Nieuwe
bekostigingssystemen
voor hoger onderwijs
Bekostiging van hoger onderwijs en
onderzoek, de manier waarop de overheld universiteiten en hogescholen van
middelen voorziet, staat thans volop in
de belangstelling. Gewijzigde opvattingen over de rol van de overheid vormen
daarvoor een belangrijke aanleiding.
Gedetailleerde regelgeving van de
overheid wordt in toenemende mate gezien als een belemmering voor een op
de maatschappelijke vraag toegesneden efficiente produktiestructuur, zeker
in net licht van de gebrekkige kennis
van de overheid op dit terrein. Vandaar
dat, ook in overheidsdocumenten,
steeds meer wordt gepleit voor ‘sturen
op afstand’ in de relatie tussen overheid
en instelling. Die gewijzigde besturingsfilosofie vraagt om veranderingen in de
bekostiging. Bovendien is in brede kring
onvrede met de bestaande, onnodiggedetailleerde en ondoorzichtige bekostigingssystematiek ontstaan.
Als reactie hierop heeft het Ministerie
van Onderwijs en Wetenschappen twee
studies naar nieuwe bekostigingssystemen voor hoger onderwijs en onderzoek laten uitvoeren, waarvan de onze
er een is1. In dit artikel worden de resultaten van ons onderzoek samengevat
en tevens vergeleken met die van het
andere onderzoek, verricht door het adviesbureau Deloitte2.
Huidige bekostiging
Bij de toekenning van middelen aan
universiteiten en hogescholen maakt
het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen gebruik van gedetailleerde
bekostigingsmodellen, bestaande uit
een groot aantal normatieve relaties
tussen taken en middelen. De normen
zijn onafhankelijk van de werkelijke situatieineen instelling voor hoger onderwijs. Dat neemt niet weg dat veel normen in de praktijk vooral historisch en
budgettair bepaald zijn. Zo is het beschikbare budget voor universiteiten op
macroniveau aan een plafond gebonden, terwijl de bekostiging van het hoger beroepsonderwijs een openeindekarakter heeft.
Het aantal ingeschreven studenten
wordt slechts voor een normatief deel
bekostigd (= het aantal onderwijsvra-
452
gende studenten). Afstuderenden leveren voorde instellingen meerfinanciele
middelen op dan uitvallers. Deze financiele prikkel, bedoeld om een goede
selectie, een korte studieduur en een
hoog rendement te bevorderen, vergt
een grote informatiestroom naar het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.
De belangrijkste bron van middelen
voor onderzoek aan universiteiten
wordt gevormd door gelden toegekend
via het stelsel van Voorwaardelijke Financiering. Deze middelen worden in
beginsel aan instellingen toegewezen
op basis van gebleken of verwachte
onderzoekskwaliteit. In de praktijk zijn
deze middelen uitsluitend historisch bepaald en niet aan enige vorm van interuniversitaire herallocatie op grond van
onderzoeksprestaties onderhevig.
De via de bekostigingsmodellen bepaalde middelen worden als een ‘lump
sum’ (een in principe vrij te besteden
bedrag ineens) aan de instellingen ter
beschikking gesteld, die daaruit hun uitgaven moeten bestrijden. Niet alle middelen worden overigens op grond van
expliciete normen via de bekostigingsmodellen toegekend. Die middelen kunnen uitsluitend worden gebruikt voor de
bekostiging van specifieke taken.
Alternatieve systemen
Ons eerste alternatief gaat uit van de
hoofdlijnen van het huidige bekostigingssysteem en probeert daarin verbeteringen aan te brengen. Ons tweede
alternatief beschouwt het bestaande
systeem niet als randvoorwaarde.
