Kern to ken voor de overheid
A. Klink*
D
e financiele problemen van ‘s rijks schatkist hebben bet debat over de kerntaken
van de overheid opnieuw boog op de politieke agenda geplaatst. Maar er zijn
meer redenen om de inrichting van de verzorgingsstaat ter discussie te stellen. In
twee recente studies heeft bet CDA de beginselen geformuleerd waaraan bet optreden van de overheid in de verantwoordelijke samenleving dient te worden getoetst.
In 1983 al gaf het CDA het startsein voor een politick debat over de taken van de overheid. Rapporten als Van verzorgingsstaat naar verzorgingsmaatschappij en Werkloosheid en de crisis in de samenleving waren daarvan de eerste vruchten. De dominante positie die de overheid zich gedurende het uitbouwen van de verzorgingsstaat had verworven.
bleek allerlei ongewenste maatschappelijke repercussies te hebben. Niet alleen de economische crisis
waarin zich de verzorgingsstaat allengs bevond was
daarbij doorslaggevend. Ook sociaal-culturele ontwikkelingen noodzaakten tot het opnieuw overdenken van de beginselen van de verzorgingsstaat.
Een eerste belangrijke ontwikkeling was dat zich onder burgers in de samenleving in toenemende mate
een levensstijl van individualisme en consumentisme begon af te tekenen. A.C. Zijderveld sprak in dat
verband van een a-moralistisch ethos, dat in (sociaal-)ethische dilemma’s zich niet bewust distantieert
van zorg en solidariteit met medemensen, maar integendeel deze dilemma’s negeert en en er geen
plaats voor inruimt in de eigen afwegingen en calculaties. Dat is overigens niet altijd uit onwil. In een
complexe samenleving liggen namelijk aan de basis
van heel wat collectieve bedreigingen. allerlei op
het eerste gezicht onbeduidende. kleine en alledaagse beslissingen. Vanwege de massaliteit en cumulerende werking van de kleine beslissingen worden
moderne samenlevingen geconfronteerd met grootscheepse uitdagingen op het terrein van de milieuvervuiling, sociale en fiscale fraude, het verkeer en
vervoer, het energiegebruik en dergelijke, zonder
dat daar een op het publieke belang gericht verantwoordelijkheidsbesef tegenover staat . Daarbij is de
politick er te lang van uit gegaan dat zij zich, in de
strijd om de gunst van de kiezer, als exclusieve behartigster van het algemene belang moest presenteren. Daardoor zijn veel risico’s in de sociale rechtsstaat gespreid over de hele bevolking (risico’s van
bij voorbeeld arbeidsongeschiktheid, ziekte enzovoort). Soms is dat terecht gebeurd. Een grootschalige samenleving vraagt om daarop toegesneden sociale vangnetten. Maar een en ander schiet te ver
door zodra anonimiteit de solidariteit en de toerekening van schadelijke effecten gaat uithollen.
Op maatschappelijk en institutioneel vlak manifesteerde zich gedurende het uitbouwen van de verzor-
990
gingsstaat, een verbrokkeling van sociale verbanden. die mensen eertijds houvast en orientatie boden. Het is te simpel om hier staat en maatschappelijk initiatief scherp tegenover elkaar te plaatsen.
Eertijds toen het aanbod van veel basisvoorzieningen vrijwel volledig werd overgelaten aan het particulier initiatief ging dat met de nodige problemen
gepaard. Er was in de eerste plaats een grote mate
van rechtsonzekerheid bij de hulpbehoeftigen. Zij
waren nogal eens aangewezen op cle (juridisch gezien vrijblijvende) goodwill en inzet van medemensen. Bovendien waren de verhoudingen niet zelden
sterk bevoogdend en werd er misbruik gemaakt van
de afhankelijkheid waarin ‘de bedeelden’ zich bevonden. Bovendien waren veel initiatieven veel te
kleinschalig om op termijn levensvatbaar te zijn.
