Representativiteit in de
arbeidsverhoudingen
W. van Voorden*
D
e mate waarin en de manier waarop werkgevers- en werknemersorganisaties
bun achterban vertegenwoordigen is aan een aantal nieuwe ontwikkelingen
onderhevig. De arbeidsvoorwaardenvorming van ambtenaren gaat steeds meer
lijken op bet onderhandelingsmodel in de marktsector. In cao ‘s wordt een steeds
brederpakket van arbeidsvoorwaarden overeengekomen. Verbreden van de
algemeen-verbindendverklaring is in discussie. Deze ontwikkelingen vereisen een
heroverweging van de representativiteitsregels, met als uitgangspunt een vrijere
werking van maatschappelijke krachten.
Ons stelsel van collectieve arbeidsverhoudingen
wordt beheerst door organisaties van ondernemers
en werknemers. Hun representativiteit bepaalt in
hoge mate hun zeggingskracht. Voeding uit de (potentiele) achterban alsmede aanvaarding van het beslotene verlopen soepeler, naarmate aan representativiteitseisen meer is voldaan. Representatie is een
complex begrip, waarachter verschillende opvattingen schuilgaan1 en is naar haar aard verweven met
belangrijke maatschappelijke fenomenen als democratic, verenigingsvrijheid, contractvrijheid, maatschappelijk draagvlak en dergelijke. Voor de arbeidsverhoudingen zijn in ieder geval twee vormen representatie in kwantitatieve en in kwalitatieve zin
– van betekenis. Representatie in kwantitatieve zin
heeft betrekking op de proportie van een (potentiele) doelgroep die zich in een organisatie heeft georganiseerd. Goede representatie wordt hier bepaald
door de proportiegrootte als zodanig en door een
hogere organisatiegraad in vergelijking met concurrerende, dezelfde doelgroep representerende, organisaties (de zogenoemde relatieve representativiteit ). Representatie in deze vorm verwijst naar
externe maatschappelijke erkenning. Representatie
in kwalitatieve zin vraagt naar de mate waarin een
organisatie kans ziet de pluriformiteit van intern levende opvattingen evenwichtig consistent naar buiten uit te dragen. Representatie in deze vorm verwijst naar interne machtsverhoudingen en daarmee
naar het democratisch gehalte van de organisatie
zelf.
Het representativiteitsvraagstuk is in Nederland met
name geregeld in de externe betekenis. Voor de interne betekenis bestaan geen specifieke richtlijnen;
de regeling van externe representatie berust op de
veronderstelling dat ten onzent aan minimale vereisten van interne representativiteit is voldaan. Gebruikelijk is de rechtsvorm van de vereniging waarmee
juridisch het democratisch gehalte van de organisatie is verzekerd.
Het vraagstuk van de (externe) representativiteitsregeling heeft lange tijd nauwelijks aandacht genoten. Het voornaamste is op dit punt vastgelegd in enkele rapporten van de SER en (voor ambtenaren) in
de Ambtenarenwet 1929 en het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR)3.
Verschillende regels naast elkaar
Een aantal maatschappelijke ontwikkelingen maakt
dat het representativiteitsvraagstuk in zijn verschillende verschijningsvormen opnieuw beschouwing
behoeft. In de volgende paragraaf ga ik op deze veranderingen in. Hier moet nog op de complicatie
worden gewezen dat verschillende onderdelen van
de arbeidsverhoudingen door verschillende representativiteitsregels worden beheerst. In dit licht zijn
te onderscheiden de regels:
– bij samenstelling van publiekrechtelijke colleges;
– bij toelating tot onderhandelingen over collectieve arbeidsovereenkomsten;
– bij algemeen verbindendverklaring van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten;
– in het stelsel van overleg over de arbeidsvoorwaardenvorming bij ambtenaren.
Om als organisatie gerechtigd te zijn leden in publiekrechtelijke colleges te benoemen dient aan enige (algemene) voorwaarden te zijn voldaan. Het sta* De auteur is hoogleraar arbeidsverhoudingen aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en aan de Katholieke Universi-
teit Brabant.