Binnen het huidige systeem zijn voldoende aangrijpingspunten voor verbetering aanwezig. De ratio voor overheidsbijdragen aan de produktie van
hoger onderwijs zijn de daarbij gegenereerde externe effecten. Daarover is
echter heel weinig bekend3. Daarom
zijn er vooralsnog geen sterke argumenten voor naar studierichting gedifferentieerde subsidies voor externe effecten. Die gebrekkige kennis levert evenmin een eenduidige bekostigingsgrondslag op. Een keuze voor een specifieke
bekostigingsgrondslag, bij voorbeeld
behaalde diploma’s of ingeschreven
studenten, is vooral een kwestie van
praktische uitvoerbaarheid. Het inzicht
van de overheid in de produktiestructuur is gering. Gedetailleerde prikkels in
de relatie overheid-instellingen lijken
weinig zinvol, omdat deze sterk afhankelijk zijn van de, door de overheid nauwelijks te be’fnvloeden, doorvertaling
naar het uitvoeringsniveau.
Bovenstaande overwegingen pleiten
voor een globaal bekostigingssysteem
met een uniforme of minimaal gedifferentieerde (quasi-)kostprijs per ingeschreven student. Prikkels voor voldoende studievoortgang zullen door de
instellingen zelf moeten worden aangebracht. Wel kunnen globale prikkels in
de directe relatie overheid-student, zoals een beperkte totale (gesubsidieerde) inschrijvingsduurentoetsing vande
studievoortgang in de studiefinanciering, zinvol zijn.
Bij een bekostigingssysteem dat zich
noodgedwongen richt op eenvoudig
meetbare grootheden, dreigt hetgevaar
dat de kwaliteitsdimensie wordt verwaarloosd. Een systeem van kwaliteitsbewaking is daarom noodzakelijk. Prikkels tot kwaliteitsverbetering zijn met
name bij het eerste-geldstroomonderzoek beperkt. Een verhoging van
kwaliteit en doelmatigheid is te bereiken
door vergroting van het aandeel van
competitief, op nationaal of internationaal niveau aanbestede onderzoekscontracten voor fundamenteel onderzoek. Op korte termijn leidt dit tot een
verhoging van uitvoeringskosten door
(Internationale) beoordeling van onderzoek en onderzoeksvoorstellen.
De geloofwaardigheid van de bekostiging kan worden vergroot door meerjarige afspraken over het toe te kennen
budget of de parameters van het bekostigingsmodel. De bestedingsvrijheid
van de instellingen is nu ondanks de
‘lump-sum’-bekostiging aan beperkingen onderhevig, vooral in de sfeer van
investeringen, arbeidsvoorwaarden en
de personeelsinzet. Minder gedetailleerde regelgeving kan de doelmatigheid van de produktie vergroten.
Het huidige systeem is niet het enig
denkbare. Dit blijkt uit onze blauwdruk
voor een alternatief bekostigingssysteem waarin de hoofdlijnen van het bestaande systeem worden verlaten.
1. R. Goudriaan, H. de Groot en R. Panne-
bakker, Lessen in bekostigen: nieuwe bekostigingssystemen voor hoger onderwijs en onderzoek, Ministerie van Onderwijs en Weten-
schappen, Zoetermeer, 1990.
2. Deloitte Van Dien Van der Torn+Buningh,
Advies bekostigingssystematiek hoger onderwijs, Deloitte, Utrecht, 1990.
3. Zie voor een overzichtsartikel met de ma-
gere onderzoeksresultaten tot nu toe: R.H.
Haveman en B.L. Wolfe, Schooling and eco-
nomic well-being: the role of nonmarket effects, Journal of Human Resources, nr. 3,
1984, biz. 377-407.
,.
I
I
I
i
Ondanks gebrek aan inzicht in de om- overheid bindt zich in meerjarenafspravang van externe effecten lijkt er politieke ken aan een bepaald budget voor prijsconsensus te bestaan over een centrale subsidies en een gegeven systeem van
rol van de overheid bij de bekostiging van studiefinanciering. Bij een beperktere
de eerste fase. Gedetailleerd inzicht van interpretatie van de toegankelijkheid
de overheid in de produktie en de vraag kunnen afspraken worden gemaakt
ontbreekt evenwel. Om die reden ver- over de hoogte van het budget voor
dient een systeem van prijssubsidies de studiefinanciering. Publieke middelen
voorkeur boven produktie door de over- voor fundamenteel onderzoek worden
heid of door sterk gereguleerde dan wel tussen breed gedefinieerde wetengecontracteerde producenten. Gezien schapsgebieden verdeeld op basis van
de onzekerheid over de betekenis van de voorstellen van een adviesorgaan met
externe effecten wordt hier eveneens ge- een breed maatschappelijk draagvlak.