Overheidsoptreden bleek daarom noodzakelijk om
burgers te verzekeren van noodzakelijke goederen
en diensten. Naarmate de catalogus van zorgplichten zich echter uitbreidde (huisvesting. sociale zekerheid, werkgelegenheid, onderwijs, gezondheidszorg) werd de vraag urgent, hoe de overheid er
voor moest zorgen, dat burgers ook daadwerkelijk
toegang hadden tot de basisvoorzieningen. Te denken valt aan hun bereikbaarheid en de afwezigheid
van al te forse financiele drempels. Een controverse
over de verdeling van verantwoordelijkheden ging
zich aftekenen. Juridisch verwoord komt het neer
op de vraag wie in eerste aanleg gerechtigd is om
de sociaal-grondrechtelijk gewaarborgde voorzieningen aan te bieden; de overheid of het particulier initiatief. De christen-democratie kiest voor de laatste
optie. De recente encycliek Centesimus Annus geeft
de redenen daarvoor treffend weer; door de maatschappij haar verantwoordelijkheid te ontnemen
gaat de bureaucratische logica overheersen. “Daar
komt nog bij dat een bepaald type van behoeften
vaak om een antwoord vraagt dat niet alleen materieel is, maar de diepere menselijke vraag die erachter ligt, weet te onderscheiden”. (De encycliek wijst
dan op de zorg voor ouderen. zieken, drugsverslaaf* De auteur is stafmedewerker van het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA.
1. Vgl. M.A.P. Bovens. Verantu’oordelijkbeid en organisatie. Zwolle. 1990: alsook H. Vuijsje. Een pact met de duivel.
NRC-Handelsblad. 31 augustus 1991.
den). De christen-clemocratie heeft altijd een princi-
De Miljoenennota stelt dat er de afgelopen decennia
pie’le voorkeur gehad voor de niet op winstmotie-
scheefgroei is opgetreden. “Een meer dan evenredi-
ven stoelende inzet van burgers en hun private in-
ge groei heeft zich voorgedaan bij de uitgaven voor
stellingen. Wel zal de overheid het particuliere
de inkomensoverdrachten… en de rentelasten… De
initiatief selectief moeten normeren, namelijk voor
overheidsinvesteringen zijn daarentegen achterge-
zover er gerechtvaardigde belangen van de afne-
bleven”.
mers – het gaat immers om sociale grondrechten in het geding zijn.
Op het politiek-bestuurlijke vlak raakte de democratische rechtsstaat opgezadeld met problemen van
Het is daarom hoogst noodzakelijk om de publieke
overbelasting. De ‘overload’ leidde tot een bureaucratisering van het beleid en tot een verschuiving
uitgaven tegen het licht van de kerntaken van de
overheid te houden en na te denken over zowel de
structuur en omvang van de overheidsuitgaven als
over de verhouding tussen de collectieve en de
marktsector. In christen-democratische kring is er in
van het zwaartepunt van de politieke besluitvor-
de afgelopen jaren al veel nagedacht over de taken
ming. die ten koste gaat van de inbreng van het par-
van de overheid en de manier waarop zij deze uit-
lement.
Bovengenoemde ontwikkelingen hebben ten slotte
hun gevolgen gehad voor het economische draag-
eindelijk dient uit te voeren. De nadruk ligt daarbij
niet op de vraag wat de overheid precies moet
doen, maar welke (formele en materiele) beginselen
vlak van de sociale rechtsstaat. Verdelingsvraagstuk-
zij bij haar beleid in acht dient te nemen. In het na-
ken zijn cie politick gaan domineren. En dat is een
vogende wordt hier dieper op ingegaan. Daarbij
sluit ik aan bij het rapport Publieke gerechtigheia
van de redenen waarom de overheid tegen haar
budgettaire grenzen ging oplopen. Over de actuele
problemen die daarmee samenhangen nu een enkel
woord.
van het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA en
de, daar goeddeels van afgeleide. CDA-publikatie
Actuele politieke context
Uitgangspunten
Het kabinet-Lubbers III staat voor de moeilijke
vraag hoe het beleidsdoelstellingen waarmee het de
Herstelde verantwoordelijkheid.
rit begon gelijktijdig kan realiseren. Daarbij gaat het
Beide studies geven in eerste instantie een globale
afbakening van het takenpakket van de overheid.