1. SER, Advies betreffende de representativiteit van organisaties van ondernemers en van werknemers in verband
met de samenstelling van publiekrechtelijke colleges, nr. 5,
1976, biz. 7 e.v.
2. M. Brink, Een ‘recht’ op collectief onderhandelen?, Soci-
aal Maandblad Arbeid, maart 1988, biz. 185.
3. Zie SER, op.cit., 1976; SER, Advies inzake rechtsgevolgen
van de representativiteit van organisaties van ondernemers en van werknemers, nr. 6, 1979.
tutaire, sociaal-economische, doel moet in belangrijke mate betrekking hebben op het werkterrein van
het betrokken college; de rechtsvorm moet een vereniging zijn met minstens twee jaar rechtsbevoegdheid; de beleidsbepaling moet onafhankelijk geschieden van andere organisaties die eveneens
sociaal-economische belangen behartigen en, ten
slotte, moet er voldoende financiele draagkracht
merszijde en de deelneming van een of meer hunner organisaties aan het cao-proces is niet van directe betekenis. Qua representativiteit berust de algemeen-verbindendverklaring dus op de aan de cao
ten grondslag liggende criteria (contractvrijheid bo-
die in mijn betoog van betekenis zijn. “Een organisatie is slechts representatief voor een bepaalde groep
van ondernemers of van werknemers, die zij beoogt
te organiseren indien zij een niet onbetekenend aantal leden heeft die tot die groep behoren, en indien
deze leden voldoende over de groep zijn gespreid”4. Aantal en spreiding van de leden zijn bepalend voor de uitoefening van invloed in publiekrechtelijke colleges.
De representativiteit van organisaties om als partij
bij het onderhandelen over en het afsluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten op te treden, is ondergeschikt gemaakt aan het beginsel van de onderhandelings- en contractvrijheid. Niet de,
cijfermatige, benadering van representativiteit via
ven telregels) en op een eigen toets die met name
de representativiteit onder werkgevers tot maatstaf
neemt.
De toelating tot het overleg over de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren is aan bepaalde regels onderworpen. Toegelaten worden centrales van overheidspersoneel “welke onder meer gelet op het
aantal ambtenaren dat zij vertegenwoordigen… als
representatief kunnen worden aangemerkt…”5. In
de praktijk is reeds jarenlang een viertal centrales
toegelaten tot het centrale overleg omdat er van
wordt uitgegaan dat zij (kwantitatief) minstens een
(onbepaald) minimum aantal personeelsleden organiseren die (kwalitatief) over een (onbepaald) minimum aantal categorieen overheidspersoneel zijn gespreid. Jaarlijks stellen de centrales de minister van
Binnenlandse Zaken in kennis van het totale ledental van de bij elk der centrales aangesloten verenigingen. Representativiteit is hier, anders dan in de
een betekenend aantal leden en dito spreiding maar
marktsector, vastgelegd in telregels vergelijkbaar
de afdwingbaarheid van onderhandelings- cq. contractrechten bepalen omvang en aard van het onderhandelingsgezelschap en/of van de contractpartijen.
Niet de via vastgelegde getalsregels bepaalde rangorde in organisaties bepaalt de mate waarin invloed
kan worden uitgeoefend, doch de feitelijke macht
(of machtsdreiging) die een organisatie kan uitoefenen. leder kan onderhandelen en contracteren met
wie hij wenst; de grens ligt daar waar een of meer
andere organisaties, wel of niet getalsmatig gefundeerd, bij machte zijn om een rol in het onderhandelingsproces op te eisen. Participatie is afhankelijk
van het maatschappelijk gewicht; getalsverhoudingen zijn daarbij niet rechtstreeks aan de orde. Doet
men voor toelating een beroep op de rechter dan
blijkt de rechter sinds het begin van de jaren tachtig
met die voor de benoeming van leden in publiekrechtelijke colleges.
zijn. Voorts gelden enige representativiteitscriteria,
overigens bij zijn beslissing wel de mate van representativiteit mee te wegen. Partijen die op grond
van de geldende getalscriteria geen invloed kunnen
uitoefenen in publiekrechtelijke colleges kunnen aldus wel cao-partij zijn en omgekeerd.
