Discussie
Milieugebruiksruimte en
duurzame ontwikkeling
Kan het begrip milieugebruiksrnimte dienen als referentiekader voor
het milieubeleid en draagt het huidige beleid voldoende bij aan duurzame ontwikkeling?
In E5B van 5 januari jJ. koppelen Van
den Biggelaar, Reijnders en Van der
Veer het begrip duurzame ontwikkeling aan het concept van de ‘milieugebruiksruimte,l. Volgens de auteurs
geeft de milieugebruiksruimte de fictieve ruimte aan die de natuur en het
milieu in een proces van duurzame
ontwikkeling bieden aan alle natuurlijke en menselijke activiteit. De uitwerking hiervan gebeurt door vier
factoren te noemen die de grenzen
van de milieugebruiksruimte (mgr)
zouden bepalen.
In deze reactie probeer ik aan te
tonen dat deze vier factoren, die in
feite neerkomen op als stellingen geformuleerde uitgangspunten, weinig
om het lijf hebben. De conclusie van
de auteurs dat “er geen twijfel over
[kan) bestaan dat de huidige ontwikkeling zich ver buiten de grenzen van
de beschikbare milieugebruiksruimte
beweegt”, blijft dan ook ongefundeerd. Vervolgens geef ik zes problemen aan die opgelost moeten worden wil het concept mgr ooit bruikbaar kunnen zijn. Afsluitend volgt
een kort antwoord op de vraag of het
huidige milieubeleid wel zo weinig
aan duurzame ontwikkeling bijdraagt.
Vier stellingen voor de
milieugebruiksruimte
Het verbruik van vernieuwbare hulpbronnen mag niet omvangrijker zijn
dan de natuurlijke aanmaak daarvan (stelling 1).
Het probleem achter deze stelling is
het gebruik van het begrip ‘natuurlijk’. Tropische houtplantages en viskwekerijen zijn recente marktreacties
op een vraag naar vernieuwbare hulpbronnen die hoger ligt dan het aanbod. Dat is niet verrassend; de hele
landbouw is een antwoard op stij-
E5B 23-2-1994
gend verbruik. Een antwoord dat niet
altijd, maar wel meestal voldoet.
In Nederland is geen ecosysteem
van vernieuwbare hulpbronnen denkbaar zonder dat menselijk gedrag
daarop zijn inwerking heeft. Wat is
de ‘natuurlijke’ varkensstapel? Het ‘natuurlijke’ suikerbietenareaal? De ‘natuurlijke’ haringstand? En wat zijn de
‘natuurlijke’ honden-, zwanen-, vossen- of roofvogelpopulaties?
Het begrip ‘gewenste’ populatieomvang doet de werkelijkheid dan
ook meer recht en legt de verantwoordelijkheid neer op de plaats waar zij
ligt: bij de mens. De stelling zou dan
ook moeten luiden: het verbruik van
vernieuwbare hulpbronnen mag niet
zo groot zijn dat de minimaal gewenste aanwas in gevaar komt.
Het verbruik van niet-vernieuwbare
hulpbronnen is slechts toelaatbaar
voor zover door kringloopsluiting de
beschikbare voorraad in stand blijft.
Indien kringloopsluiting niet mogelijk
is (bij voorbeeld bijfossiele brandstoffen) dienen komende generaties daarvoor te worden gecompenseerd (stelling 2).
Beschikbaarheid bij niet-vernieuwbare hulpbronnen gaat meestal over de
bereikbaarheid en over de kosten
daarvan. Bij schaarste stijgen de winningskosten boven die van hergebruik uit, zodat hergebruik aantrekkelijk wordt als geen substituten
kunnen worden gevonden. Zo is de
kringloop van goud-voar-sieraden
al
eeuwenlang vrijwel geheel gesloten.
Dat geldt tegenwoordig ook voor de
kringloop van glas. Het hergebruik
van glas kost evenwel energie, en het
milieubeleid dient dit in de afweging
te betrekken. Voor niet-vernieuwbare
hulpbronnen als zand en steen geldt
dat het verbruik als hulpbron in verhouding tot de mondiale voorraad zo
gering is, dat de stelling daar weinig
praktische betekenis heeft.