Uitgedrukt in de terminologie van haar uitgangspun-
om a) het geleidelijk terugdringen van het financie-
ten staat de christen-democratie een samenleving
ringstekort naar 3.25% in 1994, b) het in stand hou-
voor ogen waarin de solidariteit met medemensen
en het beheer van de schepping (rentmeesterschap)
den van een evenwichtige koopkrachtverhouding
tussen de collectieve en de marktsector en c) het in
de steigers zetten van het nieuwe beleid. De economische groei levert te weinig financiele speelruimte
in gespreide verantwoordelijkheid ter hand worden
genomen. In een verantwoordelijke samenleving is
het de taak van de overheid om:
op om – op cle korte termijn – de doelstellingen te
– de eigen verantwoordelijkheid van burgers en
realiseren, zonder op de uitgaven te bezuinigen. De
Miljoenennota 7992geeft aan dat het er na jaren
van hoogconjunctuur naar uitziet, dat het groeitem-
po in 1991 en 1992 zal afnemen.
hun verbanden te respecteren en te beschermen:
– de rechtsorde te handhaven en mee te helpen de
internationale rechtsorde op of uit te bouwen;
– zoveel mogelijk op het bestaan van de materiele
Voor lastenverzwaring is geen ruimte omdat deze de
investeringsmogelijkheden van bedrijven aantast, de
wig zal opdrijven en tot een nog omvangrijker circuit van fraude zal leiden. Bovendien geldt dat de
voorwaarden in de sfeer van echte basisvoorzie-
nu al betrekkelijk hoge lasten om een dusdanige
compensatie in de sfeer van de arbeidsproduktivi-
tussen het aanbieden en het genieten van elemen-
teit vragen, clat deelname van de minder produktieven aan het arbeidproces aanzienlijk lastiger wordt.
ningen toe te zien, zodat burgers en hun verbanden hun verantwoordelijkheden kunnen waarmaken. Daarbij valt een onderscheid te maken
taire voorzieningen. Ten behoeve van de burgers
moet de overheid zoveel als mogelijk instaan
De reductie van het financieringstekort is hard no-
voor de geografische, kwalitatieve, (indien relevant) idee’le en vooral ook financiele toegankelijk-
dig om niet blijvend geconfronteerd te worden met
heid van deze basisvoorzieningen. Daarnaast
torenhoge rente- en afbetalingsverplichtingen. waarmee ons land – in Europees verband – sterk uit de
pas loopt. Bovendien maken de hoge publieke
schulden de rijksbegroting zeer kwetsbaar voor rente-ontwikkelingen. Bovendien zijn er, juist ook onder Nederlands EG-voorzittersschap, afspraken in
de maak over de omvang en financiering van overheidstekorten; het budgettaire beleid van lidstaten
zal, bij deelname aan de EMU – het communautair
moet zij crop toezien dat er voldoende voorwaarden voor burgers en instellingen zijn om deze elementaire goederen en diensten naar eigen inzicht
aan te bieden:
– de verschillende en mogelijk botsende gerechtvaardigde belangen te harmoniseren naar de
maatstaf van het recht; en
– daarbij zo te werk gaan dat a) burgers en hun verbanden zoveel mogelijk zelf de gevolgen van hun
te voeren monetaire beleid niet mogen doorkruisen.
Voor Nederland mondt dat uit in de verplichting om
de overheidsschuld te beheersen.
handelen voor medeburgers en het natuurlijk leefmilieu in hun gedrag verdisconteren en b) de eigen bevoegdheden van burgers zoveel mogelijk
Voor nieuw beleid is er dan ook slechts ruimte als
worden gerespecteerd.
daar elders een reductie van de overheidsuitgaven
tegenover staat. Dat nieuwe beleid is niet alleen nodig voor de sociale vernieuwing (volwasseneneducatie bij voorbeeld ten behoeve van allochtonen, criminaliteitsbestrijding, arbeidsvoorzienigenbeleid).
ESB 2-10-1991
2. Wetenschappelijk Instituut voor het CDA, Publiekege-
rechtigheid, 1990; CDA, Herstelde verantivoordelijkheid,
Discussienota over de kerntaken van de overheid. Den
Haag, 1991.
