Spaarloon: een kunstgreep
met grote eHecten
] .A. Bikker*
D
e nieuwe winstdelings- en spaarloonregelingen die sinds begin dit jaar van kracht
zijn, mogen zich in een ongekende populariteit verheugen. Dit leidt tot een
aanzienlijke toename van de gezinsbesparingen. Daarnaast kunnen de regelingen
bijdragen tot loonmatiging. Voor de overheid echter dreigt een tekort van honderden
miljoenen guldens.
Weinig leden van de Tweede Kamer hebben de laatste jaren zoveel succes gehad met een initiatief-wetsvoorstel als Vermeend en Vreugdenhil met hun eind
vorig jaar tot Wet verheven winstdelings- en spaarloonplannen. De spaarloonregeling heeft de meeste
aandacht getrokken. Vermeends voordrachten hierover rond de laatste jaarwisseling leidden alom tot enthousiasme. “De leukste belastingwet ooit” en “nooit
van de PvdA verwacht” kreeg hij te horen. De spaarloonregeling maakt niet alleen de werknemers blij,
zij heeft ook – zo mag op theoretische gronden worden aangenomen – gunstige macro-economische
effecten, doordat zij bijdraagt aan loonmatiging en miljarden aan extra spaargeld genereert. En de regeling
zou nog budgetneutraal zijn ook, zo werd althans
steeds beweerd. Ruim een half jaar na invoering
werd echter duidelijk dat de regeling de overheid per
jaar honderden miljoenen guldens gaat kosten. Vermeend, inmiddels staatssecretaris van Financiën,
heeft, als een van zijn eerste daden in die functie,
maatregelen getroffen om de inkomstenderving te beperken. Wat zijn de effecten van de spaarloonregeling op belastingen, premies, koopkracht, spaargeld
en loonmatiging? Op deze vragen gaat dit artikel in.
Lang daarvoor, bij de Algemene beschouwingen
in 1986, inspireerde de veronderstelde positieve invloed van winstuitkeringen de PvdA-fractie de regering te vragen om maatregelen ten behoeve van
winstdeling, met name in het belang van loonmatiging. PvdA-kamerlid Vermeend maakte een jaar later
een initiatiefvoorstel van wet inzake een winstdelingsregeling bij de Tweede kamer aanhangig. In 1989
volgde een aangepaste versie, die rekening hield met
kanttekeningen van de Raad van State en met reacties in de vakpers3. In let regeerakkoord van 1989
werd een winstdelingsregeling aangekondigd. Na
behandeling in de Tweede Kamer boog een tripartiete werkgroep ‘Fiscale faciliëring van resultaatafhankelijke beloningsvormen’ zich over het wetsontwerp.
Begin 1993 verscheen een nieuwe versie van het
wetsontwerp, nu ook op naam van CDA-kamerlid
Vreugdenhil. Hierin werden tevens de stroomlijning
en modernisering van twee van de drie bestaande
spaarregelingen opgenomen, alsmede de door de regering eerder voorgestelde belastingfaciliteiten voor
een aandelenoptieregeling4.
In september 1993 ging
de Tweede Kamer akkoord met deze regelingen, die
bekend staan als de Wet Vermeend /Vreugdenhil. De
wet trad per 1 januari 1994 in werking.
Voorgeschiedenis
Tien jaar geleden publiceerde de Amerikaanse econoom Weitzman het boek 1be share econom/. Hij
beweert daarin dat de werkloosheid kan worden bestreden door de beloning van werknemers afhankelijk te maken van de winstgevendheid van het bedrijf. Hij bepleit daartoe een vaste verdeelsleutel van
90% van de toegevoegde waarde voor de lonen en
10% voor de ondernemer. De ondernemer kan dan
gemakkelijker een extra werknemer in dienst nemen
en in slechte tijden leidt winstdeling vanzelf tot loonmatiging. Dit idee heeft veel discussie losgemaakt in
de wetenschappelijke
literatuur en daarbuiten2, maar
is inmiddels, vele jaren later, een stille dood gestorven, omdat het te simpel bleek.
ESB 16-11-1994
• De auteur is werkzaam bij de afdeling Wetenschappelijk
onderzoek en econometrie van de Nederlandsche Bank.