Een algemener probleem is het
compenseren van komende generaties. Brengen we ook in rekening wat
we aan produktiefactoren achter laten? Ik pleit niet voor een ‘na ons de
zondvloed’, maar we laten meer achter dan alleen vervuiling en uitputting. Een tweede probleem is dat de
wensen van komende generaties onkenbaar zijn. Kortom: ook deze stelling is door zijn algemeenheid van
geringe betekenis voor het uitwerken
van het concept mgr. Een betere formulering zou zijn: het verbruik van
niet vervangbare grondstoffen dient
gepaard te gaan met integraal ketenbeheer ten behoeve van hergebruik
en met technologie ten behoeve van
substitutie.
De mate waarin vervuilende stoffen
in het milieu worden gebracht, mag
niet leiden tot een verdere concentratie van vervuilende stoffen (stelling 3).
Of stoffen vervuilend zijn of niet,
hangt af van hun uitwerking op het
ecosysteem waar ze in ondergebracht
worden. Dit kan alleen van geval tot
geval worden geconstateerd. Daarbij
is de concentratie van vervuilende
stoffen juist niet het grootste probleem. Concentratie maakt deze stoffen immers bereikbaar, zodat hun
schadelijke uitwerking kan warden ingedamd. Het is juist de diffuse spreiding boven een schadeniveau die de
grootste problemen veroorzaakt. Kortom: ook deze stelling biedt mgr weinig fundering. Een betere formulering zou zijn: de belasting van
ecosystemen met blokkerende stoffen moet liefst onder het zelfreinigend vermogen blijven en mag niet
boven het draagvermogen uit gaan.
Voor de instandhouding van de levende natuur is biologische diversiteit
van essentieel belang. Het uitsterven
van somten dient in evenwicht te zijn
met de bijvorming van nieuwe soorten zodat de voorraad natuur niet
vermindert (stelling 4).
Waarschijnlijk wordt hier de stabilisatie van de voorraad DNA op aarde beoogd. Echter, door selectieprocessen
verdwijnen voortdurend soorten, terwijl andere in aantal en variëteit toe1. A. van den Biggelaar, L. Reijnders en
P. van der Veer, Belemmeringen voor een
duurzame ontwikkeling, E5B, 5 januari
1994, blz. 9-13.
nemen. Variatie in de voorraad hoort
bij het biologisch proces en er is biologisch geen reden om stabilisatie
van de toestand op een willekeurig
tijdstip na te streven. Dat wil niet zeggen dat ik het uitsterven van diersoorten bepleit of dat ik de toestand van
de natuur voorbeeldig vind. Wel constateer ik dat deze stelling geen houvast biedt voor een beleid dat dit uitsterven tegen gaat. Kortom: ook hier
geen verduidelijking van het concept
mgr. De stelling zou beter kunnen luiden: het uitsterven van soorten verlaagt de biologische diversiteit; dit
achten wij ethisch ongewenst.
Een toepasbaar begrip
Het milieubeleid is volwassen geworden. Het beleid is nu gebaat bij nuchtere analyse, werkbare concepten en
uitvoerbare voorstellen. Aan milieubeleid mogen, en moeten, dezelfde eisen van toepasbaarheid
en werkelijkheidszin gesteld worden als aan
ander overheidsbeleid.
Het begrip milieugebruiksruimte
is
te multidimensionaal,
waardoor het
in toepasbaarheid
tekort schiet. Een
meer gedifferentieerde
benadering,
bij voorbeeld naar thema’s en doelgroepen, voldoet beter. In het milieubeleid is voor een dergelijke benadering gekozen. In het NMP-2 wordt
dan ook behoedzaam omgegaan met
het begrip mgr.
In aansluiting op onder meer Opschoor volgen hieronder zes problemen die moeten worden opgelost
voordat het begrip mgr kan dienen
als referentiekader voor milieubeleid2.
I. Onvergelijkbare bestanddelen. In
het begrip mgr worden niet-optelbare, zelfs onvergelijkbare grootheden
opgeteld. De milieugebruiksruimte
is
de optelsom van appels en papaya’s,
van C02-emissie, tropisch hardhout
en tapioka, van stank, geluidshinder
en risico. Iedere keer gaat het om normering: wat acht de politiek nog net
acceptabel? De dimensie van de som
is echter niet te bepalen.
2. Ecologische dynamiek. Ecologische
systemen zijn niet altijd voorspelbaar
in hun reacties op veranderingen. Zo
zorgt de reductie van de fosfaatlozingen er onverwachts voor dat de visstand in de Noordzee achteruit gaat
en dat deze van soortensamenstelling
verandert. Een dergelijke onvoorspelbaarheid is niet alleen een kwestie
van meer informatie, meer onderzoek
en meer kennis; grootheden als ‘het
weer over een week’ zullen altijd onvoorspelbaar blijven.