991
Tot zover een algemene aanduiding van de taken
van de overheid die eigentijds moeten worden ingevuld. Onderscheidend voor de christen-democratie is verder de manier waarop de overheid ge-
overheid de activiteiten van burgers ofwel financi-
aan de bestedingszijde. als volgt uitziet (later genoemde onderstaande instrumenten moeten worden ingezet als eerder genoemde niet werken):
– algemene maatregelen om het minimumniveau
van inkomen, verkregen uit loonarbeid, te garanderen;
– het garanderen van voorzieningen, bekostigd uit
een opgelegde bijdrageregeling of een verplichtend premiestelsel (bij voorbeeld ziektekostenverzekering);
eel dient te ondersteunen dan wel dient te sturen is
– algemene maatregelen om toereikende vervan-
het zinvol na te gaan aan welke criteria het beleid
moet beantwoorden. Juist hier is de kerntakenstrategie relevant. De dwingende handhaving van de
rechtsorde (defensie, politic, justitieel apparaat en-
gende inkomsten voor het onvrijwillig wegvallen
van inkomen uit loonarbeid te garanderen (bijstand);
– het realiseren van inkomensaanvullende doelsubsidies (individuele huursubsidie bij voorbeeld);
– het garanderen van inkomensaanvullende voorzieningen, eventueel bekostigd uit de overheidskas.
houden is om op te treden. Dan gaat het om de
beleidsbeginselen.
Beleidsbeginselen
Om greep te krijgen op de vraag in welke mate de
zovoort) is bij voorbeeld een onvervreemdbare overheidstaak, die in essentie nooit in gedeelde verantwoordelijkheid uitgeoefend kan worden.
Bij de heroverweging van taken is het van belang om
een aantal criteria te hanteren. Het gaat daarbij om:
– het soevereiniteitsbeginsel. Dit beginsel drukt uit,
dat de eerbiediging van de eigen verantwoordelijkheden van burgers en niet-statelijke verban-
den het beleid van de overheid over de hele linie
doortrekt. De gespreide verantwoordelijkheid
stelt eisen aan de manier waarop de overheid bij
voorbeeld voorzieningen situeert (planning), regulerend optreedt of subsidies verstrekt;
– het subsidiariteitsbeginsel geeft aan dat de overheid die beleidsmethoden hanteert, die burgers
en hun verbanden zo direct mogelijk zelf confronteren met de gevolgen van hun handelen en be-
slissingen. In een verantwoordelijke samenleving
hebben burgers, bedrijven en non-profitinstellingen in eerste instantie zelf de taak om (uit hun eigen inkomen) in de eigen behoeften te voorzien.
Politici moeten ervoor waken dat lasten onkritisch worden afgewenteld op de gemeenschap;
– het rechtsgelijkheidsbeginsel: de overheid moet
gelijke gevallen gelijk behandelen;
– het rechtszekerheidsbeginsel dat onder andere
aangeeft dat de overheid de normen en titels op
grond waarvan zij in de samenleving optreedt hel-
der moet formuleren;
– de doeltreffendheid en ten slotte:
– de doelmatigheid, die aangeeft dat het overheidsbeleid in die zin efficient moet zijn dat het zonder
een overmaat van tijd, kosten of inspanningen
wordt gevoerd.
Creeren van vloeren in het bestaan
Confrontatie van deze beginselen met de instrumen-
ten die de overheid tot beschikking staan in haar beleid om de vloeren in het bestaan te leggen en het
intermenselijk verkeer te sturen, levert een specifieke benadering op. De christen-democratie wil de financiele bereikbaarheid van basisvoorzieningen het
liefst gegarandeerd zien door de koopkrachtige
vraag aan de bestedingszijde op peil (in de zin van
een bodem in het bestaan) te houden. Burgers blijven dan zelf verantwoordelijk voor de bestemming
en besteding van hun middelen. Voorzieningen zullen dan stoelen op werkelijke behoeften terwijl burgers en instellingen zoveel mogelijk zelf worden geconfronteerd met de kostprijs van produkten en
Uit het bovenstaande laat zich een aantal consequenties voor de soliditeit van de overheidsfinancien trekken. Achtereenvolgens komen aan bod de
gespannen verhouding tussen deze soliditeit en
a) de koopkracht en b) de solidariteit met de z\vakkeren in de samenleving.
