Het plan-Cnossen
en de arbeidsmarkt
JJ. Graafland en S. de Boer*
I
n een recent plan stelt professor Cnossen een belastingstelsel voor waarin
kapitaalinkomen en het grootste deel van het arbeidsinkomen belast worden met een
tariefvan 30%. Een verkennende analyse met het CPB-model MIMIC laat zien dat dit
voorstel tot een aanzienlijke stijging van de werkgelegenheid en een daling van de
werkloosheid leidt. Dit is het resultaat van eenforse verschuiving van de belasting op
actieven naar inactieven.
Nederland is aan een nieuw belastingstelsel toe, zo
menen velen. Van links tot rechts is er een discussie
gaande hoe verschuivingen binnen het belastingstelsel ertoe kunnen leiden dat de situatie van hoge
inactiviteit op de arbeidsmarkt doorbroken wordt.
In de discussie worden globaal vijf routes voorgesteld, waarlangs door een herinrichting van het
belastingstelsel de arbeidsmarktsituatie verbeterd kan
worden. De eerste is door de belastingdruk te verschuiven van actieven naar inactieven. Een voorbeeld hiervan is de introductie van een heffingskorting voor werknemers, die deels gefinancierd wordt
door een hoger belastingtarief voor bejaarden, zoals
voorgesteld door de commissie-Andriessen. De tweede route is belasting te verschuiven van arbeid naar
kapitaal. Een voorbeeld hiervan is het plan van Van
Elswijk, waarbij de belasting (premies volksverzekeringen) niet op de loonsom, maar op de toegevoegde
waarde van bedrijven wordt geheven, hetgeen impliciet een verschuiving inhoudt naar belasting op kapitaal . Een derde route is de inzet van arbeid te verhogen door belasting te verschuiven van arbeid naar
energie door middel van een energieheffing . De
vierde route is om de belastingdruk te verschuiven
van arbeid naar consumptie, een route die in de VS
populair is. De vijfde route heeft niet zozeer betrekking op een verschuiving binnen het belastingstelsel,
maar op een verkleining van de wig door de overheidsuitgaven te verlagen.
Een nieuwe variant om tot vermindering van de
wig op arbeidsinkomen te komen vormt het belastingplan van professor Cnossen3. Hij stelt voor om in navolging van Scandinavie — in plaats van het huidige zogenaamde synthetische belastingstelsel waarin arbeidsinkomen en kapitaalinkomen ge’integreerd
worden belast, een duaal belastingsysteem te introduceren waarin inkomsten uit arbeid en kapitaal apart
worden belast. Alle vormen van kapitaalinkomen
worden belast met een proportioned tarief van 30%.
Dit tarief is, na een arbeidsaftrek, eveneens van toe-
I
passing op inkomsten uit arbeid over een fors verlengde eerste schijf. Voor hogere arbeidsinkomens
geldt met het oog op het draagkrachtprincipe een
hoger belastingtarief.
Hoe past dit voorstel in het hierboven geschetste
beeld van de routes tot vermindering van de wig?
Voor een deel sluit het voorstel van Cnossen aan bij
de eerste route. Door de belastingvrije som af te
schaffen en in plaats daarvan een arbeidsaftrek te bieden verschuift de belastingdruk van actieven naar inactieven. Een nieuw element is dat Cnossen de wig
op arbeid wil verlagen door het inkomen uit kapitaal
zwaarder te belasten. Het verschil met de tweede route is dat de opbrengst van kapitaal aan de huishoudingkant wordt belast en niet de inzet van kapitaal
bij de produktie aan de kant van de ondernemingen.
Een wezenlijk aspect van het voorstel van Cnossen is
verder dat door een sterke vereenvoudiging van de
belasting op kapitaalinkomen de grote variatie in effectieve belastingtarieven op kapitaalinkomen opgeheven wordt. Dit heeft als voordeel dat de belastingarbitrage afneemt hetgeen de belastinggrondslag
versterkt. De daaruit resulterende extra belastingopbrengsten kunnen worden aangewend om het belastingtarief op arbeidsinkomen te verminderen.