3. Technologische dynamiek. De grenzen van de mgr zijn niet statisch maar
dynamisch. Technologische ontwikkeling en keuzen ten aanzien van de
economische en ecologische ontwikkeling beïnvloeden het beslag dat gelegd wordt op (bestanddelen van)
mgr. Energieverbruik (zuinig of spilziek) door brandhout, turf, steenkool,
olie of kernenergie heeft volstrekt verschillende uitwerkingen op de omgeving. Bij de mgr is technologische ontwikkeling dan ook een cruciale, maar
variabele factor. Duurzame ontwikkeling is, zoals Van den Biggelaar c.s.
ook aangeven, niet voorstelbaar zonder technologische ontwikkeling.
Daarom vormt dit deel van hun aanpak eerder een belemmering voor
een duurzame ontwikkeling. Dat is
jammer.
Wat hun praktische voorstellen betreft, kan worden geconstateerd dat
deze reeds in het NMP-2 te vinden
zijn. Het grote verschil is dat de overheid daar een minder dirigistische rol
opgelegd krijgt.
De vraag: beweegt de Nederlandse
economie zich buiten de mgr? is op
het moment niet te beantwoorden. Is
er dan wel sprake van duurzame ontwikkeling? Nog niet, maar gezien de
evaluaties per thema en per sector
waar het NMP2 op is gebaseerd, zijn
we er sinds het NMPI wel veel dichterbij gekomen. Er is dan ook alle reden tot voortzetting van het huidige
milieubeleid en weinig grond voor
een radicale ommezwaai.
4. Substitutie van hulpbronnen. De
markt vangt veel op door substitutie
en hergebruik van schaarser wordende grondstoffen. De Club van Rome
toont aan dat voorspellingen over
verbruik en tekorten bizar kunnen
uitvallen indien prijs- en marktmechanismen genegeerd of onderschat
worden.
C. Kruyt
C. Kruyt werkt bij het ministerie van Economische Zaken en was betrokken bij het
schrijven van het NMP-2. Deze reactie is
op persoonlijke titel geschreven.
2. JB. Opschoor,
5. Subjectieve grenzen. De begrenzing van de bestanddelen en daarmee de grenzen van de mgr zijn, zoals hierboven aangegeven, gebaseerd
op subjectieve normstellingen. Daarom is bij de amendering van de stellingen steeds het begrip ‘gewenst’
gebruikt.
6. Interactie tussen de bestanddelen.
Het geurniveau omlaag brengen, integraal ketenbeheer toepassen, emissies terugbrengen: het kost niet alleen geld maar ook energie. De
interacties zijn al snel dusdanig gecompliceerd dat thematische onderverdeling en prioriteitstelling noodzakelijk is, wil het nog te bevatten en
door te rekenen zijn.
Evaluatie
Voordat het begrip mgr te operationaliseren valt, moeten deze zes problemen opgelost zijn. Door zo voorbarig
om te gaan met het begrip milieugebruiksruimte als Van den Biggelaar
c.s. doen, helpen ze het concept van
de wieg het graf in. Daarmee wordt
verhinderd dat het in gedifferentieerde vorm tot een instrument van het
milieubeleid zou kunnen uitgroeien.
Milieugebruiksruimte,
Milieustrategie, februari 1994, blz. 21.
Naschrift
In zijn reactie levert Kruyt forse kritiek op onze aanzet voor een nadere
operationalisering
van het concept
milieugebruiksruimte
(mgr). Op basis
van deze kritiek trekt hij de curieuze
conclusie dat de vraag of de Nederlandse economie zich buiten de milieugebruiksruimte
beweegt, op dit
moment niet is te beantwoorden.
Om
zijn reactie vervolgens te besluiten
met de constatering dat de evaluaties
per thema en per sector (waar het
NMP-2 op is gebaseerd) er op wijzen
dat we sinds het NMP-I dichter bij
een duurzame ontwikkeling zijn gekomen.
Op weg naar duurzaamheid?