Bij de vraag of bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten algemeen verbindend kunnen worden verklaard is het representativiteitselement aan
de orde in een van de voorbehouden die de bevoegdheid van de minister tot algemeen-verbin-
dendverklaring beperken. Algemeen verbindend
verklaard kunnen slechts worden bepalingen die
voor een – naar het oordeel van de minister belangrijke – meerderheid gelden van de in een bedrijf
werkzame personen. Door de feitelijke invulling
van dit criterium is hier alleen de representativiteit
van de werkgeverspartij in het geding. Ter bepaling
van de belangrijke meerderheid wordt namelijk de
vergelijking gemaakt tussen het aantal werknemers
werkzaam bij de cao-gebonden werkgevers en het
aantal werknemers bij niet-cao-gebonden werkgevers. Wanneer (samengeteld) de gebonden werkgevers en hun werknemers in aantal de ongebonden
werkgevers inclusief hun werknemers overtreffen
dan is algemeen-verbindendverklaring mogelijk.
Hoe het zit met de organisatiegraad aan werkne-
ESB 23-1-1991
Maatschappelijke veranderingeii
Enige ontwikkelingen maken het meer dan in het
verleden noodzakelijk de representativiteitsregels
onder de loep te nemen. In dit verband zijn de volgende verschuivingen van betekenis.
Ten eerste is sinds het begin van de jaren tachtig de
organisatiegraad van de vakbeweging gedaald tot
gemiddeld ongeveer 24% van de werkende beroepsbevolking. Medio jaren tachtig is een stabilisatie tot
lichte groei van het ledental opgetreden die overigens geen gelijke tred houdt met de groei van de beroepsbevolking. Daarbij komt dat de sterkste bonden in de traditionele bedrijfstakken aanwezig zijn
(industrie, bouw) en de worteling (representativiteit!) in nieuwe groeisectoren (dienstverlening) in
het algemeen zwak is. Voor de toekomst rijst de
vraag of de proportie van de doelgroep georganiseerd in een bond zo kan dalen dat feitelijk tegenover derden (ondernemersorganisaties, overheid)
de erkenning wegvalt. Wanneer de dienstensector
sneller blijft uitdijen dan het ledenbestand van de
dienstenbonden wordt wellicht hier het eerst de
maatschappelijke proef op de representativiteitssom
genomen.
Op het niveau van de vakcentrale doet zich een
nieuwe situatie voor met de kort geleden opgerichte
Algemene Vakcentrale (AVC) die na ommekomst
van twee jaar rechtspersoonlijkheid, toegang zal
wensen tot publiekrechtelijke colleges (SER, SVR en
dergelijke). Ondanks de affichering als ‘algemene’
centrale organiseert veruit de grootste aangesloten
bond (Ambtenarencentrum) werknemers in de publieke sector (107.000 van de 125.000). Dit maakt de
toepassing van de bestaande representativiteits-
4. SER-besluit Richtlijnen representativiteit organisaties, 19
augustus 1977, biz. 8.
5. ARAR-artikel 106.
regels niet eenvoudig. Extra complicatie hierbij is
dat allerwegen de oprichting van de AVC wordt gezien als consequentie van mislukte fusiebesprekingen tussen de bij de vakcentrale MHP aangesloten
CMHF en het Ambtenarencentrum. De concurrente
MHP besluit mee over de toelating van de nieuwkomer. Ook bij de andere vakcentrales is op de nieuweling afwijzend gereageerd.
Ten tweede nemen de afspraken tussen contracterende partijen in de vorm van een collectieve
arbeidsovereenkomst nog steeds in betekenis toe.