In dit artikel wordt onderzocht wat de mogelijke
arbeidsmarkt-effecten van het plan van Cnossen zijn.
Daartoe is een analyse verricht met het algemeen
* De auteurs zijn werkzaam bij het Centraal Planbureau.
Zij danken A. Nibbelink, R. Janssen en S.J. Ottens voor hun
hulp bij de simulatie-analyse en P. van den Berg en
L. Bovenberg voor hun commentaar.
1. Zie hierover: Alternatieve financiering van de sociale
zekerheid: Plan van Van Elswijk, Centraal Planbureau,
Werkdocument 79, Den Haag, 1995.
2. Zie bij voorbeeld: Effecten van een kleinverbruikersheffing op energie bij lage en hoge prijsniveaus, Centraal
Planbureau, Werkdocument 64, Den Haag, 1993.
3. S. Cnossen, Werken aan de wig; contouren van eenfiscaal convenant, Erasmus Universiteit, Rotterdam, 1994.
evenwichtsmodel van het CPB, MIMIC. Dit model bevat een uitgebreide beschrijving van de invloed van
allerlei vormen van belasting op het inkomen en arbeidsmarktgedrag van huishoudens. Wel ontbreekt in
het model een gedetailleerde modellering van fiscale
invloeden op het investeringsgedrag. Bovendien is
de (vrije) spaarquote in MIMIC exogeen. Omdat de
voorstellen van Cnossen voor een deel juist aangrijpen bij de opbrengst van sparen en beleggen, betekent dit dat de analyse niet de pretentie heeft tot een
volledige doorrekening van het plan van Cnossen te
komen. De doelstelling is eerder een bijdrage te leveren aan de discussie over het plan-Cnossen door bepaalde consequenties ervan in het licht te stellen.
Het plan-Cnossen
In zijn voorstel voor een duaal belastingsysteem wil
Cnossen het arbeidsinkomen progressief belasten, en
het kapitaalinkomen met een proportioneel tarief. De
progressie in de belasting op arbeid wordt vormgegeven door een niet-overdraagbare arbeidsaftrek van
/ 10.000, een basistarief van 30% (inclusief premies
volksverzekeringen) voor arbeidsinkomens tot
/ 100.000, een tarief van 40% voor arbeidsinkomens
tussen/ 100.000 en/ 200.000 en een toptarief van
50% voor arbeidsinkomens hoger dan/ 200.000. Het
basistarief van 30% geldt ook voor bejaarden, hetgeen ten opzichte van het huidige basistarief voor bejaarden een stijging van 13% impliceert. Om de forse
aanslag op het beschikbaar inkomen van bejaarden
te verminderen stelt Cnossen een tijdelijke, inkomensafhankelijke ouderenaftrek voor. De uniforme arbeidsaftrek van/ 10.000 per werkende komt in de
plaats van de huidige belastingvrije som, arbeidskostenforfait, reiskostenaftrek en zelfstandigenaftrek .
Omdat uitkeringsgerechtigden geen recht hebben op
de arbeidsaftrek, betekent dit dat zij per saldo een inkomensverlies ondervinden vanwege de afschaffing
van de belastingvrije som.
Voor het inkomen uit kapitaal, zoals inkomen uit
vermogen, winst uit onderneming en vermogenswinsten geldt een proportioneel tarief dat gelijk is aan
het basistarief voor de belasting op arbeid, namelijk
30%. Er geldt geen belastingvrije som. Rente-inkomsten worden belast met een (geleidelijk in te voeren)
bronheffing van 30% . Ook de rente-inkomsten van
pensioenfondsen (en levensverzekeringsmaatschap-
De bovengenoemde voorstellen impliceren een
forse daling van de lasten op arbeid en een stijging
van de belasting op kapitaal. Voor zover de opbrengsten van de extra belasting op kapitaal onvoldoende
zijn om de vermindering van de belasting op arbeid
te compenseren, stelt Cnossen voor om dit tekort te
dekken door een vermindering van subsidies op huis-
vesting en openbaar vervoer.