Het is merkwaardig dat iemand die
bij het schrijven van het NMP-2 betrokken was, dergelijke conclusies
kan trekken. In het (door regering en
parlement onderschreven) NMP, het
NMP-plus en in het NMP-2 wordt de
noodzaak aangegeven voor een drastische beperking van de (Nederlandse) natuUf- en milieubelasting. Hoe
het principe van duurzame ontwikkeling en de mgr ook precies zijn te definiëren, er zijn blijkbaar voldoende
gronden om aanzienlijke reductiedoelstellingen na streven. Wij kunnen
hieruit slechts de conclusie trekken
dat, ook al zouden de exacte grenzen
van de mgr discutabel zijn, de huidige ontwikkeling zich buiten de grenzen van deze ruimte beweegt.
Het huidige beleid brengt het daar
niet binnen. Dit valt op te maken uit
het samen met het NMP-2 uitgebrachte rapport Milieurendement van het
NMP-I. Het RIVM concludeert in dit
rapport dat het voorgenomen beleid ook bij de zeer optimistische aannames dat alle beleidsvoornemens
ook
daadwerkelijk beleid worden en dat
al het beleid volledig wordt uitgevoerd, gecontroleerd en nageleefd onvoldoende is om de gestelde reductiedoeistellingen te realiseren èn dat
met name na het jaar 2000 allerlei milieuproblemen in omvang weer zullen toenemen. Moeten we desondanks het huidige beleid ongewijzigd
voortzetten?
Het concept
milieugebrniksrnimte
Het overgrote deel van Kruyts reactie
gaat over de vier door ons genoemde
factoren ter operationalisering van
het concept van milieugebruiksruimte. In de rest van onze reactie gaan
wij in op Kruyts kritiek op de vier factoren ter bepaling van de mgr. En
passant behandelen wij hierbij in het
kort de zes problemen die Kruyt aan
het slot van zijn reactie heeft geformuleerd.
Bepaling van de mgr
Wij zien de milieugebruiksruimte
net
als Kruyt als een begrensde multidemsionale ruimte waarvan de grenzen
per onderscheiden natuur- of milieudimensie moeten worden bepaald.
Door deze benadering per natuur- of
milieufunctie treedt het door Kruyt
gesignaleerde probleem van de onmogelijke optelsom van onvergelijkbare bestanddelen (Kruyts probleem
1) niet op. Bovendien kan het concept mgr door deze benadering per
afzonderlijke natuur- of milieu functie
ook niet tè multidemsionaal zijn.
De grenzen van de mgr worden
per natuur- en milieudimensie be-
E5B 23-2-1994
paald door de elementen voorraadgrootte, voorraadvorming en milieukwaliteit2. Met de elementen voorraadvorming en milieu kwaliteit is de
factor technologie in het concept van
de milieugebruiksruimte
ingebracht.
(Kruyts probleem 3). Gegeven de beschikbare ruimte kan het maximale
verbruik, opnieuw per natuur- of milieufactor, worden vastgesteld.
Kruyts voorstel om onze aanduiding ‘natuurlijke aanmaak’ te vervangen door ‘minimaal gewenste aanwas’ doet aan de bepaling van de
milieugebruiksruimte
niets af. Wat
essentieel is, en dat weerlegt Kruyt
ook geenszins, is dat er geen twijfel
over kan bestaan dat het verbruik
van tal van natuur- en milieufuncties
momenteel zodanig is dat de minimaal benodigde voorraad niet wordt
gehandhaafd of gerealiseerd. Zo gaat
wereldwijd de erosie de aanvulling
van vruchtbare grond door verwering
te boven3. Iets dergelijks geldt op
veel plaatsen voor het verbruik van
hout, dat de aanwas daarvan ruim
overtreft. Ook daalt in veel landen de
grondwaterspiegel,
omdat de onttrekking de aanvulling door regen overtrefé. Deze constateringen hebben
niets subjectiefs (Kruyts probleem 5).
Dat de mens verantwoordelijk is,
zeggen wij Kruyt graag na, maar dat
betekent nog geenszins dat de mens
de ‘natuurlijke’ aanwas geheel naar
zijn hand kan zetten. De voorraadvorming is tot op zekere hoogte door de
mens te beïnvloeden maar de beïnvloedingsmogelijkheden
zijn beperkt.
Men kan op het hoofd gaan staan,
maar daarmee wordt de aanwas van
de vernieuwbare hulpbron grondwater door regenwater niet noemenswaardig geholpen. Zo ook is de natuurlijke verwering van rots waarmee
vruchtbare grond wordt aangevuld in
hoge mate resistent tegen menselijke
bemoeienis. Meer mogelijkheden
heeft men door de substitutie van natuurlijke hulpbronnen. Maar ook hier
zijn er noodgedwongen
beperkingen;
met stenen kan men geen vuur stoken (Kruyts probleem 4).