1. M.L. Weitzman, 7he share economy: conquering stagflation, Harvard University, Cambridge (Mass.), 1984.
2. Zie bij voorbeeld Flexibiliteit van de arbeidsmarkt en
werkloosheid, Commissie Economische Deskundigen, SERrapport nr. 6, 1987.
3. Zie ook eB. Mulder, Winstdeling: perpetuum mobile of
trucendoos, E5B, 16 mei 1990, blz. 478-480; W.A. Vermeend, Winstdeling: een schijnaanval, E5B, 27 juni 1990,
blz. 597-598; V.R. Okker, Winstdeling wondermiddel?, E5B,
27 juni 1990, blz. 598-599, en eB. Mulder, Naschrift, E5B,
27 juni 1990, blz. 599-601.
4. Dedrie oude spaarregelingen worden behandeld in
].P.M. Stubbé, Werknemersparticipatie, proefschrift, Amsterdam, 1988
De doelstellingen
Van het begin af aan is participatie van werknemers
in het bedrijfsresultaat de centrale doelstelling van de
winstdelingsregeling geweest, met loonmatiging als
verwacht nevenresultaat. Geleidelijk aan is de doelstelling evenwel verschoven. Eerst lag de nadruk op
vermogensopbouw.
De uitkering zou in effecten
plaatsvinden. Voor zover het aandelen betrof, zouden de werknemers enige zeggenschap in de onderneming verwerven. Later werd meer uitgegaan van
uitkeringen in contanten, waarmee de nadruk kwam
te liggen op een meer rechtvaardige inkomensverdeling. Deels terwille van werknemers van de overheid
en non-profit-organisaties
en ook vanwege het geleidelijk meer prominente motief van loonmatiging, zijn
later de niet op winstdeling gebaseerde spaarloonen premiespaarregelingen
aantrekkelijker gemaakt
en uitgebreid. De uitvoering van de oude spaarloonen premiespaarregelingen
veroorzaakte veel administratieve rompslomp. Tevens leidden de restrictieve
regels tot beperkte deelname. Er was behoefte aan
stroomlijning en uitbreiding van de werkingsfeer.
De uiteindelijke opzet van de Wet Vermeend/
Vreugdenhil is dus, het voorgaande samenvattend:
stimulering van winstdeling, sparen en loonmatiging
alsmede vereenvoudiging en modernisering van de
spaarregelingen, een en ander onder de voorwaarde
van budgetneutraliteit voor de overheid.
De regelingen
in notedop
De spaarloonregeling biedt per werknemer de mogelijkheid van belasting- en premievrijstelling over
maximaal! 1.541 per jaar door dit bedrag uit het bruto inkomen te sparen. Het spaargeld moet 4 jaar vast
staan op een spaar- of effectenrekening. Het mag tussentijds besteed worden aan premies van bepaalde
levensverzekeringen,
aan een eigen (niet tweede)
huis of opgenomen worden bij huwelijk en tussentijds ontslag. De spaarrente is tot een maximum van
! 1.000 per persoon belastingvrij, wordt niet verrekend met de algemene rentevrijstelling en is vrij opneembaar. De werkgever bespaart gemiddeld circa
22 cent per gulden spaarloon, doordat hij over het
betrokken bedrag geen overhevelingstoeslag en geen
sociale premies voor werkgevers behoeft te betalen.
Dit voordeel zal echter per 1 januari 1995 weer verminderd worden met een dubbeltje heffing5.
De premiespaarregeling staat een belastingvrije
premie van de werkgever op besparingen uit het netto inkomen toe van maximaal 100%, met een maximum van! 1.027 per jaar. Onder besparingen vallen
ook premies van levensverzekeringen
en aflossingen
van hypothecaire leningen, alsmede – anders dan bij
spaarloon – premies voor een spaarhypotheek.
De winstdelingsregeling vervangt de bestaande
winstdelingsspaarregeling
en bepaalt dat de werkgever jaarlijks! 1.541 contant mag uitkeren. De werknemer betaalt hierover geen belasting, de werkgever
wel, tenzij het bedrag niet wordt uitgekeerd maar op
een geblokkeerde rekening wordt gezet. In dat geval
wordt de winstdeling aangewend in het kader van de
spaarloonrégeling. Over de status van dergelijke be-
sparingen bestaat enige verwarring: sommigen tellen
deze mee bij winstdeling, anderen bij spaarloon.