Om te berekenen hoe groot het bedrag aan benodigde bezuinigingen is, zijn in tabel 1 de ex ante kosten en opbrengsten van de verschillende elementen
van het plan van Cnossen weergegeven. De linkerkolom geeft de effecten op de belastingopbrengsten
van de bovenvermelde veranderingen in de tarieven
en schijfgrenzen van het inkomstenbelastingstelsel.
Behalve mutaties in belastingopbrengsten op arbeids-
en uitkeringsinkomen vallen onder deze noemer ook
alle veranderingen in de belasting op kapitaalinkomen die direct voortvloeien uit de verschuiving in
schijfgrenzen en tariefmutaties van het IB-stelsel. Zo
leidt een verlenging van de eerste schijf er niet alleen
toe dat personen die voorheen in de tweede schijf
vielen, minder belasting hoeven te betalen, maar ook
dat hun hypotheekrente nu tegen het tarief van de
eerste schijf zal worden afgerekend, zodat de hypotheekrente-aftrek vermindert. Vanwege de grote lengte van de eerste schijf in het nieuwe stelsel betreft dit
verreweg het grootste deel van alle huishoudens.
Uit de linkerkolom van tabel 1 blijkt dat werknemers en zelfstandigen sterk profiteren van de belastingherziening op arbeidsinkomen. De uitkeringsgerechtigden en de bejaarden gaan per saldo meer
belasting betalen, omdat de belastingvrije som wordt
afgeschaft en zij geen recht hebben op de arbeidsaftrek die daarvoor in de plaats komt. Voor de bejaar-
den geldt bovendien dat het eerste schijftarief toeneemt7. Per saldo nemen de belastingopbrengsten
op arbeids- en uitkeringsinkomen met/ 13,5 mrd af.
In de rechterkolom staan de extra belastingopbrengsten van de wijzigingen in de belasting van kapitaalinkomen. Kostenposten zijn de verlaging van
het Vpb-tarief van 35% naar 30% en afschaffing van
de dividendbelasting (om dubbele belasting van bedrijfswinsten te voorkomen). De belasting van de rente-opbrengsten van pensioenfondsen levert/ 14 mrd
op (circa 2% van het fondsvermogen). Indien de pensioenfondsen dit opvangen door hogere pensioenpremies, zijn de netto opbrengsten echter/ 10 mrd
omdat de pensioenpremies aftrekbaar zijn voor de
IB. Afschaffen van de rentevrijstelling en de aftrek
van rente op consumptief krediet levert/ 2,5 mrd op,
pijen), die nu onbelast zijn, vallen hieronder. De vermogenswinst op aandelen wordt met 15% belast.
Cnossen baseert dit op de vuistregel dat de helft van
de winst wordt ingehouden. De vermogenswinst op
de eigen woning blijft daarentegen onbelast. De hypotheekrente-aftrek wordt afgerekend tegen 30% met
als keerzijde een belasting van 30% op de huurwaarde van de eigen woning . De aftrek van rente op consumptief krediet wordt afgeschaft, omdat ook de op-
/ 5.000 te boven gaan.
5. Invoering van een bronheffing in Nederland zal leiden
brengsten van duurzame consumptiegoederen, zoals
tot een stijging van het binnenlands rentepeil. Om deze
auto’s, niet belast worden. Tot slot wordt ook de vennootschapsbelasting (Vpb) in dit systeem van kapitaalbelasting ondergebracht door het heffingspercentage te verlagen tot 30% en de Vpb een bevrijdende
reden pleit Cnossen voor Europese samenwerking bij de
invoering van de bronheffing.
6. Om de effecten op middeninkomens te matigen stelt
Cnossen een overgangsregeling voor.
voorheffing op de inkomstenbelasting (IB) van aan-
van eventuele tijdelijke maatregelen die bedoeld zijn om de
deelhouders te laten zijn.
inkomenseffecten voor bejaarden te verzachten.