Niet-vernieuwbaare
hulpbronnen
Op het punt van niet-vernieuwbare
hulpbronnen, het onderwerp van
onze tweede factor, kan worden opgemerkt dat geen kringloopsluiting
honderdprocentig
kan zijn. Dat geldt
zelfs voor goud. Dit maakt het nodig
prudent te zijn lang voordat het einde van de niet-vernieuwbare
hulp-
bron in zicht komt. Deze noodzaak
geldt over de hele lijn maar is het
sterkst voor de geochemisch schaarse
mineralen zoals de fossiele koolstofverbindingen, koper, zink, lood,
wolfraam, zilver en tin. Het thans
gangbare verbranden van fossiele
koolstofverbindingen
in plaats van
het gebruik ervan voor de produktie
van herbruikbare plastics en het wegwerpen van lampen met een koperen
fitting en een wolfraamdraad, gaan in
ieder geval elke redelijke definitie
van milieugebruiksruimte
ver te buiten5.
Dat de wensen van komende generaties voor ons niet kenbaar zijn, is
correct. Juist om deze reden is één
van de meest onderschreven criteria
van het begrip duurzaamheid dat de
huidige generaties voldoende hulpbronnen (voorraden) moeten nalaten
om komende generaties zelf hun ontwikkelingsmogelijkheden
te kunnen
laten kiezen.
Concentratie van verouiling
Aangaande concentratie van vervuiling, de derde factor, citeert Kruyt
ons verkeerd. Wij spraken van de ongewenstheid van concentratietoenamen. Deze tekenen zich ook af waar
het gaat om diffuse vervuiling, bij
voorbeeld van de bodem en van de
atmosfeer (met als gevolg een aftakeling van de ozonlaag en een opwarmende impuls aan het klimaat).
Biodiversiteit
Het instandhouden van biodiversiteit
is vanuit de mens bezien prudent omdat deze een natuurlijke hulpbron
vormt en een sleutelrol speelt bij de
stabilisatie van het levenloze milieu.
1. Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en
milieuhygiëne (RIVM), Milieurendement
van het NMP-2, Bilthoven, 1993.
2. ].B. Opschoor, Environment, economy
and sustainable development, Groningen,
1992.
3. D. HilIel, Out of the earth, Berkeley,
1992.
4. 1be world environment 1972-1992,
Londen, 1992.
5. L. Reijnders, Naar een nieuwe ijzertijd,
Amsterdam, 1989.
Ondanks Jurassic Park kan men de reconstructie van uitgestorven soorten
rustig vergeten. Kruyts eigen uitspraak over de onzekerheden in de
ecologische dynamiek versterkt de
noodzaak tot prudentie in deze
(Kruyts probleem 2)6.
De constatering dat de interactie
tussen verschillende natuur- en
milieumaatregelen gecompliceerd is,
Kruyts zesde probleem, is op zichzelf
juist, maar is niet specifiek voor het
concept van de milieugrbruiksruimte.
Met deze interacties moet elke vorm
van milieubeleid rekening houden.
Tot slot
De essentie van ons artikel ‘Belemmeringen voor een duurzame ontwikkeling’, is een analyse van de hindernissen en mogelijkheden voor een
beleid dat de economische ontwikkeling meer in overeenstemming brengt
met duurzaamheid dan het huidige
beleid. In onze analyse speelt het Ministerie van Economische Zaken een
belangrijke rol. Het is dan ook niet te
hopen dat het artikel van Kruyt representatief is voor de opvattingen binnen dit ministerie, want Kruyt loopt
met de reactie op uitsluitend de operationalisering van het concept van
de milieugebruiksruimte om de werkelijke vraag heen: hoe realiseren we
tenminste de overeengekomen natuur- en milieudoelstellingen?
Ad van den Biggelaar
Lucas Reijnders
Peter van der Veer
De auteurs zijn verbonden aan de Stichting Natuur en Milieu te Utrecht.
6. Overigens kan de achteruitgang van de
visstand in de Noordzee niet door gedaalde fosfaatlozingen zijn veroorzaakt. Zie I.
de Vries en W. Zevenboom, Bionieuws,
nr. 19,3-1993, blz. 2.