De aandelenoptieregeling is een variant op de
spaarloonregeling in die zin dat niet in de vorm van
geld maar in de vorm van opties van aandelen in het
eigen bedrijf wordt gespaard.
De premiespaarregeling
mag worden toegepast
naast de andere drie regelingen. Voor deze andere
drie geldt één gezamenlijk maximum van! 1.541 per
jaar.
De dekking
De kosten voor de overheid van de winstdelingsregelingen werden aanvankelijk geraamd op! 160 miljoen per jaar. Ten aanzien van het spaarloonplan
werd slechts een beperkte deelname verwacht, zodat
de kosten daarvan alsmede van de overige regelingen zijn geschat op! 25 miljoen per jaar. De opzet
was budgetneutraliteit. Dekking van de kosten werd
gevonden in beperking van de belastingvrije jubileumuitkeringen en de belastingvrije feestdagenuitkeringen, wat respectievelijk!
110 en! 55 miljoen per
jaar zou opbrengen. Verder zou! 20 miljoen per jaar
vrijvallen uit de oude winstdelingsspaarregelingen.
Deze bedragen hebben overigens alleen betrekking op de belastingen. De regelingen impliceren
ook dat werknemers en werkgevers minder sociale
premies behoeven te betalen, maar daarover is in termen van dekking niet gesproken. Voor de op het
loon gebaseerde uitkeringen (Ziektegeld, WAO, WW)
ligt dit voor de hand, omdat deze uitkeringen evenredig dalen met het buiten de premieheffing gehouden
bedrag aan spaarloon of winstdeling6. Macro-economisch gezien leidt dit tot een fractioneel lagere collectieve-lastendruk. Voor betalingen en uitkeringen die
niet evenredig zijn aan het verdiende loon, zoals betalingen op grond van de Ziekenfondswet en de
AWBZ, alsmede AOW- en minimumuitkeringen,
moet
het spaarloon op termijn evenwel leiden tot hogere
premiepercentages
ten einde tekorten te voorkomen.
De macro-economische
collectieve-lastendruk
neemt
hierdoor overigens niet toe, omdat de – fractioneel hogere premies over een lagere grondslag worden geheven. Dit is evenwel het omgekeerde van wat werd
beoogd in de Oort-operatie, die juist lagere tarieven
nastreefde. Ook in ander opzicht zijn de winstdelingsen spaarloonregelingen
strijdig met de filosofie van
de plannen van de commissie-Oort. De regelingen
zijn ingewikkeld en administratief belastend voor de
werkgever. Er zijn wel vereenvoudigingen
aangebracht vergeleken met de oude regelingen, maar er
zijn nieuwe complicaties bijgekomen. Teulings, in
de Volkskrant van 20 juni van dit jaar, over de spaar-
5. De details van de regeling zijn vrij gecompliceerd, maar
worden duidelijk uiteengezet in W.A. Vermeend en C.W.M.
van Ballegooijen, Belastingvoordelen
en vrijstellingen voor
werknemers en werkgevers volgens de Wet VermeendiVreugdenbil, Kluwer, Deventer, 1994.
6. Er zijn ook pensioenfondsen waarbij deelname aan de
spaarloonregeling de pensioen hoogte beïnvloedt, namelijk
wanneer het pensioen gekoppeld is aan het loon in de zin
van de Coördinatiewet sociale verzekeringen.
loonregeling, waarvan hij ongekende populariteit verwachtte: “Heel werkend Nederland spendeert een
avond om uit te dokteren hoe we deze regeling maximaal ten eigen bate kunnen benutten, en uiteindelijk
draaien we er zelf voor op. Ten koste van een gigantische papierwinkel en overuren op de personeelsadministraties van de werkgevers wordt een paar miljard belastinggeld van onze linker- naar onze rechterbroekzak overgeheveld. De belastingbetalers die
voor de kosten opdraaien, dat zijn we immers zelf”.
Hij ziet overigens over het hoofd dat uit sommige linkerzakken meer en uit andere minder wordt gehaald.
De euforie …
Spaarloon speelde in de eerste maanden van dit jaar
een grote rol bij de loononderhandelingen.