ESB 18-10-1995
4. Verwervingskosten zijn daarboven slechts aftrekbaar
indien en voor zover zij 5% van het arbeidsinkomen of
7. In de cijfers is geen rekening gehouden met de effecten
Tabel 1. Ex-ante belasting- en premieverscbuiving volgens bet
plan-Cnossen”
Arbeids- en uitkeringsinkomen
Kapitaalinkomen
Werknemers
Verlaging Vpb-tarief
Afschaffen dividendbelasting
Zelfstandigen
Uitkeringsgerechtigdenb
Bejaardenc
Totaal
-21,0
-2,0
2,1
7,4
-13,5
-3,2
-2,7
Belasting rente pensioenfondsen
10,0
Afschaffen rente-vrijstelling
1,1
Afschaffen aftrek rente cons, krediet 1,3
Totaal
6,5
a. Berekend voor 1996, in miljarden guldens; b. excl. AOW.
c. Bij de AOW is gecorrigeerd voor de brutering van de AOW-uitkering.
zodat het totaal aan extra belastingopbrengsten op
kapitaalinkomen op/ 6,5 mrd uitkomt. Dit impliceert
dat met het oog op budgetneutraliteit een bezuini-
ging van / 7 mrd nodig is. Dit bedrag is hoger indien
overgangsmaatregelen extra geld vergen.
Onzekerheden
Het algemeen-evenwichtsmodel MIMIC is ontwikkeld
om de invloed van belastingen op arbeidsinkomen
op de arbeidsmarkt in beeld te brengen. Het is echter duidelijk dat het plan-Cnossen niet alleen belangrijke gevolgen zal hebben voor de arbeidsmarkt,
maar ook andere gedragsreacties zal oproepen, die
in MIMIC niet of onvoldoende gemodelleerd zijn. Dit
betreft vooral de woningmarkt en de kapitaalmarkt.
Wat betreft de woningmarkt is te verwachten dat
de verminderde aftrek van het saldo van hypotheekrente en huurwaardeforfait een verschuiving van
duurdere naar goedkopere woningen teweeg zal
brengen, omdat de kosten van het aanhouden van
een eigen woning toenemen. Om met dit effect rekening te houden is in de analyse met MIMIC verondersteld dat de verminderde aftrek van hypotheekrente
tot een verschuiving van consumptie van woningdiensten naar andere consumptiegoederen leidt .
Grote onzekerheid bestaat ook met betrekking tot
de gevolgen van het plan-Cnossen voor de kapitaalmarkt. Dit betreft diverse aspecten. Allereerst, hoe
zullen de pensioenfondsen reageren op de belasting
van hun rente-inkomsten? Een mogelijkheid is dat de
pensioenpremies zodanig worden verhoogd, dat het
bruto uitkeringsniveau van de pensioenen ongewijzigd blijft. Een andere mogelijkheid is dat de premies
nog extra worden verhoogd om ook de netto inko-
mensachteruitgang, vanwege de afschaffing van de
belastingvrije som en de verhoging van het belastingtarief, te kunnen compenseren door een hogere bruto pensioenuitkering. Een derde mogelijkheid is dat
de pensioenfondsen de premies onveranderd laten
en het uitkeringsniveau neerwaarts aanpassen aan de
verminderde inkomsten. De rol van pensioenvoorzieningen neemt dan af, omdat sparen via pensioenpremies minder aantrekkelijk is geworden. Onzekerheid
bestaat ook ten aanzien van de mate waarin de pensioenfondsen de samenstelling van hun beleggingsportefeuille zullen aanpassen. Denkbaar is dat een groter deel van het vermogen in het buitenland of in
aandelen belegd wordt ten einde een hoger netto ren-
dement te realiseren. Hierdoor zullen de effecten op
de pensioenpremies minder groot zijn, maar ook de
belastingopbrengsten op rente-inkomsten van pensioenfondsen lager uitvallen.