kozen vooreen ongedifferentieerde sub- Binnen een wetenschapsgebied worsidie per ingeschreven student als ver- den de middelen via competitief aanbegoeding voor de gegenereerde externe stede meerjarige contracten en een
effecten. Om de uitvoeringskosten te be- ‘peer-review’-systeem over aanbieders
perken, worden de prijssubsidies via net verdeeld, analoog aan de eerder gebestaande systeem van studiefinancie- schetste aanpassingen binnen het huiring direct aan de onderwijsconsumen- dige stelsel.
ten verstrekt.
De efficientie van het produktieproces wordt vergroot door de onderwijsSimulaties
consumenten informatie over de inrichting en uitkomsten van het produktieproces te geven. Ook hier moet een
Er is een microsimulatie uitgevoerd
systeem van kwaliteitsbewaking door van de budgettaire en verdelingseffeceen onafhankelijke instantie voorko- ten van een systeem van prijssubsidies
men dat het eenvoudige systeem van via de student. Daarbij is uitgegaan van
een subsidie per student perverse ef- een voor elke studierichting gelijk collefecten oproept. Bij onvoldoende kwali- gegeld op het niveau van de gemiddelteit legt de overheid sancties op in de de kostprijs per voltijdstudent, circa
vorm van vermindering of beeindiging / 10.000. In drie varianten bedraagt de
van subsidies. De instantie voor kwali- prijssubsidie van de overheid respectieteitsbewaking regelt ook de toelating velijk / 8.400 (de huidige situatie),
van aanbieders van gesubsidieerd on-/ 5.000 en nihil. Aldus resulteert een
derwijs en onderzoek. Toelating van collegegeld van / 1.600, / 5.000 resnieuwe aanbieders en concurrentie is pectievelijk /10.000, dat wordt opgenoessentieel voor de marktwerking. In- men in het budget voor onderwijskosten
stellingen mogen zelf de collegegelden conform de huidige studiefinanciering.
vaststellen. Voor het collegegeld geldt Met de huidige draagkrachtnormen is
binnen de studiefinanciering een maxi- nagegaan welke bedragen overheid en
mum vergoeding, terwijl de gesubsidi- ouders zouden moeten bijdragen.
De uitkomsten laten een betrekkelijk
eerde inschrijvingsduur beperkt is. De
gering effect van de effectieve verhoging van het collegegeld zien. Tot en
met 1,5 keer het modale inkomen verandert de ouderlijke bijdrage nauwelijks. Voordeinkomensdaarboven loopt
de (normatieve) ouderlijke bijdrage op
van zo’n 10% in de huidige situatie tot
maximaal 15% van het netto-inkomen
bij een volledig kostendekkend collegegeld. Voor de lagere inkomens neemt
de overheidsbijdrage, in de vorm van
beurs of lening, toe. De totale overheidsuitgaven (exploitatiesubsidies en
studiefinanciering) nemen in vergelijking met de huidige situatie af. Niet
alleen omdat voor de hoogste inkomens de ouderlijke bijdrage toeneemt,
maar ook omdat de overheidsbijdrage
deels in de vorm van leningen wordt
uitgekeerd welke later moeten worden
terugbetaald. De besparingen belopen
circa / 400 miljoen (bij 50% prijssubsidie) tot / 600 miljoen (bij 0% prijssubsidie). Door verandering van de draagkrachtnormen in de studiefinanciering
kan eventueel een budgettair neutraal
resultaat worden bereikt.