Er was
als het ware iets weg te geven: een sigaar uit de doos
van de fiscus. Eigenlijk een sigaar uit de doos van de
werknemer zelf, want het budgetneutrale pakket
hield in dat jubileum- en feestdaguitkeringen minder
dan voorheen van belastingvrijstelling konden profiteren. Voor zover er onvoldoende dekking is, draaien
op de lange termijn alle belastingbetalers samen op
voor deze sigaar uit de doos van de fiscus. Eigenlijk
werden; zeg, 10 sigaren uit de doos van de jubilaris
gehaald. Eén kreeg hij er terug en negen gingen naar
de overige niet-jubilerende werknemers. E̩n furieuze, want Рzo vond hij Рbestolen, werknemer werd
overstemd door negen tevreden collega’s. Een succesvolle strategie, want tevredenheid overheerst en het
levert per saldo stemmen op. Het Parool van 28 december 1993 ziet – voor haar geestesoog – 4 miljoen
deelnemers aan de spaarloonregeling ieder 750 gulden per jaar verdienen (een gezamenlijk voordeel
van f 3 miljard per jaar) en dat zou, zo wordt zonder
verbazing aangenomen, volgens het dekkingsplan
maar f 25 miljoen per jaar kosten. Dat zo’n voordelige regeling zo weinig kost!
… en de kater
Het bovenstaande suggereert dat de spaarloonregeling lijkt op een meesterplan met een dubbele bodem. In werkelijkheid is het ten aanzien van vooral
het spaarloon anders gelopen dan aanvankelijk was
voorzien. De belangstelling voor het spaarloon is
veel groter dan verwacht, en die voor de winstdelings- en aandelenoptieregelingen
kleine? De verschuiving in de belangstelling is voor een deel toe te
schrijven aan het feit dat de spaarloonregeling geleidelijk aan wat aantrekkelijker is gemaakt. De enorme
toename van het aantal deelnemers is verrassend, omdat de deelname aan de oude – ook aantrekkelijke
maar wel restrictiev̩ Рwinstdelingsspaar- en spaarloonregelingen in het verleden slechts bescheiden
was. Kennelijk heeft de publiciteit in het afgelopen
jaar een grote rol gespeeld.
De deelneming aan de spaarloonregeling overtrof
de raming met maar liefst een factor 15. Alleen al het
aantal deelnemende ambtenaren is een veelvoud van
de oorspronkelijke raming van het aantal deelnemers. De begrote kosten à f 25 miljoen per jaar liepen derhalve op naar een bedrag van rond de f 400
E5B 16-11-1994
miljoen per jaar. Critici zagen dit als het bewijs dat de
regelingen, danwel de dekking ervan, niet deugden.
Vermeend en Vreugdenhil daarentegen zagen het als
een teken van succes, vooral omdat het, zo zeggen
zij, heeft geleid tot loonmatiging.
Binnen 8 maanden bleek dat de regeling ‘gerepareerd’ moet worden. Het voordeel voor de werkgevers wordt – zo zijn momenteel de plannen – vrijwel
gehalveerd door een heffing van 10 cent per gulden
spaarloon. De werkgevers zijn furieus omdat de overheid weer een onbetrouwbare partner blijkt te zijn:
het bedrijfsleven weet niet waar het aan toe is. Deze
heffing levert bij 1,8 miljoen deelnemers circa f 275
miljoen gulden op. Daar staat tegenover dat werkgevers minder, namelijk 20% in plaats van 35%, belasting hoeven te betalen over winstuitkeringen aan het
personeel. Dat laatste heeft voornamelijk het karakter
van goedmakertje: het kost de overheid namelijk vrijwel niets, omdat het bedrag aan winstuitkeringen vrij
beperkt is. Het bespaarde bedrag komt dus iets, maar
niet veel, lager uit dan f 275 miljoen, zodat het tekort
vanf 400 miljoen slechts ten dele wordt gedekt. De
overheid verwacht dat het aantal deelnemers alsnog
wat afneemt, zodat de dekking op termijn wel voldoende zou zijn. Anderen denken daarentegen dat
het aantal deelnemers juist verder zal toenemen.
Monetaire effecten
De spaarloonregeling zorgt voor veel activiteit bij de
banken. Er zijn minstens een miljoen nieuwe bedrijfsspaarrekeningen geopend. De regeling sluist veel
nieuw spaargeld naar banken en, voor een klein
deel, naar levensverzekeringsmaatschappijen.