Welke reactie de pensioenfondsen laten zien is
ook van groot belang voor de vrije besparingen.
Naarmate de netto pensioenuitkering lager uitvalt,
zal er een grotere spaarreactie optreden om het inkomen voor de oude dag veilig te stellen. Daarnaast zal
er ook een impuls op de vrije besparingen uit kunnen gaan van prijsbewegingen op de huizenmarkt als
gevolg van de vraagverschuiving van duurdere naar
goedkopere woningen in verband met de verminderde hypotheekrente-aftrek. De resulterende verslechtering van de vermogenspositie van eigen-huisbezitters
zal eveneens tot een stijging van de spaarquote kunnen leiden om het vermogen te herstellen, waardoor
de consumptie tijdelijk lager zal zijn. Daarnaast zal
de spaargeneigdheid beinvloed worden door de afschaffing van de rentevrijstelling en de afschaffing
van de dividendbelasting. Dit zal tot een verschuiving van spaarvormen van binnenlandse rentedragende titels leiden in de richting van aandelen of buitenlandse vermogensvormen, waarop geen bronheffing
wordt geheven. Het netto effect van al deze veranderingen op de totale besparingen, collectief en particulier, en op de opbrengsten die de bronheffing op rente-inkomsten genereert, is onzeker.
Een andere onzekere factor betreft het effect van
de verandering in kapitaalbelasting op het investeringsgedrag van ondernemingen. Te denken is aan
een mogelijk positieve invloed die van de verlaging
van het Vpb-tarief uitgaat op de investeringen. In
MIMIC ontbreekt een dergelijke invloed. Verder is
onduidelijk in hoeverre een verschuiving van de besparingen in de richting van aandelen ook het doen
van risicovolle investeringen vergemakkelijkt en de
dynamiek in de economic ten goede komt.
In het licht van deze onzekerheden kunnen de
resultaten van onze analyse niet als het totale effect
van het plan-Cnossen worden beschouwd. De bijdrage van de simulaties is veeleer gelegen in het aandragen van aanvullende inzichten in economische effecten die kunnen optreden bij een effectuering van het
plan-Cnossen.
Simulatie-resultaten
Om het totale pakket aan belastingverschuivingen en
-verlichting te analyseren met behulp van MIMIC is
het voorstel van Cnossen gesplitst in twee stappen,
overeenkomstig de indeling toegepast bij tabel 1.
De eerste stap berekent de gevolgen van de verandering in het IB-systeem dat betrekking heeft op
arbeidsinkomen. Hierbij is geen rekening gehouden
met de door Cnossen voorgestelde overgangsmaatregelen om de inkomensachteruitgang van bejaarden
en eigen-huisbezitters tijdelijk te verzachten en het
effect op de rente te spreiden. De reden hiervoor is
dat MIMIC alleen de uiteindelijke effecten op lange
8. De omvang van dit effect is ontleend aan CPB, Vijfverkiezingsprogramma’s. Den Haag, 1994.
termijn kan laten zien, zodat overgangsregelingen
niet relevant zijn.
Tabel 2. Simulatie-resuttaten van elementen uit bet plan-Cnossen”
De tweede stap introduceert de hervormingen op
het gebied van kapitaalbelastingen9, zoals weergegeven in de rechterkolom van tabel 1. In afwijking van
Wijzigingen belasting op
het voorstel van Cnossen zien we af van een belas-
Loonsom per werknemer
Particuliere consumptie
Volumes
Particuliere consumptie
Produktie
ting op koerswinsten van aandelen vanwege een mogelijke dubbele belasting van winsten. Verder wordt
(om technische redenen) geen correctie toegepast
voor het gedeelte van het kapitaalinkomen dat marginaal in de tweede en derde schijf valt en daardoor
niet met 30% belast wordt, zoals in het voorstel van
Cnossen, maar met 40% respectievelijk 50%. Vanwege de hoge schijfgrenzen gaat het hier om een relatief klein bedrag. Aangenomen wordt ten slotte dat
de bronheffing op rente alleen voor ingezetenen
geldt.
