloofwaardigheid en
flexibiliteit. Met dit laatste wordt gedoeld op de mogelijkheid tot stabilisatie van economische schokken. Met andere woorden, het is
mogelijk om een lagere inflatie te realiseren, zonder dat dit gepaard gaat met minder stabilisatie.
Toch is niet iedereen overtuigd van de superioriteit van de contractbenadering. Er bestaat immers de mogelijkheid om het contract open
te breken (of niet uit te voeren), waardoor de geloofwaardigheid van het contract als verbintenis verdwijnt 6. Met andere woorden, het
optimale contract lost het tijdsinconstentieprobleem niet op, maar plaatst het op een ander niveau. Volgens Al-Nowaihi en Levine is het
echter een groot voordeel van de contractbenadering dat het geloofwaardigheidsprobleem nu opduikt als een
heronderhandelingsprobleem. Dit is namelijk zeer zichtbaar voor het publiek 7. Verwachtingen kunnen hierdoor nauwkeuriger worden; er
is minder onzekerheid. Er bestaat bovendien een prikkel voor de regering om niet te heronderhandelen, juist omdat het zo zichtbaar is.
Empirie
Meting
Welke centrale banken zijn nu het meest onafhankelijk? De meeste maatstaven voor centrale bank onafhankelijkheid die in de literatuur
zijn ontwikkeld, zijn gebaseerd op bepaalde aspecten van de wetgeving voor de centrale bank en beperken zich tot de geïndustrialiseerde
landen. In tabel 1 staan vier maatstaven van centrale bank onafhankelijkheid, zoals respectievelijk ontwikkeld door Alesina, Grilli,
Masciandaro en Tabellini, Eijffinger en Schaling, en Cukierman.

Tabel 1. Aspecten van centrale bank onafhankelijkheid: een vergelijking van vier indicatoren
Alesina
maximum score
personele onafh.
financiële onafh.
beleidsonafh.
waarvan:
– instrument onafh.
– doel-onafh.

4
1/2
1/4
1/4

Australië
België
Canada
Denemarken
Duitsland
Finland
Frankrijk
Griekenland
Ierland
Italië
Japan
Nederland
Nieuw-Zeeland
Noorwegen
Oostenrijk
Portugal
Spanje

1
2
2
2
4
2
2
1,5
3
2
1
2
1

Grilli e.a.
16
3/8
5/16
5/16

Eijffinger-Schaling
5
1/2
-1/2

3/16
2/16
9
7
11
8
13
7
4
7
5
6
10
3
9
3
5

(3)
(1)
(4)
(3)
(6)
(2)
(2)
(3)
(4)
(1)
(6)
(0)
(3)
(1)
(2)

Cukierman
1,00
1/2
5/10
3/10
3/20
3/20

1
3
1
4
5
3
2
2
3
4
3
2
3
2
3

0,31
0,19
0,46
0,47
0,66
0,27
0,28
0,51
0,39
0,22
0,16
0,42
0,27
0,14
0,58
0,21

3
2
2
4

Verenigde Staten
Verenigd Koninkrijk
IJsland
Zweden
Zwitserland

12 (5)
6 (1)
12 (5)

3
2
2
5

0,51
0,31
0,36
0,27
0,68

Vetgedrukt staan de drie hoogst gemeten waarden; dit zijn volgens de betreffende indicator de meest onafhankelijke centrale
banken. De scores voor Nieuw-Zeeland hebben betrekking op de situatie vóór 1989 (toen werd de contractbenadering ingevoerd).
Bronnen: A. Alesina, Politics and business cycles in industrial democracies, Economic Policy, april 1989, blz. 55-98; V. Grilli, D.
Masciandaro en G. Tabellini, Political and monetary institutions and public financial policies in the industrial countries, Economic
Policy, nr. 13, 1991, blz. 341-392; S.C.W. Eijffinger en E. Schaling, Central bank independence in twelve industrial countries, Banca
Nazionale del Lavoro Quarterly Review, nr. 184, blz. 1-41 en S.C.W. Eijffinger en M. van Keulen, Central bank independence in
another 11 countries, Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, nr. 102, 1995, blz. 39-83 1993; A. Cukierman, Central bank
strategy, credibility and independence, MIT Press, Cambridge, 1992.