Er
wordt momenteel gesproken over 1,8 miljoen deelnemers. Bij f 1.541 per deelnemer per jaar impliceert
dit f 2,8 miljard extra spaargeld en dus ruim f 11 miljard na 4 jaar, of nog meer vanwege de bijgeschreven
rente. De banken, en ook levensverzekeringsmaatschappijen, concurreren dan ook heftig, dat wil zeggen met verhoudingsgewijs hoge rentetarieven, om
een deel van deze nieuwe markt te verwerven. Voorlopige ramingen geven aan dat de Rabobanken
300.000 nieuwe bedrijfsspaarrekeningen
hebben binnengehaald, de ING-groep 220.000, de ABN-Amro
200.000, de VSB-groep 130.000 en de SNS-groep
100.000. Dit heeft grotendeels betrekking op spaarloon en voor een klein deel op premiesparen.
Elf miljard gulden spaargeld is veel, zelfs genomen op het totaal van, op dit moment, f 200 miljard.
Simulaties met het macro-economische
model van
DNB, MüRKMüN Il, laten zien dat een eenmalige besparing in het eerste jaar afname van de effectieve
vraag veroorzaakt, maar onmidellijk daarna leidt tot
blijvende hogere groei, meer werkgelegenheid en
minder werklossheid. Het is wel de vraag in hoeverre
er substitutie is van bestaande besparingen door
spaarloonbesparingen.
Verwacht mag worden dat
7. Daarmee is een deel van de doelstelling, namelijk grotere
participatie van werknemers in de winst van bedrijven, niet
gehaald.
8. Restrictief is bij voorbeeld de eis dat alle werknemers binnen bepaalde categorieën – verplicht zijn deel te nemen.
deze substitutie relatief gering is, omdat het spaarloonbedrag op het netto loon wordt ingehouden, zodat het sparen automatisch en haast onzichtbaar
plaatsvindt. Verder is het aannemelijk dat het spaargeld na 4 jaar slechts voor een deel wordt opgenomen, zodat de resterende besparingen blijvend zijn
en cumuleren.
De werkelijke mate van substitutie, waaruit de
omvang van het extra spaargeld kan worden afgeleid, is niet gemakkelijk na te gaan, omdat er veel factoren van invloed zijn op de ontwikkeling van de
spaargelden. Het spaargeld is in de eerste twee kwartalen van dit jaar toegenomen met respectievelijk!
4
en 2 miljard. Dit is op zich vrij gering, zij het wat hoger dan in dezelfde kwartalen van het voorafgaande
jaar (respectievelijk!
2,5 en 3 miljard), maar toch opvallend gezien de opgetreden overheveling van spaargeld naar beleggingsinstellingen.
Deze overheveling
is, zo wordt aangenomen, het gevolg van de steilere
rentestructuur: de daling van de korte rente – en ook
van de spaargeldrente – is groter geweest dan die
van de lange rente. De categorie gewone spaarrekeningen, waartoe ook bedrijfsspaarrekeningen
behoren, groeit aanzienlijk harder dan het totale spaargeld. Hier is het effect van de. spaarloonregeling
zichtbaar, zij het dat daarbij tevens sprake is van een
bepaalde mate van omzetting van korte-termijndeposito’s naar gewone spaarrekeningen, waarschijnlijk
eveneens ten gevolge van de steilere rentestructuur.
Reëel-economische effecten
Een ander macro-economisch effect is de loonmatiging die zou uitgaan van de spaarloonregeling. De regeling stond begin dit jaar vaak centraal in het caooverleg en zorgt bij deelname door het belasting- en
premievoordeel voor een fors positief effect op de
koopkracht van werknemers. Dit varieert van 6% via
2,5% tot 1,5% bij bruto loonniveaus van respectievelijk! 1O.000,f 50.000 en! 100.000 per jaar. Voor
werkgevers is het voordeel van spaarloon bij genoemde bruto loonniveaus resp. 3%, 0,5% en 0%. De
regeling heeft – vanwege het niet-proportionele karakter – een sterk nivellerend karakter.