Ten einde de vergelijkbaarheid van de twee stappen te vergroten zijn beide (ex post) budgetneutraal
gemaakt door compenserende mutaties in de tarie-
ven van de belasting op arbeidsinkomsten. Daartoe
is het tarief van de eerste, tweede en derde schijf bij
de eerste stap verhoogd met 2,4%-punt en bij de
tweede stap verlaagd met 1,7%-punt.
De effecten van de eerste stap staan weergegeven
in de linkerkolom van tabel 2. De wijzigingen in de
IB leiden tot een stijging van de werkgelegenheid.
De reden is tweeledig. In de eerste plaats stimuleert
de vervanging van de (overdraagbare) belastingvrije
som door de (niet-overdraagbare) arbeidsaftrek het
arbeidsaanbod van partners, omdat daardoor het belastingtarief voor met name part-time banen sterk
wordt verlaagd. Dit maakt het veel aantrekkelijker
om part-time werk te verrichten. De toename van het
arbeidsaanbod genereert loonmatiging en vertaalt
zich via exportgroei grotendeels in toenemende produktie en werkgelegenheid.
De tweede reden voor de toename van de werkgelegenheid is dat de vervanging van de belastingvrije som door de arbeidsaftrek ook tot een sterke
daling van de verhouding tussen netto uitkering en
netto loon (replacement ratio) leidt. De arbeidsaftrek
geldt alleen voor werkenden. Vanwege de afschaffing van de belastingvrije som die daar tegenover
staat, lijden de uitkeringsgerechtigden een aanzienlijk
koopkrachtverlies. De koopkrachtdaling is het
grootst bij de RWW-gerechtigden, omdat de afschaffing van de belastingvrije som verhoudingsgewijs
vooral mensen met een laag inkomen treft. Kostwinners met een RWW-uitkering worden bovendien
extra getroffen omdat zij in het huidige systeem vanwege de voetoverheveling een dubbele belastingvrije
som genieten. Omdat de RWW-uitkering van alleenstaanden en eenoudergezinnen netto-netto gekoppeld is aan die van kostwinners, dalen ook de RWWuitkeringen van deze groepen fors. De daling van de
uitkeringen vergroot de zoekintensiteit en acceptatiebereidheid van werklozen bij het zoeken van een
baan. Daarnaast leidt de verslechtering van de
verhouding tussen netto arbeidsongeschiktheidsuitkering en netto loon ertoe dat het aantal arbeids-
ongeschikten afneemt. Zowel de daling van de
replacement ratio voor werkloosheidsuitkeringen als
de stijging van het arbeidsaanbod uit hoofde van de
ESB 18-10-1995
Prijzen
Werkgelegenheid”
Arbeidsaanbod13
Werkloosheidsquote
Replacement ratioc
Saldo lopende rekeningc
Netto reeel inkomen
Kostwinners
– werkend
– RWW-uitkering
Alleenstaanden
– werkend
– RWW-uitkering
Bejaarden
arbeidsinkomen
kapitaalinkomen
procentuele mutaties
-10,7
1,4
-4,2
0,3
1,3
4,0
-1,0
-0,7
absolute mutaties
330
-45
235
-10
-2,0
0,7
-10,4
1,4
0,3
0,3
procentuele mutaties
2,8
-15,2
-1,0
2,3
5,5
-15,7
-15,7
-1,3
1,9
2,2
a. De modelsimulaties zijn gestapeld uitgevoerd en presenteren afwijkingen
na 25 perioden.
b. In duizenden arbeidsjaren.
c. In procenten van het NNP.
afname van het aantal WAO-ers genereren additionele loonmatiging. Dit doet de werkgelegenheid verder
stijgen. De werkloosheid daalt, met name aan de
onderkant van de arbeidsmarkt.
De stijging van de werkgelegenheid en de daling
van de werkloosheid wordt wel bereikt ten koste van
een grotere ongelijkheid in de inkomensverdeling.