In het bovenste deel van de tabel is zichtbaar hoe de indicatoren zijn opgebouwd. Personele onafhankelijkheid telt in alle indicatoren
zwaar; het bepaalt ongeveer de helft van de score. Financiële onafhankelijkheid telt vooral mee bij Cukierman, terwijl Eijffinger-Schaling
het grootste gewicht aan beleidsonafhankelijkheid toekennen.
De resultaten in het onderste deel van de tabel lopen dan ook behoorlijk uiteen 8. Zo is volgens de maatstaf van Grilli e.a. de Griekse
centrale bank tamelijk afhankelijk, terwijl deze bank volgens de maatstaf van Cukierman relatief onafhankelijk is. Deze verschillen zijn het
gevolg van de verschillende nadruk die er wordt gelegd op de onderscheiden aspecten van onafhankelijkheid enerzijds, en van
interpretatieverschillen van wetgeving anderzijds. Dit laatste is wellicht de oorzaak van de opvallend ‘slechte’ score van Nederland
volgens de maatstaf van Alesina.
Onafhankelijkheid en inflatie
Tal van empirische studies komen tot de conclusie dat er een negatieve relatie bestaat tussen centrale bank autonomie en inflatie: hoe
onafhankelijker de centrale bank, hoe lager de inflatie. Ook wanneer allerlei controle-variabelen worden meegenomen, blijft er doorgaans
een significante, negatieve relatie bestaan 9.
tabel 2 toont de schattingsresultaten voor de gemiddelde inflatie en de vier maatstaven voor centrale bank onafhankelijkheid. De inverse
relatie tussen inflatie en centrale bank onafhankelijkheid blijkt voor alle maatstaven (sterk) significant te zijn. Dat is opmerkelij, gezien de
sterk uiteenlopende indicatoren.

Tabel 2. Inflatie en centrale bank onafhankelijkheid regressies met als te verklaren variabele de inflatie, en als verklarende
variabele de vier maatstaven voor onafhankelijkheid, 1972-1991
Constante

Alesina
11,78
Grilli e.a.
12,54
Eijffinger-Schaling 11,01
Cukierman
10,30

Onafhankelijkheidsindicator
1,98**
0,63**
1,43**
8,65*

R2

0,51
0,43
0,57
0,31

Eén ster geeft aan dat de coëfficiënt significant van nul verschilt bij een 95%-betrouwbaarheidsniveau; twee sterren geven aan dat
de coëfficiënt significant is bij een 99%-betrouwbaarheidsniveau.

Kosten van inflatiebestrijding
Is het negatieve verband tussen centrale bank onafhankelijkheid en inflatie dat doorgaans in empirische studies wordt gevonden in
overeenstemming met de theorie, dat is niet het geval voor het verband tussen centrale bank autonomie en de kosten van de
inflatiebestrijding 10. Volgens de meeste theoretische modellen zijn de kosten in termen van oplopende werkloosheid en lagere productie
van een beleid gericht op een lagere inflatie gering bij een onafhankelijke centrale bank. Immers, onafhankelijkheid kan er volgens Rogoff,
voor zorgen dat de regering de inflatie op de korte termijn niet laat oplopen, zodat er op de langere termijn ook geen hoge kosten gemaakt
moeten worden om de inflatie weer terug te dringen. Uit diverse recente studies blijkt echter dat er in werkelijkheid sprake is van een
omgekeerde relatie. Naarmate de centrale bank onafhankelijker is, zijn de disinflatiekosten juist hoger. Een bevredigende verklaring voor
deze resultaten is er (nog) niet.
Democratische verantwoording
Een onderwerp dat onlangs in de literatuur aan de orde is gesteld, betreft de relatie tussen onafhankelijkheid van de centrale bank en de
mate waarin de bank rekenschap over het gevoerde beleid moet afleggen. In de contractbenadering die tegenwoordig in Nieuw Zeeland
geldt, is dit zeer duidelijk geregeld omdat de centrale bank instrumentonafhankelijkheid kent, terwijl het beleid wordt bepaald door de
regering. Gevolg is dat de minister verantwoording moet afleggen over het gevoerde beleid. In de Rogoff-benadering lijkt er eerder
sprake van een strijdigheid: een bank die onafhankelijk is op alle gebieden, zou ook geen verantwoording hoeven af te leggen.
Nolan en Schaling hebben hierover onlangs een interessante visie naar voren gebracht 11. Volgens deze auteurs kan het afleggen van