Het was door dit koopkrachteffect gemakkelijker
de lonen te matigen, waarvoor gezien de werkloosheid toch al aanleiding genoeg was. Achteraf is niet
vast te stellen in hoeverre de spaarloonregeling daaraan heeft bijgedragen – omdat er meer redenen waren voor matiging – maar het effect is ongetwijfeld
positief en substantieel geweest. Daarnaast heeft ook
het directe voordeel van spaarloon voor werkgevers
(minder overhevelingstoeslag en minder sociale lasten) de loonkosten iets verminderd. Als de extra
loonmatiging door de nieuwe spaarloonfaciliteit (blijvend) 1% zou zijn, dan heeft dat volgens de macroeconomische modellen MORKMON II (resp. FKSEC)
de volgende effecten. De werkgelegenheid neemt na
één jaar toe met 6 (10) duizend arbiedsjaren en na 4
jaar met 11 (19) duizend, en de werkloosheid neemt
na één jaar af met 8 (12) duizend personen en na 4
jaar met 14 (24) duizend9.
Loonmatiging heeft vaak directe en indirecte
effecten op de overheidsfinanciën. Directe effecten
zijn lagere salariskosten van de overheid, lagere opbrengst van loon- en inkomstenbelasting en, met aanzienlijke vertraging, hogere opbrengst van vennootschapsbelasting. Indirecte effecten hangen samen
met werkloosheid en werkgelegenheid en de invloed
op sociale premies en uitkeringen. Volgens de macroeconomische modellen MORKMON II en FKSEC zijn
de effecten op de overheidsfinanciën per saldo echter vrij bescheiden. In het eerste kwartaal zou het
financieringstekort van de overheid bij 1% loonmatiging met circa 0,05% nni afnemen en daarna gelijkblijven (MORKMON II) of iets oplopen (FKSEC).
Conclusie
Anders dan verwacht heeft niet de nieuwe winstdelingsregeling maar de aangepaste, aantrekkelijker gemaakte, spaarloonregeling de meeste belangstelling
getrokken. Van participatie van werknemers aan bedrijfswinsten is daardoor minder terechtgekomen dan
beoogd. Het aantal deelnemers aan de spaarloonregeling is verrassend veel groter geworden dan voorzien, waardoor het een maatregel blijkt te zijn met
grote macro-economische
effecten. Hierdoor vielen
de kosten voor de overheid veel hoger uit dan geraamd. Tegenstanders stelden dan ook dat deze regeling aan haar succes ten onder is gegaan. De spaarloonregeling ondersteunde loonmatiging op het
juiste moment door het koopkrachteffect, maar ook
door bepaalde sentimenten die het profiteren van belastingvoordeel oproept. Daardoor staan voor de
overheid tegenover de kosten van de regeling de uitermate belangrijke macro-economische
baten van
loonmatiging. Voorstanders van de regeling claimen
dan ook dat deze haar waarde heeft bewezen. Tegenover dit succes staat dat de uitvoering van de spaarloon- en winstdelingsregelingen
extra regelgeving
met zich meebracht. In ieder geval genereert de
spaarloonregeling vele miljarden aan extra spaargeld.
Dit en de loonmatiging vormen een welkome bijdrage aan de economische groei en de werkgelegenheid.
Al met al zijn van de vier doelstellingen er twee,
te weten bevordering van loonmatiging en sparen,
bereikt. De derde, het bevorderen van winstdeling,
niet. Het oordeel over de vierde doelstelling, modernisering en stroomlijning van de spaarregelingen, is
genuanceerd: een aantal vereenvoudigingen
met uitbreiding van de werkingssfeer is gerealiseerd, maar
de regelingen zijn uiteindelijk toch gecompliceerd,
mede door aanvankelijk niet beoogde extra faciliteiten rondom (dubbele) aftrek van verzekeringspremies. Aan de randvoorwaarde van budgetneutraliteit
is tot op heden niet voldaan. Aanpassing van de Wet,
i.c. een extra heffing voor werkgevers, moet daarvoor uitkomst bieden.
J.A. Bikker
9. Zie ].A. Bikker, P.J.A. Van Els en M.E.]. Schuit, Vijfentwin-
tig spoorboekjes voor de Nederlandse economie: een analyse
op basis van het DNB-beleidsmodel MORKMON IJ, Monetaire Monografieën 13, NIBE/De Nederlandsche
dam, 1993, blz. 72 en 73.
Bank, Amster-