Naast RWW-gerechtigden treft dit vooral de bejaarden10, omdat die enerzijds met een hoger basistarief
geconfronteerd worden (30% in plaats van 17%) en
anderzijds de afschaffing van de belastingvrije som
niet gecompenseerd zien. Werknemers profiteren in
het algemeen van de belastinghervormingen die in
de eerste stap zijn doorgerekend.
De effecten van de tweede stap staan in de rechterkolom van tabel 2 vermeld. Bij deze tweede stap is
uitgegaan van de veronderstelling dat de pensioenpremies zodanig worden verhoogd, dat het bruto uitkeringsniveau van de pensioenen ongewijzigd blijft.
In dat geval heeft de voorgestelde verandering in de
belasting op kapitaalinkomen per saldo een lichte stij-
9. Als uitgangspunt voor de tweede stap geldt het simulatie-
pad van de eerste stap. Dit betekent dat de maatregelen die
in de tweede stap worden doorgerekend, zijn toegepast op
een situatie waarin de maatregelen uit de eerste stap al zijn
gei’mplementeerd.
10. Omdat Cnossen voor de huidige bejaarden een overgangsregeling wil treffen, gaat het om de toekomstige bejaarden, oftewel de huidige jongere generaties die door een
verandering in spaargedrag dit inkomensverlies nog kunnen compenseren.
ging van de loonvoet en daling van de werkgelegenheid tot gevolg. De reden hiervoor is dat deze operatie dan niet tot een daling maar tot een stijging van
de belasting- en premiedruk op arbeid leidt. De belangrijkste component hiervan wordt gevormd door
een stijging van de pensioenpremies, die nodig is om
het verlies aan (netto) rente-inkomsten van de pensioenfondsen op te vangen. Daar tegenover staat weliswaar een daling van de IB-tarieven, maar deze is on-
voldoende om de lastendrukstijging voor arbeid te
compenseren, omdat ook geld wegvloeit vanwege
de verlaging van het Vpb-tarief en de afschaffing van
de dividendbelasting. De loonstijging wordt versterkt
door een stijging van de replacement ratio. De verklaring hiervoor is dat de lagere inkomensgroepen verhoudingsgewijs veel minder koopkracht verliezen bij
een stijging van de pensioenpremies, vanwege de
hoge franchise in de pensioenpremie van werkne-
mers. Per saldo profiteren de uitkeringsgerechtigden
daarom van de impliciete verschuiving van inkom-
stenbelasting naar pensioenpremie, terwijl werkenden, die gemiddeld een hoger inkomen hebben, er
per saldo op achteruitgaan. De loonstijging gaat ten
koste van de werkgelegenheid en de werkloosheid
neemt dan ook toe.
De economische effecten van de tweede stap zul-
len belangrijk anders kunnen uitvallen indien de pensioeninstellingen niet voor handhaving van de bruto
pensioenuitkeringen kiezen, maar voor handhaving
van de netto pensioenuitkeringen of, in het andere uiterste geval, voor een handhaving van de pensioenpremies. In het eerste geval is een veel sterkere stijging van de pensioenpremies nodig. Als gevolg
hiervan zal de wig op arbeidsinkomen toenemen met
als consequentie dat de positieve effecten van de eerste stap voor een aanzienlijk deel zullen verdwijnen.
In het geval dat de pensioeninstellingen hun premies
niet verhogen zullen de werkgelegenheidseffecten
positief zijn, omdat de opbrengsten van de belasting
op kapitaal dan gebruikt kunnen worden voor een
verlaging van de wig op arbeid. Wel zal de netto in-
komenspositie van bejaarden dan verder verslechteren, hetgeen een reactie in de sfeer van de vrije besparingen aannemelijk maakt . Dit illustreert nog
eens het mechanisme dat een verbetering van de
werkgelegenheid voornamelijk bereikt wordt door
een verschuiving van belasting van actieven naar inactieven.