De reikwijdte van de cao is aanzienlijk; zij bevat
sinds de jaren zeventig doorgaans een uitvoerige paragraaf met werkgelegenheids- en (in mindere
mate) met sociale-zekerheidsafspraken en expandeert recentelijk in de richting van emancipatoiri-
sche afspraken (kinderopvang, ouderschapsverlof,
positieve actieplannen, tegengaan van ongewenste
intimiteiten enzovoort) . Het beginsel van de onderhandelings- en contractvrijheid ten spijt, bepaalt de
feitelijke representativiteit van de deelnemende partijen de bereidheid over en weer om over een
steeds breder traject tot afspraken te komen.
Ten derde is de algemeen-verbindendverklaring van
bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten
ter discussie gesteld vanuit twee min of meer tegenovergestelde gezichtspunten. Aan de ene kant is – in
de vorm van een adviesaanvraag aan de SER – de
wens geuit de verbindendverklaring ook te doen uitstrekken naar cao-bepalingen die daar tot nu toe van
zijn uitgesloten. Het gaat hier om afspraken op het terrein van de arbeidsvoorziening, werkgelegenheid, arbeidsmarkt en dergelijke, die met, individuele, arbeidsvoorwaarden in strikte zin niet of nauwelijks
verband houden en om afspraken over sociale fondsvorming voor opleiding en vorming van werknemers,
de individuele rechtspositie van de ambtenaar raken
door de minister van Binnenlandse Zaken na de vervulling van de overlegverplichting behoort daarmee
tot het verleden. De gedachtenontwikkeling binnen
het departement is reeds verder; deelt men de overheid op in een achttal ambtelijke sectoren (Rijk, provincies, gemeenten, krijgsmacht, onderwijs, politic
enzovoort) – zo wordt overwogen – dan kan daar
over arbeidsvoorwaarden zelfstandig worden onderhandeld met de betrokken vakbonden . Deze veranderingen maken het nodig de representativiteitscriteria nader te bezien. In tegenstelling tot de
situatie in de marktsector beheersen immers op dit
moment expliciete criteria de toelating van de organisaties van overheidspersoneel tot de overleg- cq.
onderhandelingstafel. Een naar haar aard steeds
meer met de marktsector vergelijkbare situatie is
wat betreft de in het veld toegelaten spelers strenger gereguleerd. Dit werkt uit in het voordeel van
de organisaties van overheidspersoneel. De overheidswerkgever mist – geheel tegengesteld aan de
werkgever in de marktsector – de vrijheid om te contracteren met wie hij wil en kan zijn overeenstemming met enkele organisaties gedwarsboomd
zien door een blokkade van (minimaal de helft van)
de toegelaten bonden. Handhaving van de bestaande representativiteitsvereisten, als zodanig bedoeld
om de achterstelling van bonden van overheidspersoneel te verminderen in een overlegmodel, werkt
in een onderhandelingsmodel uit in een door monopoloide trekken gekenmerkte positie van deze bonden.
Uitgangspunten
tak en het (mee)financieren van instanties die concrete cao-bepalingen uitvoeren . In het laatste geval
raakt men aan de grens waarachter ongelijke behandeling van georganiseerden en ongeorganiseerden begint. Aan de andere kant is in het kader van beheersing van de loonkostenstijgingspercentages in de
marktsector er voor gepleit de vrijheidsgraden voor
toepassing van de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid te verruimen. De minister zou het
Mijn uitgangspunt is dat de maatschappelijke krachten in het stelsel van arbeidsverhoudingen zo min
mogelijk door vastgelegde representativiteitsregels
moeten worden belemmerd. Dit uitgangspunt rust
op enkele overwegingen.
Ten eerste staan regels doorgaans voor langere tijd
vast, terwijl collectieve arbeidsverhoudingen snel
kunnen veranderen. Juist op het punt van representativiteit kunnen regels de manifestatie van nieuwe maatschappelijke configuraties belemmeren.
Omgekeerd kunnen bestaande organisaties via representativiteitsregels langer dan maatschappelijk is
instrument van de verbindendverklaring selectief
gelegitimeerd een bepaalde status behouden. In de-
moeten hanteren om daarmee de gewenste loonontwikkeling te bevorderen9.