Soliditeit en koopkracht
Herstelde verantivoordelijkheid stelt, dat bij de heroverweging van overheidsprestaties niet alleen gekeken moet worden naar de structuur van de overheidsuitgaven (investingsuitgaven naast inkomensoverdrachten en rentelasten), maar ook naar de bestedingsmogelijkheclen en -patronen in de marktsector . “Daarbij valt te denken aan de loon- en salarisontwikkelingen in verhouding tot de arbeidsproduktiviteit en vooral aan het ombuigen van de trend
om steeds weer uitgaven op de overheid af te wentelen in de sfeer van het cultuur- en milieubehoud. de
aanvullende scholing, de werkloosheidsbestrijding
en dergelijke”. Op grond van het bovenstaande kunnen wij stellen dat het toekennen van overheidsmiddelen een aanvullend karakter moet hebben. Burgers en hun organisaties zullen zoveel mogelijk met
behulp van zelf verworven middelen de essentiele
levensvoorzieningen moeten aanschaffen. Vooral
uitgaven voor die basisvoorzieningen waar burgers
duurzaam en continu behoefte aan hebben. zullen
geput moeten worden uit het loon of de inkomensvervangende overdrachten. Het eerder genoemde
pleidooi voor balansverkorting (het terugdringen
van de wig) zal daarom op steun van de christendemocratie kunnen rekenen. Niet louter of zelfs in
de eerste plaats uit bezuinigingsoverwegingen,
maar vooral met het oog op de herverdeling van verantwoordelijkheden. Hierbij is de vraag aan de orde
of de overheid subsidies in de sfeer van onder meer
het milieu (ongeprijsde schaarste), het verkeer en
vervoer, de volkshuisvesting of het onderwijs (studiefinanciering) moet afbouwen. En zo ja of een en
ander per definitie gepaard moet gaan met een verlichting van de (fiscale) lasten om zo de koopkracht
van burgers over de hele linie op peil te houden.
diensten. Het is daarom dat de opsomming van methoden om een vloer in het bestaan te leggen er,
992
3. Idem, biz. 12-13.
t’iteinclelijk is daarhij ook tie vraag hoe tie kosten
voor het noodzakelijke nieuwe heleid (investeringsuifgaven. criminaliteitshestrijding enz.1 nioeten
\vortlen verdeeld en wie cle last van het financieringstekort op zich neemt. aan de orde.
Ken eerste antwoord op deze vraag kan luiden dat
een reductie van overheitlssuhsidies onder een gelijktijdige lastenvermindering de voorkeur heeft box e n het continueren van het bestaande subsidiebe-
leid. Het vrij besteedbaar inkomen wordt met dit
laatste immers vergroot. ter\vijl burgers bovendien
zelf \vortlen geconfronteerd met de werkelijke kostprijs van voorzieningen. Burgers zullen reele afwegingen moeten maken bij het gebruik van het openbaar vervoer. bij het betrekken van een woning, bij
het volgen van vervolgopleidingen enzovoort. De
kostprijsverhogentle effecten van dergelijke bezuinigingen confronteren burgers met de reele prijzen
\’an de diensten. die zij zich uiteindelijk gedurende
langere tijd beneden tie marktwaarde. of met voorbijzien van de ongeprijsde schaarste konden aanschaffen. Maar de vermindering van overheidssubsidies is ook gewenst als de uitoefening van
kerntaken (waarontler het nieuwe beleitl) lastenverlichting niet toestaat. De kosten die met het terugdringen van het financieringstekort zijn gemoeid.
zullen dan door de hele samenleving moeten wor-
den opgebracht. Dat is ook redelijk. Zij heeft ook in
haar geheel ‘profijt van tie overheid’ genoten en
voordelen van de overmatige overheidsuitgaven opgestreken.
Het gaat ook niet aan om in het vervolgtraject de extra lasten at te \ventelen op de ontlernemingen.
Daarmee zou tie reductie van tie overheidsuitgaven
uiteindelijk alsnog gaan drukken op de investeringsruimte van betlrijven en tlaarmee op tie concurrentiepositie van ons land. Met De Lange en Goudzwaartl meen ik tlat “juist vanwege de noodzaak
van het voorkomen van zulke effecten de inkomensclaims in onze samenleving (relatief – AK) omlaag
zullen moeten” 4 .