rekenschap op zich zelf al de inflatie(verwachtingen) verlagen, omdat het publiek dan beter weet waar het aan toe is, en dus lagere
inflatieverwachtingen zal koesteren. De inflatie kan dus niet alleen door meer onafhankelijkheid worden gereduceerd, maar ook door meer
verantwoording af te (moeten) leggen. Deze analyse voert tot de conclusie dat wanneer meer rekenschap enigzins ten koste gaat van de
onafhankelijkheid dat niet erg hoeft te zijn: beiden kunnen immers de inflatie reduceren. Empirisch onderzoek, bestaande uit het
correleren van een index voor ‘rekenschap’ 12 en verschillende van de onafhankelijkheidsindices, wijst er echter op dat de negatieve
samenhang tussen beiden zelden significant is 13.
Ten slotte
Diverse landen hebben de afgelopen jaren hun centrale bank een meer onafhankelijke positie gegeven. Deze landen lijken te kiezen voor
de door Rogoff gesuggereerde oplossing van de ‘inflationary bias’. De alternatieve contract benadering wordt in de praktijk gebracht in
Nieuw-Zeeland. Welke van deze benaderingen de beste resultaten oplevert is noch in theorie noch in de praktijk een uitgemaakte zaak.
Hoe dan ook, naar ons oordeel zijn een onafhankelijke centrale bank of een inflatie-contract geen ‘quick fix’ voor een uit de hand gelopen
inflatie. Hoewel centrale bank autonomie kan bijdragen aan een lagere inflatie, is het van belang om goed te realiseren dat een
onafhankelijke centrale bank noch een noodzakelijke noch een voldoende voorwaarde is voor een lage inflatie. Eerst wanneer er
voldoende steun bestaat binnen de samenleving voor een anti-inflatie beleid, heeft een dergelijk beleid, dat het beste kan worden
gevoerd door een onafhankelijke centrale bank, kans van slagen

1 R. Bade, en M. Parkin, Central bank laws and monetary policy, unpublished, University of Western Ontario, 1988.
2 K. Rogoff, The optimal degree of commitment to an intermediate monetary target, Quarterly Journal of Economics, 1985, blz. 11691190.
3 A. Cukierman, Central bank strategy, credibility, and independence, MIT Press, Cambridge, 1992.
4 S. Lohmann, Optimal commitment in monetary policy: credibility versus flexibility, American Economic Review, 1992, blz. 273-286.
5 C. Walsh, Optimal contracts for central bankers, American Economic Review, 1995, blz. 150-167.
6 B.T. McCallum, Two fallacies concerning central-bank independence, American Economic Review, Papers and Proceedings, 1995, blz.
207-211.
7 A. al-Nowaihi en P. Levine, Independent but accountable: Walsh contracts and the credibility problem, CEPR Discussion paper, nr.
1387, april 1996.
8 Voor nadere analyse van deze verschillen zie Eijffinger en De Haan, 1996. op.cit.
9 Zie Eijffinger en De Haan op.cit.. voor nadere onderbouwing van deze conclusie.
10 Zie Eijffinger en De Haan, op.cit., blz. 37-38 voor nadere details.
11 C. Nolan en E. Schaling, Monetaire policy uncertainty and central bank accountability, working paper, Bank of England, 1996.
12 C.B. Briault, A.G. Haldane en M.A. King, Independence and accountibility, working paper, Bank of England, 1995.
13 J. de Haan, The ECB: independence, accountibiity and monetary strategy, Public Choice, 1996, te verschijnen.

Copyright © 1996 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)