ESB 16-5-1990
Ander onderzoek
Recent is door Deloitte een advies
over een vereenvoudigde nieuwe bekostigingssystematiek voor het hoger
onderwijs uitgebracht4. Zowel voor het
hoger beroepsonderwijs als voor het
wetenschappelijk onderwijs wordt een
twee-prijzenstelsel (dure versus goedkope studies) voorgesteld. Bij de bepaling van deze prijzen is afgezien van
een normatieve onderbouwing. Externe
effecten fungeren niet als grondslag
voor de bekostiging. Onderwijs wordt
bekostigd op basis van de instroom in
het eerste jaar en het aantal behaalde
diploma’s. De onderzoeksbekostiging
in het wetenschappelijk onderwijs blijft
vrijwel onveranderd.
De voorgestelde globalisering van
de bekostiging leidttot een transparanter bekostigingsmodel en mogelijk tot
een grotere beleidsvrijheid van instellingsbestuurders. Dit is duidelijk een
verbetering ten opzichte van de huidige
situatie. Of de informatiebehoefte van
de overheid en de uitvoeringskosten
doorde globalere bekostiging daadwerkelijk worden teruggedrongen, moet in
de praktijk nog blijken. Bekostiging via
het aantal gerealiseerde diploma’s kan
leiden tot een grote informatiebehoefte
met bijbehorende kosten, zeker bij bekostiging van tweede en volgende diploma’s. Dit betekent immers dat het
studieverloop per individuele student
moet worden geregistreerd. Alleen een
sterke beperking van het aantal leerwegen en uitgangsniveaus maakt een dergelijk systeem hanteerbaar; anders zijn
omvangrijke prijslijsten noodzakelijk.
Daarnaast ontstaan verrekeningsproblemen bij de overstap van studenten
naar andere instellingen en leidt het
systeem tot voorfinancieringsproblematiek, omdat de diploma’s in de regel
niet eerder dan na vier jaar worden
gerealiseerd. De onvoorspelbaarheid
van het aantal diploma’s, nog moeilijker
te ramen dan het aantal ingeschreven
studenten, draagt niet bij aan de beheersbaarheid van het systeem5. De
reallocatie-effecten van het nieuwe systeem zijn voor universiteiten vergelijkbaar met bekostiging via het aantal ingeschreven studenten, maar zijn voor
de hogescholen aanzienlijk groter.
4. Deloitte Van Dien Van der Torn+Buningh,
op.cit.
5. Zie voorde (moeizame) beheersbaarheid
van bekostigingssystemen in het onderwijs:
H. de Groot en R. Goudriaan, Onderwijsuitgaven 1990-1994: risico’s en beheersing,
Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Zoetermeer, 1990.
6. Concept-standpunt minister van O&W
over Herziening bekostiging hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek, Ministerie
van Onderwijs en Wetenschappen, Zoetermeer, 1990.
453
Slot
Verschillende mogelijkheden tot vereenvoudiging van de bekostiging van
het hoger onderwijs en onderzoek zijn
onderzocht, varierend van globalisering
binnen het huidige systeem tot consumentensubsidies. Opvallend is de reactie van het Ministerie van Onderwijs en
Wetenschappen op de voorstellen van
Deloitte6. Het ministerie onderkent de
voorfinancieringsproblematiek en de
problemen voor flexibele leerroutes en
meer uitgangsniveaus. Daarom stelt
het voor om niet op diploma’s af te rekenen, maar op met succes afgesloten
cursusjaren. Daarmee maakt het ministerie de door Deloitte voorgestelde vereenvoudiging grotendeels ongedaan
en geeft het de voorkeur aan een gecompliceerd systeem met naar verwachting grote invoeringsproblemen en
dito uitvoeringskosten. Tevens bestaat
het risico dat de budgettaire beheersing
van een dergelijk complex systeem te
wensen zal overlaten, omdat het aantal
met succes afgesloten cursusjaren een
moeilijk te ramen en te beheersen
grootheid lijkt. Gevreesd moet worden
dat de voorstellen voor vereenvoudiging van de bekostiging van het hoger
onderwijs hetzelfde lot treft als die voor
belastingvereenvoudiging van de commissie-Oort.
Rene Goudriaan
Hans de Groot
De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep
Openbare Financien en Belastingrecht van
de Erasmus Universiteit Rotterdam.