Algemeen-verbindendverklaring in de huidige vorm
is als verlengstuk van de cao met het representativiteitsvraagstuk verbonden omdat het de onderhandelingsresultaten spreidt over bedrijfstakgenoten (ondernemers) die niet bij het contract waren betrokken.
Een vierde ontwikkeling ten slotte, voltrekt zich in
het stelsel van arbeidsvoorwaardenvorming voor
ambtenaren. Onmiskenbaar is daar de weg ingesla-
zelfde lijn stelt Hekkelman dat “formalisering de sociaal- economische belangenbehartiging in een bepaald keurslijf zou dwingen en aldus verstarrend op
de maatschappelijke ontwikkelingen terzake zou
voorlichting over arbeidsvoorwaarden in de bedrijfs-
gen naar een onderhandelingsmodel zoals dat in de
marktsector vigeert. Het overlegkarakter is op de
achtergrond geraakt met de proefneming met een
meer gelijkwaardig arbeidsvoorwaardenoverleg
sinds 1989. Kernstuk van dit zogenoemde ‘Protocol’
is dat de invoering of wijziging van arbeidsvoorwaarden de instemming behoeft van de meerderheid van de organisaties van overheidspersoneel.
Eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden die
6. CAO-afspraken in de marktsector voor het contractjaar
1990, Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden, nr. 90/4-5,
11 mei 1990, biz. 12.
7. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Adviesaanvrage AW-beleid, 19 juli 1990.
8. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
op.cit., 1990, biz. 2.
9. G. Zalm, Mythen, paradoxen en taboes in de economische politiek, Amsterdam, 1990, biz. 25 e.v.; SER, Stabilisatiepolitiek in de jaren negentig, Rapport van de Commissie
Economische Deskundigen, 11 September 1990, biz. 49.
10. Ministerie van Binnenlandse Zaken, Notitie inzake de
toekomst van het arbeidsvoorwaardenoverleg in de overheidssector, 12 oktober 1990, biz. 2.
11. Omgekeerd geldt dit uiteraard in versterkte mate voor
de bonden!
kunnen werken” . Voorts zijn de representativiteits-
de handelwijze van de minister die, wanneer is vol-
criteria om hen in de tijd slijtvast te maken onvermijdelijk vaag geformuleerd (betekenend aantal, belangrijke meerderheid, als representatief worden
aangemerkt enzovoort). Indien een keuze kan worden bepaald dan geniet de ‘zuivere’ werking van
maatschappelijke krachten de voorkeur boven
schermutselingen over regelinterpretaties.
daan aan de meerderheidseis, automatisch tot verbindendverklaring overgaat. De bestaande regelgeving bakent de bevoegdheden om tot verbindendverklaring over te gaan zodanig af dat de belangen
van cao-partijen en van niet-cao-partijen zo goed
mogelijk worden afgewogen. Aan ongebonden ondernemingen die zich niet wensen te conformeren
kan dispensatie worden verleend. Ook op eigen
kracht kan de verbindendverklaring worden ontweken namelijk door voor het eigen bedrijf een ondernemings-cao met een of meer bonden af te sluiten
en de minister te verzoeken om te worden uitgezonderd van de verbindendverklaring.
De verwerkelijking van het idee om de minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid de verbindendverklaring selectief te laten hanteren om de gewenste loonontwikkeling af te dwingen is om een aantal
redenen-ongewenst . Voorts is van brede maatschappelijke steun voor een dergelijke ingrijpende
verandering niet gebleken. Doordenking hiervan in
het licht van het representativiteitsvraagstuk kan
daarom achterwege blijven.
Los hiervan kan men zich meer in detail afvragen of
het niet zuiverder is om ter bepaling van de (belangrijke) meerderheid de gebonden werkgevers en,
slechts, de gebonden werknemers in aanmerking te
nemen. De bepaling van de meerderheidseis zou
dan plaatsvinden buiten de werking van artikel 14
uit de Wet op de Collectieve Arbeidsovereenkomst.