Vanwege de onzekerheid met betrekking tot de
effecten in de rechterkolom is het moeilijk om een
uitspraak te doen over de totale effecten van het
plan-Cnossen . Wel kan worden gesteld dat het planCnossen inderdaad via een verlaging van de wig op
arbeid tot een belangrijke stijging van de werkgelegenheid leidt. Grotendeels wordt dit veroorzaakt
door een verschuiving van belasting van actieven
naar inactieven. De mate waarin dit plaatsvindt is afhankelijk van de reactie in de sfeer van de pensioe-
nen en besparingen.
Tot slot merken we op dat het belastingstelsel
nog verder vereenvoudigd zou kunnen worden door,
in afwijking van het voorstel van Cnossen, ook het
onderscheid tussen het tarief van de eerste schijf en
dat van de tweede en derde schijf van de belasting
I
op arbeid te laten vervallen. Compensatie zou kunnen worden gezocht in een verhoging van het basistarief. Omdat slechts een klein deel van het arbeidsinkomen in het duale stelsel van Cnossen in de hogere
schijven valt, is de benodigde stijging van het basistarief om de daling van de belastinginkomsten als gevolg van de afschaffing van de hogere schijven te
compenseren slechts gering, in de orde van grootte
van 0,5%-punt. Het voordeel van zo’n ‘flat rate’ op
alle vormen van inkomen is dat het de problematische scheiding tussen arbeids- en kapitaalinkomen
overbodig maakt.
Samenvatting
In dit artikel worden de gevolgen voor de arbeidsmarkt bezien van een recent belastingvoorstel van
Cnossen met behulp van een simulatie-analyse met
het toegepaste algemeen-evenwichtsmodel MIMIC.
Uit de analyse blijkt dat het voorstel elementen bevat
die belangrijk bijdragen aan de beoogde doelstelling
van vergroting van de werkgelegenheid. De hoofdreden hiervoor is dat in het plan-Cnossen de belastingvrije som vervangen wordt door een arbeidsaftrek.
Hierdoor wordt de belastingdruk verschoven van actieven naar inactieven. Het lagere marginale tarief op
arbeidsinkomen lokt extra arbeidsaanbod uit. Ook de
werkloosheid neemt af, omdat de verhouding tussen
de netto werkloosheidsuitkering en het netto loon afneemt. De schaduwzijde is gelegen in een aanzienlijke vergroting van de inkomensverschillen, omdat de
actieven er in het algemeen op vooruitgaan in koopkracht, terwijl de uitkeringsgerechtigden fors moeten
inleveren. Met name mensen met een RWW-uitkering
en bejaarden kunnen een sterke daling in hun inkomen tegemoet zien.
Veel onzekerheid bestaat er over de effecten
van de andere elementen uit het plan-Cnossen die
aangrijpen op het gedrag van pensioeninstellingen
en individuele spaarders. Wordt uitgegaan van de
veronderstelling dat pensioenfondsen in reactie op
de belasting van hun rente-inkomsten de pensioenpremies verhogen, dan impliceert de verandering in
de belasting van kapitaalinkomen in plaats van een
verlichting juist een verzwaring van de wig op arbeidsinkomen. Als gevolg hiervan nemen produktie
en werkgelegenheid enigszins af. De belastingdruk
op kapitaalinkomen daalt per saldo.
J.J. Graafland en S. de Boer
11. Uit een artikel van Draper blijkt dat een reductie van de
netto pensioenuitkeringen tot een stijging van de vrije besparingen leidt. Uit zijn analyse blijkt echter ook dat deze
spaarreactie onvoldoende is om op lange termijn de inkomenspositie van bejaarden volledig te herstellen. Zie
D.A.G. Draper, Savings, pension rights and taxation, De Economist, 1994, biz. 171-192.
12. Berekend is dat ex post (dat wil zeggen inclusief de positieve inverdien-effecten die het plan Cnossen genereert)
een bezuiniging van/ 3 miljard op subsidies nodig is om
budgetneutraliteit te bereiken. De economische gevolgen
hiervan zijn beperkt. Wel neemt de inkomensongelijkheid
hierdoor verder toe.