De overheid in haar sturende rol
Behalve voorwaardenscheppend zal de overheid
zich ook als publieke scheidsrechter in het maat-
schappelijk verkeer moeten mengen. Uitgaande van
bovengenoemde beleidscriteria zijn de volgende
vormen van gedragsregeling te noemen:
– informatieverschaffing;
– structurering van betrekkingen:
– procedurele regelgeving;
– bekrachtiging van zelfregulering:
– overeenkomsten met de overheid:
– heffingen:
– materiele wettelijke voorschriften;
– subsidies.
Criterium bij de ordening is de vraag in welke mate
de gedragsregulerende instrumenten c.q. rechtsfiguren een beroep tloen op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en maatschappelijke verbanden.
Dat is in het lieht van de subsidiariteitsidee en het
beoogde draagvlak voor solidariteit in de samenleving en voor de waarden van de sociale rechtsstaat
van betekenis. Vooral cle structurering van betrekkingen is in tlat opzicht actueel. Actueel omdat het
mogelijkheden bieclt om de balans van lasten en lusten in de samenleving te versterken. Ook het inzicht
in de samenhang van beslissingen (alsook de publieke effeeten die er mee gemoeid zijn) is ermee te versterken. Voorbeelden liggen op het terrein van a) de
introductie van een gereguleerde marktwerking in
de gezondheiclszorg (met de daarbij behorende prikkels tot zorg-op-maat en tot substitutie van zorg, b)
de bekostiging van de onderwijsverzorging en (delen van) het speciaal onderwijs door de reguliere
seholen en c) van de verbreding van de collectieve
arbeidsovereenkomsten tot onderhandelingen die
zich niet alleen op lonen en secundaire arbeidsvoorwaarden richten, maar waarin uitkeringshoogte.
premiedruk, werkgelegenheidsbevordering, terugdringing van arbeidsongesehiktheid. arbeitlsvoorzieningenbeleid enzovoort in nun samenhang aan bod
komen.
Soliditeit en solidariteit
De overheitlsprestaties tlienen zoveel mogelijk exclusief ten goetle te komen aan degenen die er echt
behoefte aan hebben. (Studies van het SCP tonen al
jaar en dag aan dat het profijt van de overheid soms
Slot
De discussie over de kerntaken van de overheid
staat terecht in de schijnwerpers. Sociale, culturele,
politieke en macro-economische ontwikkelingen
ten goede komt aan mensen uit de hogere inko-
maken haar urgent. De christen-democratie is zich
menscategorieen. bij voorbeeld studiefinanciering
en subsidies in tie sfeer van culturele voorzieningen). Zeker in het licht van tie met bovenstaantle gevolgtrekking gemoeide lastenverzwaring is het
nootlzakelijk tie overheitlsprestaties voortdurend kritisch door te lichten. Vanuit tlat perspectief is het gezien ook de vergaande en soms pijnlijke bezuinigingen die in het katler van het op orde brengen
van tie overheidsfinancien worden getroffen (ZW,
WAO) – onbegrijpelijk dat het draagkrachtbeginsel
in het debat bewust van het feit dat kerntaken nooit
voor eens en voor altijd zijn vast te leggen. Daarom
vraagt zij veel aandacht voor criteria en normen die
tie manier van overheidsoptreden sturen. De discussie over beicle zaken wil zij voeren vanuit een cultuurpolitieke tloelstelling. verbontlen met het concept van de verantwoordelijke samenleving. De
neerslag van het partij-politieke debat over de kerntaken is met het bovenstaande (gedeeltelijk) weergegeven.
nauwelijks meer op steun in tie Tweede Kamer rekenen kan. Over tie hele linie wordt. met steun in de
rug van Europese richtlijnen, de indivitlualisering
van tie fiscaliteit en tie sociale zekerheid bepleit.
Om retlen van het beginsel van tie tlraagkracht,
waarbij tie feitelijk sterkste senoutiers tie zwaarste
lasten dragen. pleit het CDA voor tie introductie van
het splitsingstelsel in de fiscaliteit en de invoering
van tlraagkrachtelementen in tie sociale zekerheicP.
HSB 2-10-1991
A. Klink
4. B. Goucb.waarcl en H.M. tie I.ange. Genoeg van te veel.
Genoeg van te tivinif>. it’issels omzetten in de economic.
Baarn. 1991. bb. 113.
5. CDA. Iiidividnalisering en draagkracbt. Den Haag. 1991.
993