Feitelijk wordt de interpretatie van de meerderheidseis zeer ruim genomen; en de ongebonden werknemers van gebonden werkgevers (art. 14) en, zelfs,
de niet-gebonden werkgevers en hun werknemers,
die de cao in de praktijk naleven . Een krappere interpretatie is mijns inziens in het licht van de ontwikkelingen te verkiezen. Ten eerste strekt de werking
van artikel 14 niet verder dan op individuele werknemers toepasbare arbeidsvoorwaarden. Wordt de
mogelijkheid van verbindendverklaring (zie de adviesaanvraag aan de SER) uitgebreid naar buiten de
directe arbeidsvoorwaardensfeer gelegen afspraken
(arbeidsvoorziening, werkgelegenheid en dergelijke) dan is het oneigenlijk om die bepalingen aan de
ruime meerderheidseis te relateren. Enigszins paradoxaal moet tevens worden geconstateerd dat dit
soort bepalingen (vooralsnog) alleen voor werkgevers verplichtingen schept. Gegeven de tendens in
het maatschappelijk debat is evenwel niet uitgeslo-
Gevolgen voor de arbeidsverhoudingen
De wijze waarop de collectieve contractvorming in
de marktsector zich voltrekt komt het meest overeen met deze uitgangspunten. Contractvorming is
vrij tenzij de macht van derden tot andere opstellingen dwingt. Getalsverhoudingen en dus representativiteitsoverwegingen werken indirect omdat
zij een factor zijn die de (relatieve) machtspositie
van partijen meebepaalt. De manier waarop de soci-
aal-economische belangenbehartiging zich voltrekt
en de rol die organisaties daarbij spelen w.orden aan
het maatschappelijk verkeer zelf overgelaten .
Deze situatie is beter dan de suggestie van Jaspers
om door verkiezingen het relatieve gewicht van de
verschillende vakorganisaties vast te stellen voor de
onderhandelingen en pas van een cao te spreken
als zij is gesloten met die werknemersorganisatie(s)
die minstens de helft van de stemmen van de werknemers had(den) verkregen . Invoering hiervan levert linksom of rechtsom meer problemen dan op-
lossingen 5.
Ofwel wordt daarmee feitelijk een vetorecht op de
cao-status verkregen voor die bond die de meerderheid van de werknemers achter zich kreeg. Niet
denkbeeldig is dat in de Nederlandse verhoudingen
dan getalsmatig gelegitimeerde ‘single union
agreements’ zouden ontstaan . Als er behoefte is
aan het verlenen van exclusieve onderhandelingsrechten aan een vakbond dan kan dit beter door
daarop gerichte acties van werkgevers- en werknemersorganisaties tot stand komen en niet door regelgeving. Voorts kan men zich afvragen welke status
een contract heeft dat met vakorganisaties is over-
eengekomen die minder dan de helft van de stemmen behaalden. Dit weinig verkieslijke fenomeen
zou een eigenaardige tussenpositie tussen cao en individuele arbeidsovereenkomst innemen .
Ofwel er komen meer bonden aan de onderhandelingstafel; bonden die dat op eigen kracht niet konden afdwingen vanwege een beperkte aanhang onder de werknemers. Jacobs ziet in een juridisch
recht op collectief onderhandelen voor de werknemers een Trojaans paard, juridisch afdwingbare toelating tot de onderhandelingen verbrokkelt het
werknemersfront en versterkt de werkgeversmacht18.
Los van de suggestie van Jaspers kan overigens met
Brink worden geconstateerd dat sinds 1980 enige
pogingen om via de rechter toelating tot het caooverleg af te dwingen zijn geslaagd waarbij ook de
relatieve representativiteit van de kandidaat in aanmerking is genomen . Hiermee lijkt het beginsel
van de volledige contractvrijheid van een mogelijk
rechterlijk sluitstuk gebaseerd op representativiteit
te zijn voorzien.
De huidige praktijk van de algemeen-verbindendverklaring voldoet. Over de aanvraag tot verbindendverklaring bestaan nooit problemen, evenmin over
ESB 23-1-1991
12. G. Hekkelman, Representativiteit en CAO, Sociaal
Maandblad Arbeid, 1979, biz. 210.
13. G. Hekkelman, op.cit., 1979, biz. 210.
14. A.Ph.C.M. Jaspers, Collectieve onderhandelingen, Deventer, 1987, biz. 37, 38.
15. Zie voor andere dan de hier genoemde kritiekpunten:
Brink, op.cit., 1988, biz. 188 e.v.
16. Vergelijk Taco van Peijpe, De conjunctuur van het arbeidsrecht, Groningen, 1990, biz. 76.
17. Hekkelman, op. cit., 1979, biz. 211.
18. A.TJ.M. Jacobs, Het Nederlandse CAO-recht bezien
door een Europese bril, Sociaal Maandblad Arbeid, maart
1988, biz. 250.
19. Brink, op. cit., 1988, biz. 189.
20. W. van Voorden, Algemeen-verbindendverklaring onterecht mikpunt, ESB, 9 januari 1991, biz. 53-54.
21. W.J.P.M. Fase, CAO-recht, Alphen aan den Rijn, 1982,
biz. 102.
ten dat in het verlengde ook afspraken waar verplichtingen voor werknemers uit voortvloeien,
(om)scholingsplicht bij voorbeeld, zullen worden
gemaakt. Een en ander afwegend is dan een uniform criterium te verkiezen boven het gebruik van
twee maatstaven. Een krappe interpretatie heeft, ten
tweede, wellicht tevens het maatschappelijk effect
dat, ten einde de heilzame werking van verbindendverklaring niet te zien stranden in een lage organisatiegraad aan werknemerszijde, de organisatiebehoefte toeneemt.
De bestaande representativiteitsregels voor het arbeidsvoorwaardenoverleg voor overheidspersoneel
gaan, door de omslag van overleggen naar onder-
handelen, steeds meer knellen. Het risico van monopoloi’de posities rnoet worden vermeden. Nu zowel
op het punt van het onderhandelingsmodel als wat
betreft de geoorloofdheid van stakingen de verschillen met de verhoudingen in de marktsector zeer zijn
afgenomen ligt conformering aan de marktsituatie
ten aanzien van de toelatingsregels voor de hand.
De vastlegging welke organisaties tot het overleg
zijn toegelaten dient dan te worden vervangen door
het beginsel van de contractvrijheid. Het maatschappelijk krachtenveld bepaalt welke organisaties aan
de onderhandelingstafel aanschuiven, waarbij de
buitengeslotenen – gelijk hun collega’s in de marktsector – hun entree via een beroep op de rechter
kunnen nastreven.
Onderhandelen en budgetrecht
Terzijde merk ik op gemakkelijk heen te schuiven
over het door anderen als majeur gezien verschil
dat in de overheidssfeer het onaantastbare budgetrecht van het parlement, onderhandelingen over de
ruimte voor arbeidsvoorwaardenverbetering onmogelijk zou maken en ambtenarenbonden in tegenstelling tot hun zusterbonden in de marktsector,
slechts over de invulling van de ruimte zouden kunnen praten. Het is mijn opvatting dat dit verschil
schromelijk wordt overdreven. Net zoals in het bedrijfsleven de ondernemer voor aanvang van de onderhandelingen de ruimte voor verbetering vaststelt
en over het uiteindelijke onderhandelingsresultaat
het fiat van zijn Raad van Commissarissen behoeft,
bepaalt de minister van Binnenlandse Zaken de
ruimte vooraf en behoeft achteraf het fiat van het
parlement. In beide gevallen kan het nodig blijken
de aanvankelijk bepaalde ruimte te vergroten. De
spanningen in de jaren tachtig bij de vaststelling van
arbeidsvoorwaarden voor overheidspersoneel vloeiden, naar mijn overtuiging, dan ook niet voort uit
het budgetrecht van het parlement, maar uit de halstarrigheid waarmee de minister vasthield aan minierne (in 1983 zelfs negatieve) biedingen ter verbetering van de arbeidsvoorwaarden. De oorzaak van
de onrust in de jaren tachtig moet dan ook niet worden gezocht in de overleg- cq. onderhandelings-
lijk geen problemen geeft. Op korte termijn lijken
geen wijzigingen nodig. Op de langere termijn ligt
dit anders. Hierboven wees ik reeds op het probleem of de richtlijnen klip en klaar duidelijk maken of en hoe de nieuwste vakcentrale, op dit moment door geringe spreiding gekenmerkt, moet
worden ingepast. In breder verband en mij richtend
op de SER als orgaan dat in hoge mate als exemplarisch kan worden beschouwd voor publiekrechtelijke colleges, rijzen meer vragen. Aan werknemerszijde worden de gebonden ambtenaren wel
meegenomen in de zetelverdeling, aan werkgeverszijde is dat niet het geval. Voor de vaststelling van
het zogenoemde TSW-rapport werden aan werknemerszijde de organisaties alvorens de zetels te verdelen ‘gezuiverd’ voor de georganiseerde ambtenaren. Daarvan is men in 1980 teruggekomen.
Samengaan van leden in de non-profit sector en uit
de overheidssfeer en vloeiende overgangen tussen
de private en de ambtelijke status maakten uitsplitsing steeds moeilijker. De daarna in zwang gekomen privatisering van overheidstaken, waarbij de
werknemers doorgaans bij de ambtenarenorganisaties bleven georganiseerd, zou de zuivering ongetwijfeld nog lastiger hebben gemaakt. De vraag of
dan niet ook aan ondernemerszijde de overheid als
werkgever moest worden vertegenwoordigd beantwoordde de SER toen ontkennend. Het zou, aldus
de raad, bijzonder moeilijk zijn de rollen van werkgever en die van de overheid die voor sociale en
economische beleidsvraagstukken zijn gesteld, niet
te vermengen .
Deze stelling verliest aan houdbaarheid. Er voltrekt
zich een aanpassingsproces van het stelsel van arbeidsvoorwaardenvorming voor overheidspersoneel
in de richting van het marktmodel. Dit profileert de
werkgeversrol van de overheid en verleent – omgekeerd – aan de advisering van de SER een grotere
betekenis voor ambtenaren. Een derde fase lijkt in
aantocht; na aanvankelijke uitsluiting van de overheidssector en vervolgens de insluiting van ambtenaren aan werknemerszijde, dan ten slotte de insluiting van de overheid aan werkgeverszijde. De
sociale afstand is dermate gfoot, dat de weerbarstigheid van het vertegenwoordigde bedrijfsleven pas
na enige jaren zal kunnen worden overwonnen. Bepalend voor de vraag of de representativiteitsregels
daadwerkelijk wijziging zullen behoeven is of de
overheid zal participeren door aansluiting bij een of
meer centrale ondernemingsorganisaties of recht-
streekse toegang zal nastreven. Gegeven het verzuilde karakter van de bestaande centrales ligt rechtstreekse vertegenwoordiging het meest voor de
hand. Is de weerbarstigheid erg groot dan is zelfs
denkbaar dat ten behoeve van de arbeidsvoorwaarden voor het overheidspersoneel een zelfstandig adviescollege wordt ingesteld. Uit een oogpunt van
coordinate is deze weg niet toe te juichen.
structuur maar in de minimaal geboden ruimte voor
verbeteringen.
W. van Voorden
Korte en lange ter mijn
Ten slotte is er de representativiteit bij de bezetting
van zetels in publiekrechtelijke colleges. Het
spreekt vanzelf dat het vrije spel van maatschappelijke krachten hier geen juist uitgangspunt is. Voorts
blijkt dat toepassing van de bestaande telregels feite-
li
i
22. De Sociaal-Economische Raad, Taak, samenstelling en
werkwijze, Den Haag, 1980.
23. Idem, biz. 53.